一、引言

當前，新一代信息技術(shù)與經(jīng)濟社會(huì )融合發(fā)展，數字化成為新形勢下我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要引擎[1]，數字化轉型是大勢所趨。黨的二十大報告明確要求，轉變政府職能，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，提高行政效率。政府數字化轉型是一次縱向到底、橫向到邊的全局性、全方位的改革[2]，它不僅是推動(dòng)國家治理體系和治理能力現代化的必然路徑[3]，也是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)社會(huì )經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手和動(dòng)力引擎。加快推進(jìn)政府數字化轉型成為社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的重要趨勢，對推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

數字技術(shù)和電子政務(wù)服務(wù)的廣泛運用是我國營(yíng)商環(huán)境改革取得成功的六個(gè)關(guān)鍵因素之一[4]。近年來(lái)，我國各級政府緊抓數字化發(fā)展契機，發(fā)揮數字化在改善政務(wù)服務(wù)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提高治理水平等方面的作用，紛紛推進(jìn)數字政府建設，力圖通過(guò)數字化轉型重塑區域經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。尤其是黨的十九屆四中全會(huì )提出推進(jìn)數字政府建設以來(lái)，以數字政府建設為主要形式的政府數字化轉型成為各級政府的數字化“一號工程”，涌現出廣東“數字政府改革”、浙江“政府數字化轉型”、上海“一網(wǎng)通辦”等創(chuàng )新實(shí)踐。這些創(chuàng )新實(shí)踐多是省級層面的，從當前實(shí)踐來(lái)看，地市級政府的數字化轉型效果并不是很理想：轉型流于形式、浮于表面，APP多、系統多、小程序多、重建輕管、不實(shí)用、不好用、不常用等現象普遍存在，甚至有的地方以特定情境下的“最佳實(shí)踐”來(lái)彰顯數字政府建設成就，實(shí)質(zhì)上并未打通政府數字化轉型的梗阻。

緊抓數字化轉型機遇，以數字政府建設為契機持續深化“放管服”改革，大力推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，不僅是我國經(jīng)濟長(cháng)期健康發(fā)展的必要基石，也是中短期內企業(yè)應對各種沖擊、保持經(jīng)營(yíng)活力、維持經(jīng)濟向好勢頭的重要依托[5]，更是新時(shí)期凝聚區域經(jīng)濟發(fā)展新動(dòng)能的重要抓手。雖然，眾多學(xué)者從提升政務(wù)服務(wù)效能、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的視角對浙江省“最多跑一次”[6]、上海市“一網(wǎng)通辦”[7]和福州市“數字烏山”[8]等探索和實(shí)踐進(jìn)行了深入研究，但這些研究和實(shí)踐多立足于數字政府建設，鮮有研究結合數字政府和數字化支撐的網(wǎng)格化管理（“智網(wǎng)工程”）展開(kāi)。東莞市合力推進(jìn)數字政府和“智網(wǎng)工程”建設，以數字化賦能網(wǎng)格化管理，以治理網(wǎng)格化支撐數字政府建設，通過(guò)同步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)和城市治理，助力營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化取得顯著(zhù)成效的典型實(shí)踐，不僅對地方政府的數字化轉型路徑進(jìn)行了有益探索，而且其數字化轉型優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的成功實(shí)踐為地市級地方政府提供了良好的范本，也為進(jìn)一步推進(jìn)基層政府數字化轉型和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化貢獻了具有參考價(jià)值的政策啟示。

二、文獻回顧

1.政府數字化轉型

我國政府數字化轉型可追溯至1993年底正式啟動(dòng)的“三金工程”，當時(shí)稱(chēng)之為“電子政務(wù)建設”。隨著(zhù)1996年國家信息化工作領(lǐng)導小組成立，國家啟動(dòng)“政府上網(wǎng)工程”，各級政府部門(mén)的電子政務(wù)服務(wù)平臺建設快速推進(jìn)，但尚未形成整體合力；直到2019年5月國家政務(wù)服務(wù)平臺上線(xiàn)，“整體一盤(pán)棋”的政府數字化轉型路徑才逐漸清晰。可見(jiàn)，我國政府數字化轉型契合了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的一體化在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺建設，深化了“放管服”改革，發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。通過(guò)加快政府業(yè)務(wù)流程重組和深入推進(jìn)數據共享，政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”取得顯著(zhù)成效。根據《2020聯(lián)合國電子政務(wù)調查報告》，我國電子政務(wù)參與指數在全球排名第九位[9]。

