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黃少卿 江飛濤 白雪潔 潘英麗/主編 ISBN 99787543230811 2020-01-01 格致出版社 |
內容介紹
本書(shū)主編整合了2017年12月在上海交通大學(xué)召開(kāi)的以“重塑中國的產(chǎn)業(yè)政策”的開(kāi)放論壇上來(lái)自全國各地從事經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟政策研究的眾多學(xué)者的研討內容，從“從政府與市場(chǎng)關(guān)系理解產(chǎn)業(yè)政策”“產(chǎn)業(yè)政策制定的程序與實(shí)施：國際比較”“產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策”“中國的產(chǎn)業(yè)政策：反思與前瞻”四個(gè)專(zhuān)題梳理了中國產(chǎn)業(yè)政策的歷史，探討了新時(shí)代產(chǎn)業(yè)政策調整的理論和現實(shí)基礎，并借鑒日本、美國和歐洲的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗，為中國重塑產(chǎn)業(yè)政策提供了理論和實(shí)踐建議。
序
本書(shū)的主題，是近年來(lái)學(xué)術(shù)界討論——甚至是爭論——頗多的一個(gè)問(wèn)題：產(chǎn)業(yè)政策。褒之者認為產(chǎn)業(yè)政策有效地彌補了市場(chǎng)失靈，有利于一個(gè)國家實(shí)現幼稚產(chǎn)業(yè)的成長(cháng)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；貶之者認為產(chǎn)業(yè)政策是政府對市場(chǎng)機制的粗暴干預，扭曲了要素配置，降低了生產(chǎn)率，可謂有百害而無(wú)一利。2016年，林毅夫和張維迎作為這兩類(lèi)觀(guān)點(diǎn)的代表學(xué)者，在北京大學(xué)進(jìn)行了一場(chǎng)公開(kāi)辯論，然而，此后關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的爭論似乎并沒(méi)有而取得明顯共識。
從上世紀80年代以來(lái)，當中國政府從計劃體制向市場(chǎng)體制轉型的時(shí)候，曾經(jīng)提出要建立以“政府調控市場(chǎng)、市場(chǎng)引導企業(yè)”作為目標模式的經(jīng)濟體制，而產(chǎn)業(yè)政策一度被認為是政府調控市場(chǎng)的有效手段。從那時(shí)候起，很長(cháng)時(shí)間以來(lái)產(chǎn)業(yè)政策作為對過(guò)去國家計劃的替代，在政府配置生產(chǎn)資源、引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。而這種作用到底是改善還是妨礙了市場(chǎng)對資源的配置效率？對此，越來(lái)越多的學(xué)者和研究?jì)A向認為，應該反思中國政府在產(chǎn)業(yè)政策上所體現的選擇性意愿，并且考慮向功能性方面轉型。
考慮到產(chǎn)業(yè)政策涉及到經(jīng)濟體制的核心：政府和市場(chǎng)的關(guān)系。也考慮到自中國共產(chǎn)黨十八大以來(lái)，提出重啟改革、加快完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，“使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”和“更好地發(fā)揮政府的作用”。上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院于2017年12