對地方政府而言，政府數字化轉型是一項復雜的“治理變革”整體性工程[10]，廣東省在全國率先提出“數字政府”總體規劃和實(shí)施方案[11]；浙江省在全國率先提出實(shí)行“最多跑一次”，著(zhù)力成為政府數字化轉型“全國樣板”[6]；上海市“一網(wǎng)通辦”數字政府建設“讓政府辦事像‘網(wǎng)購’一樣方便”[7]，顯著(zhù)推動(dòng)了長(cháng)三角地區政務(wù)一體化進(jìn)程[14]。廣東省、浙江省和上海市的有益探索對省級地方政府推進(jìn)數字化轉型發(fā)揮了標桿引領(lǐng)的作用。其他地方政府也在數字政府建設方面進(jìn)行了卓有成效的探索，福州市“數字烏山”對機關(guān)事務(wù)治理模式進(jìn)行了全新探索[8]，佛山市南海區以數字政府建設推動(dòng)基層政府組織結構變革，為基層政府數字化轉型提供有益參考[16]。

2.營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化

營(yíng)商環(huán)境是企業(yè)從事創(chuàng )業(yè)、創(chuàng )新、融資、投資等活動(dòng)時(shí)所面臨的外部環(huán)境的一個(gè)綜合性的生態(tài)系統[17]。持續優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是構建現代化經(jīng)濟體系，實(shí)現經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措[18]，是完善國家現代治理體系、提升治理能力的重要內容和體現，是激發(fā)城市活力和發(fā)展內生動(dòng)力、推動(dòng)高質(zhì)量和可持續發(fā)展的關(guān)鍵所在。黨的十八大以來(lái)，隨著(zhù)以“放管服”為主要特征的行政體制改革逐步深化，營(yíng)商環(huán)境成為區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的核心競爭力，“你優(yōu)我更優(yōu)”的營(yíng)商環(huán)境建設成為各地政府關(guān)注的焦點(diǎn)，城市發(fā)展潛力競爭在一定程度上體現為營(yíng)商環(huán)境的競爭。對政府而言，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)劣是一個(gè)地區政府工作效率和辦事便利度的真實(shí)寫(xiě)照，也是其思想解放程度和對外開(kāi)放水平側面寫(xiě)實(shí)，能在一定程度上綜合體現其經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展潛力[19]；對經(jīng)濟發(fā)展實(shí)踐而言，營(yíng)商環(huán)境持續優(yōu)化將重新調整政府與市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用發(fā)揮，這將進(jìn)一步降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度性交易成本，從而促進(jìn)企業(yè)績(jì)效改善[20]，也將顯著(zhù)促進(jìn)政企關(guān)系的深度調整，進(jìn)而減少“雙向尋租”現象[21]。

3.政府數字化轉型與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化

政府數字化轉型著(zhù)力于優(yōu)化推動(dòng)政府職能轉型和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)體驗，通過(guò)數字治理優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是治理能力現代化的重要路徑[22]。政府數字化轉型的標準化動(dòng)作是數字政府建設，于企業(yè)而言，能更為便捷地獲得行政許可、行政征收、行政檢查等公共服務(wù)[23]；于個(gè)人而言，最直觀(guān)的感知便是社會(huì )服務(wù)的可獲得性、舒適性及公平性。可見(jiàn)，政府數字化轉型的直接效果體現在治理能力提升和政務(wù)服務(wù)優(yōu)化，而營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化則是政務(wù)服務(wù)優(yōu)化的一項重要且直觀(guān)的衡量指標。上海市的“一網(wǎng)通辦”、浙江省的審批服務(wù)“最多跑一次”、廣東省的“數字政府”建設都顯著(zhù)助力了營(yíng)商環(huán)境的持續優(yōu)化；尤其是各級地方政府基于“放管服”改革推進(jìn)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，對于推進(jìn)地方營(yíng)商環(huán)境的市場(chǎng)化與法治化建設有顯著(zhù)促進(jìn)作用[24]。從地市級政府的數字化轉型實(shí)踐來(lái)看，東莞市的探索及政府數字化轉型為持續優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供了關(guān)鍵驅動(dòng)力[25]。

三、案例描述與研究設計

1.案例描述

東莞毗鄰深圳和廣州，是廣東省轄地級市，2021年GDP突破萬(wàn)億元，經(jīng)濟總量常年位居廣東省第四，常住人口達1046萬(wàn)，城鎮化率高達90%以上。扁平化的市鎮二元結構及本外人口比例倒掛塑造了東莞在粵港澳大灣區的“個(gè)性”特征，這一方面助力東莞世界級先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群加速崛起，另一方面也使得東莞在政務(wù)服務(wù)、城市治理等方面的壓力持續加碼，服務(wù)好千萬(wàn)市民、助力百萬(wàn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，成為東莞市闊步邁向現代化的重要任務(wù)。

東莞市著(zhù)力推動(dòng)數字政府與“智網(wǎng)工程”形成政府數字化轉型合力，推動(dòng)形成政府與市場(chǎng)的共生關(guān)系來(lái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境[26]。在數字政府建設的引領(lǐng)下和“智網(wǎng)工程”的支撐下，東莞的商事制度改革與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化持續向縱深推進(jìn)，“管”出了效能、“放”出了活力、“服”出了便利。東莞市智能移動(dòng)終端集群、廣深佛莞智能裝備集群分別入選第一批、第二批全國先進(jìn)制造業(yè)集群，世界制造業(yè)中心城市地位進(jìn)一步鞏固；全市規模以上工業(yè)企業(yè)數量超過(guò)1萬(wàn)家，位列廣東省地級市第一，重大項目投資持續攀升，2021年重大項目投資達到1171.4億元，同比增長(cháng)19.1%。

東莞市以數字化轉型為契機，以數字政府建設為抓手，打造集政務(wù)云平臺、政務(wù)數據大腦、政務(wù)網(wǎng)絡(luò )平臺于一體的“云數網(wǎng)”數字底座，在深化“放管服”改革、提升社會(huì )治理水平、優(yōu)化城市服務(wù)品質(zhì)等方面持續取得新突破，“智網(wǎng)工程”造就城市治理標桿，助力東莞社會(huì )治理實(shí)現從粗放管理向精細治理的轉變，由“運動(dòng)式”管理轉向日常制度化治理[27]，形成了“智網(wǎng)工程”優(yōu)化城市治理，數字政府建設優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的“四型”政府¹，打造出政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、市域治理“一網(wǎng)統管”、政府運行“一網(wǎng)協(xié)同”；著(zhù)力以推進(jìn)“四減”²提高政府服務(wù)“四率”³，以“五通”⁴實(shí)現“九化”⁵。網(wǎng)格管理員成為發(fā)現各類(lèi)隱患、解決基層小問(wèn)題的“前沿哨兵”，助力社會(huì )治理由“以網(wǎng)格管理為中心”轉向“以隱患排查為中心”，大量的社會(huì )治理風(fēng)險隱患被消除在萌芽狀態(tài)[28]；數字政府建設打通部門(mén)梗阻，統一政務(wù)服務(wù)出入口，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)由“以部門(mén)為中心”轉向“以業(yè)務(wù)（企業(yè)、群眾）為中心”（詳見(jiàn)圖1），社會(huì )治理與營(yíng)商環(huán)境得到顯著(zhù)優(yōu)化，依據《2020年中國296個(gè)地級及以上城市營(yíng)商環(huán)境報告》，東莞市營(yíng)商環(huán)境綜合指數排名居全國第18位，軟環(huán)境指數排名居全國第16位。

圖1 東莞市數字政府建設助力營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的數字化方略

 

1 “四型”政府指以人民為中心的服務(wù)型政府、以透明公開(kāi)為特色的陽(yáng)光型政府、以創(chuàng )新引領(lǐng)為導向的智慧型政府、以一件事一次辦為特征的響應型政府。

2 “四減”指減材料、減環(huán)節、減時(shí)間、減入口。

3 “四率”指網(wǎng)辦率、響應率、解決率、滿(mǎn)意率。

4 “五通”指業(yè)務(wù)通、數據通、證照通、支付通、服務(wù)通。

5 “九化”指流程標準化、數據要素化、平臺一體化、事項清單化、部門(mén)協(xié)同化、業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò )化、政務(wù)智能化、政府服務(wù)化、人網(wǎng)聯(lián)動(dòng)化。

2.研究設計

本研究立足東莞市政府數字化轉型優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的現實(shí)邏輯，遵循“理念（轉型）——實(shí)踐（數字化轉型助力政府職能行使方式轉變，進(jìn)而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境）——啟示”的研究路徑（詳見(jiàn)圖2）。政府數字化轉型不僅是各級政府助力建設網(wǎng)絡(luò )強國、數字中國的基礎性工程，也是創(chuàng )新政府治理理念和方式的重要舉措，更是東莞市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的先導理念，以數字政府建設優(yōu)化政府運行機制、提升政務(wù)服務(wù)效能，以信息化支撐“智網(wǎng)工程”推動(dòng)社會(huì )治理精準化、現代化，是東莞市政府數字化轉型的重要實(shí)踐。東莞市的數字化轉型實(shí)踐對營(yíng)商環(huán)境起到了顯著(zhù)優(yōu)化作用，總結、梳理其關(guān)鍵舉措和成功經(jīng)驗，為其他地市級政府推進(jìn)數字化轉型提供了參考借鑒。

圖2 東莞市政府數字化轉型優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的研究路徑

 

本研究的質(zhì)性材料來(lái)源于政策文本、匯報材料、訪(fǎng)談材料和相關(guān)報道，前后整理政策文本、匯報材料、訪(fǎng)談?dòng)涗洝⒚襟w報道等逾20萬(wàn)字。課題組2019年多次組隊赴東莞市對該市的政府數字化轉型和“智網(wǎng)工程”建設開(kāi)展調研，采用座談會(huì )和半結構化訪(fǎng)談形式對相關(guān)部門(mén)進(jìn)行訪(fǎng)談。2020年和2021年多次以遠程會(huì )議、電話(huà)訪(fǎng)談和材料交換方式對涉及營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化和數字政府建設的多部門(mén)以及相關(guān)負責人進(jìn)行訪(fǎng)談。2022年進(jìn)一步對數字政府和“智網(wǎng)工程”所涉及部門(mén)以及工作人員進(jìn)行訪(fǎng)談。經(jīng)被訪(fǎng)談單位同意，獲得了大量的匯報材料和政策文本。

四、東莞市政府數字化轉型優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的現實(shí)邏輯

1.理論情境

東莞市數字政府與“智網(wǎng)工程”同步推進(jìn)的數字化轉型，持續優(yōu)化政府職能體系[29]，推動(dòng)政府職能行使方式轉變，助力社會(huì )治理精準化和公共服務(wù)高效化[30]，助推營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化走在全國前列的實(shí)踐契合了政府職能轉變的理論情境[31]。一盤(pán)棋統籌建設數字政府，通過(guò)將數字技術(shù)深度嵌入到數字政府和“智網(wǎng)工程”的建設中，推動(dòng)政府職能行使方式轉變，政務(wù)服務(wù)方式和社會(huì )治理效能發(fā)生根本性轉變，服務(wù)型政府特征加速凸顯[32]，切實(shí)履行了營(yíng)商環(huán)境建設過(guò)程中從頂層設計到政策落地的自上而下的服務(wù)實(shí)踐：以數字政府建設為抓手，推動(dòng)數字賦能政務(wù)互聯(lián)，打造一站式綜合服務(wù)平臺，政務(wù)服務(wù)從網(wǎng)上可辦到網(wǎng)上通辦、從分工協(xié)作到協(xié)同辦理、從“多頭跑、來(lái)回跑”到“最多跑一次”，業(yè)務(wù)標準化與部門(mén)協(xié)同化成為新的服務(wù)標準，部門(mén)自由裁量權最大程度壓縮，政務(wù)服務(wù)由“以部門(mén)為中心”轉向“以業(yè)務(wù)（企業(yè)、群眾）為中心”。將“智網(wǎng)工程”融入數字政府建設，“一網(wǎng)式”數字服務(wù)賦能市域治理，構建起“全民創(chuàng )安”群防群治體系，做到信息掌握到位、矛盾化解到位、治安防控到位、便民服務(wù)到位，實(shí)現“治理全覆蓋”“調度全方位”“智能風(fēng)險排查”，社會(huì )治理由“以網(wǎng)格管理為中心”轉向“以隱患排查為中心”。

2.邏輯主線(xiàn)

與大多數地方數字政府建設不同的是，東莞市在推進(jìn)數字政府建設之時(shí)，基于網(wǎng)格化治理的“智網(wǎng)工程”在社會(huì )治理方面已卓有成效，形成了數字政府與“智網(wǎng)工程”共同助力營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的兩條并行主線(xiàn)（詳見(jiàn)圖3），探索創(chuàng )新了“政府數字化轉型賦能網(wǎng)格化治理，網(wǎng)格化支撐政府數字化轉型”的互動(dòng)共存格局，形成了東莞特色營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的數字化方略和數字化服務(wù)新體驗。

圖3 東莞市政府數字化轉型優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的邏輯主線(xiàn)

 

在數字政府建設方面，數字嵌入助力電子政務(wù)快速發(fā)展，從政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上可辦到網(wǎng)上辦、再到網(wǎng)上通辦，部門(mén)協(xié)同與業(yè)務(wù)融合不斷打破部門(mén)梗阻、提升政務(wù)服務(wù)效能，推動(dòng)政務(wù)數據快速集成、匯聚，政務(wù)數據的匯集與智能利用，進(jìn)一步助推政府運行機制重塑、政務(wù)服務(wù)流程重組，實(shí)現政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、政府運行“一網(wǎng)協(xié)同”。在“智網(wǎng)工程”建設方面，通過(guò)不斷優(yōu)化調度中心與網(wǎng)格管理員之間的業(yè)務(wù)流程，深化數字化對“智網(wǎng)工程”的支撐作用，實(shí)現了“人在網(wǎng)中走、事在格中辦”，實(shí)現市域治理“一網(wǎng)統管”。

從具體實(shí)踐來(lái)看，東莞市政府數字化轉型優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境取得成效遵循了的現實(shí)邏輯（詳見(jiàn)圖4），通過(guò)數字嵌入助推政府運行機制和服務(wù)體系改革，以數據匯聚和共享利用推動(dòng)數智融合，形成了獨特的數字化方略。一方面，從全局著(zhù)眼進(jìn)行謀劃，立足數字政府建設，以商事登記為切入點(diǎn)，積極深化商事登記制度改革、推動(dòng)政務(wù)服務(wù)便民化改革，帶動(dòng)行政審批提速、準入門(mén)檻降低、創(chuàng )業(yè)成本降低，社會(huì )投資項目審批提速50%以上，開(kāi)辦企業(yè)便利度位居全省地級市第一[33]。另一方面，既注重發(fā)揮“智網(wǎng)工程”精細化治理的效能，從消防、食品藥品監督、安監、衛生監督、社會(huì )治安隱患排查等方面為營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化提供市場(chǎng)環(huán)境保障，還注重以部門(mén)協(xié)同和數據流通推動(dòng)“智網(wǎng)工程”與數字政府聯(lián)動(dòng)推進(jìn)⁶。

圖4 東莞市政府數字化轉型優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的現實(shí)邏輯

 

6 企業(yè)開(kāi)辦線(xiàn)上線(xiàn)下“一網(wǎng)一窗通辦、一窗通取”,多部門(mén)審批事項由“串聯(lián)”改為“并聯(lián)”,企業(yè)開(kāi)辦最快5小時(shí)辦好。

3.關(guān)鍵舉措及階段成效

數字嵌入是東莞市推進(jìn)政府職能轉型、優(yōu)化政府服務(wù)的外部驅力，一盤(pán)棋統籌推進(jìn)數字政府建設，推動(dòng)部門(mén)業(yè)務(wù)集成和協(xié)同，數字嵌入的外部驅力轉化為建設服務(wù)型政府和推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境集成化改革內部動(dòng)力。一站式平臺將“星羅棋布”的業(yè)務(wù)聚合到一個(gè)服務(wù)平臺，將“各自為政”的部門(mén)業(yè)務(wù)擰成一股繩，最大程度實(shí)現數字賦能政務(wù)互聯(lián)。一座式數據集成立足集政務(wù)云平臺、政務(wù)數據大腦、政務(wù)網(wǎng)絡(luò )平臺于一體的“云數網(wǎng)”數字底座，推動(dòng)數據資源聯(lián)通共享，打破部門(mén)間“信息孤島”，構建部門(mén)互聯(lián)、業(yè)務(wù)互通的政務(wù)服務(wù)新模式。一體化數智部署著(zhù)力構建數據驅動(dòng)的政府服務(wù)體系，推進(jìn)多方數據共享復用，形成智能監管合力，有效延伸部門(mén)的監管觸角，邁出營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化新步伐。

（1）一盤(pán)棋統籌推進(jìn)：全局謀劃精準發(fā)力，統籌推進(jìn)數字政府建設

從頂層設計入手，強調政策先行指引、新部門(mén)新機構牽頭引領(lǐng)，推出一系列政策措施作為實(shí)施保障。先后出臺一系列營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化、數字政府建設和優(yōu)化數字化治理等方面的發(fā)展規劃、實(shí)施方案和指導意見(jiàn)，組建新部門(mén)、新機構。第一，創(chuàng )新政府體制機制，統籌推進(jìn)數字政府建設，著(zhù)力構建依托于數字政府的服務(wù)型政府；推進(jìn)政務(wù)數據與業(yè)務(wù)深度融合，整合政務(wù)信息資源，助推營(yíng)商環(huán)境集成化改革。第二，持續推進(jìn)“放管服”改革，實(shí)現全鏈條“速審批”、全過(guò)程“強監管”，進(jìn)一步推動(dòng)簡(jiǎn)政放權，激發(fā)基層發(fā)展活力，推動(dòng)事權調整從粗放型向精細化轉變。第三，梳理企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中“難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)”。清理不利于維護營(yíng)商環(huán)境的制度性文件，對涉企行政事業(yè)性收費項目實(shí)行“清零”制度；深化“一件事一次辦”，圍繞高頻、熱點(diǎn)民生服務(wù)梳理出社會(huì )受眾面廣、關(guān)注度高的“一件事一次辦”主題服務(wù)事項清單，開(kāi)發(fā)建設東莞市“一件事”專(zhuān)題欄目。

（2）一站式平臺建設：數字賦能政務(wù)互聯(lián)，打造一站式綜合服務(wù)平臺

全力推進(jìn)數字政府改革建設，共同打造政務(wù)數據大腦和一體化政務(wù)服務(wù)平臺，構建上接國家和省、下聯(lián)鎮街村居、橫向到邊、縱向到底全覆蓋的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò )體系。首先，全面深化網(wǎng)辦服務(wù)，全力推進(jìn)線(xiàn)上辦，著(zhù)力實(shí)現“零跑腿、免接觸、不見(jiàn)面”的網(wǎng)上快捷辦、平安辦，構建部門(mén)互聯(lián)、業(yè)務(wù)互通的政務(wù)服務(wù)新模式，推出“莞家”系列服務(wù)⁷。其次，著(zhù)力完善上下聯(lián)動(dòng)的一體化政務(wù)服務(wù)體系。將一體化政務(wù)服務(wù)平臺部署到村（社區），建設市鎮村三級線(xiàn)上線(xiàn)下政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，推動(dòng)所有市級事項、高頻業(yè)務(wù)的鎮街（園區）事項在平臺上線(xiàn)。再次，著(zhù)力提升政務(wù)服務(wù)指尖辦水平，加快完善“掌上辦”“碼上辦”等業(yè)務(wù)模式，在全市配置700多臺“莞家政務(wù)”自助終端，著(zhù)力打造“10分鐘政務(wù)服務(wù)圈”和多渠道覆蓋的“莞家”政務(wù)服務(wù)品牌，持續為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的政務(wù)服務(wù)。

7 “莞家”系列服務(wù)塑造出城市數字生活新體驗,企業(yè)辦事找“企莞家”,市民辦事找“i莞家”。

（3）一座式數據集成：構建政務(wù)數據大腦，促進(jìn)數據匯聚和共享利用

一是以加強系統集成、協(xié)同高效為著(zhù)力點(diǎn)，構建部門(mén)互聯(lián)、業(yè)務(wù)互通的政務(wù)服務(wù)新模式。推動(dòng)所有職能部門(mén)共享一個(gè)政務(wù)服務(wù)平臺，數據資源聯(lián)通共享，打破部門(mén)間“信息孤島”；建設集政務(wù)云平臺、政務(wù)數據大腦、政務(wù)網(wǎng)絡(luò )平臺于一體的“云數網(wǎng)”數字底座。二是依托政務(wù)數據大腦，力推數據共建共享，力破信息壁壘，推動(dòng)所有委、辦、局的數據匯入“數據湖”，建設數據基礎庫，打通“國—省—市”數據共享通道；打通民政、人社、教育等民生服務(wù)事項，建設覆蓋基層社區民生工作的綜合服務(wù)平臺。三是依托政務(wù)數據大腦匯聚人口庫、法人庫、空間地理庫、社會(huì )信用庫、電子證照庫等基礎庫大數據，著(zhù)力推進(jìn)“一窗通辦”“一次辦”，減少群眾辦事材料提交數量和跑腿次數。

（4）一體化數智部署：數據驅動(dòng)數智融合，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化邁出新步伐

一是以構建監管數據管理平臺為支撐，探索風(fēng)險監管新路徑。繪制企業(yè)多維全景畫(huà)像，推出企業(yè)信用分級監管和風(fēng)險隱患模型，并以此建立監管對象風(fēng)險專(zhuān)題庫。二是以信息化賦能“雙隨機、一公開(kāi)”監管，建立全市各部門(mén)“一單兩庫”⁸，實(shí)現制定抽查計劃、隨機抽取檢查對象、隨機抽取匹配檢查人員等全流程信息化、痕跡化；以多方數據共享復用為依托，深化與國內大型平臺共建共治，從源頭上防范網(wǎng)絡(luò )違法風(fēng)險，不斷增強協(xié)同監管合力⁹。三是加強市場(chǎng)監管與“智網(wǎng)工程”對接融合。充分發(fā)揮網(wǎng)格員扎根基層、熟悉情況的優(yōu)勢，強化商事登記、行政許可、“二標四實(shí)”¹⁰和“智網(wǎng)”建檔數據的共享利用，有效延伸部門(mén)的監管觸角。四是提升信用建設基礎設施體系，發(fā)揮信用建設對優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境支撐作用，深化信用數據治理，試點(diǎn)推進(jìn)“信用+大數據”精準監管。

8 “一單”指隨機抽查事項清單,“兩庫”指市場(chǎng)主體名錄庫、執法檢查人員名錄庫。

9 建成融合行政執法監管、風(fēng)險預警、分析評價(jià)等功能的“互聯(lián)網(wǎng)+監管”平臺,創(chuàng )新打造出監管風(fēng)險感知、預警、處置和反饋等應用場(chǎng)景。

10 “二標”指標準地址庫、標準作業(yè)圖,“四實(shí)”指實(shí)有人口、實(shí)有房屋、實(shí)有單位、實(shí)有設施。

（5）成效顯著(zhù)：營(yíng)商環(huán)境穩居全國前列，市場(chǎng)主體創(chuàng )下歷史新高

一方面，在中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院發(fā)布的《中國城市政商關(guān)系排行榜2020》中，東莞排名全國第六，連續3年位居全國地級市第一，入圍“2020年度中國企業(yè)營(yíng)商環(huán)境（案例）十佳城市”。中國社會(huì )科學(xué)院財經(jīng)戰略研究院發(fā)布的《中國城市競爭力第19次報告》顯示，東莞市入圍2021年我國營(yíng)商硬環(huán)境競爭力排名前十、城市綜合經(jīng)濟競爭力排名前二十¹¹。另一方面，市場(chǎng)主體數量持續創(chuàng )新高。市場(chǎng)主體活動(dòng)程度是營(yíng)商環(huán)境好壞的真實(shí)寫(xiě)照，這一寫(xiě)照的重要指標便是市場(chǎng)主體數量。2021年，東莞市新增市場(chǎng)主體27.59萬(wàn)戶(hù)，達到146.34萬(wàn)戶(hù)，其中企業(yè)68.82萬(wàn)戶(hù)，市場(chǎng)主體數量居全省地級市第一名、全國地級市第二名（僅次于蘇州的274萬(wàn)戶(hù)），每平方公里擁有的市場(chǎng)主體數為595戶(hù)，僅次于深圳（1905戶(hù)），排第三的為上海（504戶(hù)）¹²。2022年4月，東莞市市場(chǎng)主體數量突破150萬(wàn)戶(hù)，其中企業(yè)突破70萬(wàn)戶(hù)（70.33萬(wàn)戶(hù)），繼續位居全省地級市第一名。

11 營(yíng)商硬環(huán)境競爭力前十名城市依次為:上海、深圳、香港、北京、廣州、高雄、廈門(mén)、臺北、澳門(mén)、東莞;綜合經(jīng)濟競爭力排名前二十城市依次為:上海、深圳、香港、北京、廣州、蘇州、臺北、南京、武漢、無(wú)錫、杭州、成都、寧波、佛山、澳門(mén)、長(cháng)沙、東莞、常州、廈門(mén)、青島。

12 資料來(lái)源:東莞市公安局微信公眾號,“全國地級市第二,東莞牛在哪?”.(2022-04-29).https://mp.weixin.qq.com/s/UfQmTIxsufgkhL1H2Rtbhg。

五、研究結論與政策啟示

1.研究結論

東莞市以數字政府建設為典型實(shí)踐的政府數字化轉型，在數字政府和“智網(wǎng)工程”的共同支撐下，政府職能行使方式發(fā)生明顯轉變。持續優(yōu)化政府運行機制、提升政務(wù)服務(wù)效能，以人民為中心的服務(wù)型政府特征加速顯現，營(yíng)商環(huán)境建設取得顯著(zhù)成效。將數字化轉型內化為營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)鍵驅動(dòng)力，形成了營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的數字化方略：一盤(pán)棋統籌推進(jìn)數字政府建設，著(zhù)力將各部門(mén)自建自管的政務(wù)服務(wù)系統轉向全市共建共享的數字政府；一站式綜合服務(wù)平臺建設，助推政務(wù)服務(wù)由部門(mén)分割轉向部門(mén)互聯(lián)、政務(wù)互聯(lián)；一座式數據集成將委、辦、局數據匯入“數據湖”，以數據流通力破“信息孤島”，不斷提升業(yè)務(wù)互通的政務(wù)服務(wù)新體驗；一體化部署數字化和智能化，持續拓展信息化支撐政務(wù)服務(wù)的邊界，數據驅動(dòng)政府工作智慧轉型，加速實(shí)現政務(wù)服務(wù)智能化和社會(huì )治理智能化。

2.政策啟示

一是規則先行與法治保障并重。政府數字化轉型本質(zhì)上是一場(chǎng)牽一發(fā)動(dòng)全身的重大改革[34]，深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境則是一項涉及經(jīng)濟社會(huì )改革和對外開(kāi)放眾多領(lǐng)域的系統性工程。一要堅持規劃先行、謀定而后動(dòng)，科學(xué)制定數字政府標準體系、規劃和營(yíng)商環(huán)境發(fā)展規劃，明確政府數字化轉型的目標、階段以及政務(wù)服務(wù)優(yōu)化的關(guān)鍵舉措，確保數字政府建設與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化互為支撐，并適時(shí)出臺相應政策措施，確保轉型與改革有序推進(jìn)。二要強化法治保障，把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境進(jìn)一步納入法治化軌道，依法嚴查涉企違法違規收費，完善商事糾紛非訴訟解決機制，完善知識產(chǎn)權的保護制度，著(zhù)力推進(jìn)數字法院建設，構建依法維權便捷通道，最大程度降低企業(yè)和市民的法律成本。三要堅持標準化推進(jìn)，完善標準化管理機制，全面推進(jìn)標準化在數字政府建設中的應用，著(zhù)力推動(dòng)數據標準化建設，以業(yè)務(wù)標準化強化數據歸集和共享，以數據標準化推動(dòng)業(yè)務(wù)流程標準化再造。

二是堅持整體一盤(pán)棋、一網(wǎng)辦。政府數字化轉型與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化都不是單個(gè)部門(mén)的事，而是整個(gè)政府系統一榮俱榮、一損俱損的大轉折，往往涉及多個(gè)部門(mén)的權限和業(yè)務(wù)調整，部門(mén)協(xié)作顯得尤為關(guān)鍵。一要堅持整體一盤(pán)棋，以統一平臺建設促進(jìn)業(yè)務(wù)集成，以業(yè)務(wù)集成促成服務(wù)集成，在優(yōu)化民生服務(wù)和營(yíng)商環(huán)境方面，以“一網(wǎng)通辦”為導向，在便企服務(wù)層面，強化統一平臺建設，加快推進(jìn)“一件事一次辦”。二要及時(shí)清理各種法規、規章和政策文件，清除部門(mén)文件之間的制約，建立強有力的部門(mén)間協(xié)調機制，對部門(mén)之間的交叉職能進(jìn)行調整，合并同類(lèi)項，統一業(yè)務(wù)歸口，避免標準分歧和權責分裂。三要以數據歸集打通部門(mén)梗阻，以部門(mén)之間的數據流通與共享倒逼部門(mén)協(xié)同，推動(dòng)各項涉企審批流程優(yōu)化再造，杜絕基礎設施獨建獨享、系統不連通、信息不共享、基礎支撐平臺重復建設等問(wèn)題。四要推進(jìn)權責分級，最大程度下放事權，給基層足夠自主權，注重工作的前瞻性和精細化，借力智能化提升社會(huì )治理效能。

三是強化數字賦能與網(wǎng)格支撐。政府數字化轉型一定要注重數字化與人的結合，注重數字化理念與社會(huì )治理理念的融合，尤其要力破“信息孤島”，借力數字化轉型賦能網(wǎng)格化治理，提升市域治理和鄉村治理的精細化、精準化水平；借力數字化轉型創(chuàng )新治理手段，以治理數據共享優(yōu)化社會(huì )服務(wù)方式，深挖“數據紅利”，筑牢智慧治理根基。數字化轉型賦能網(wǎng)格化要注重充分發(fā)揮分級調度的作用，一方面要賦予基層網(wǎng)格自主處置權限，以便及時(shí)處理各類(lèi)突發(fā)事件；另一方面要強化上級調度中心的數據歸集、統計與共享，以治理數據統計優(yōu)化治理效能，以治理數據共享推動(dòng)跨區域協(xié)同治理。在治理優(yōu)化的同時(shí)也要注重發(fā)揮網(wǎng)格對政府數字化轉型的支撐作用，強化轉型過(guò)程中的部門(mén)協(xié)作。

四是提升數據統籌治理與應用。進(jìn)入數字經(jīng)濟時(shí)代，在推進(jìn)數字政府建設的同時(shí)，要著(zhù)力提升數據統籌治理能力。一要抓好數據歸集共享與開(kāi)放應用，建立數據需求清單、歸集清單、共享清單和治理清單，實(shí)行清單化閉環(huán)管理，推動(dòng)公共數據在安全可控的前提下最大程度開(kāi)放共享，解決部門(mén)間信息流動(dòng)不通暢、信息獲取不對稱(chēng)、不及時(shí)等問(wèn)題[35]。二要抓好數據安全，建立健全數據分級分類(lèi)、重要數據保護、隱私數據保護、數據跨境流動(dòng)等數據安全管理制度。強化數據安全管理意識，加快構建數據安全風(fēng)險技術(shù)監測體系，優(yōu)化數據安全技術(shù)。三要強化數據資產(chǎn)應用，打通數據流通梗阻，構建一站式數據資產(chǎn)管理平臺，建立“用數據說(shuō)話(huà)、用數據輔助決策、用數據智能監管、用數據驅動(dòng)創(chuàng )新”的數據資產(chǎn)化應用新模式，推動(dòng)大數據智能在政務(wù)服務(wù)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的廣泛應用。四要強化基礎設施支撐，加快傳統基礎設施數字化建設和改造，積極推進(jìn)5G、大數據、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)與數字政府深度融合，切實(shí)加快政務(wù)服務(wù)思維轉變，著(zhù)力推動(dòng)數據與人才等其他生產(chǎn)要素進(jìn)一步融合，進(jìn)一步釋放數據要素價(jià)值。

 

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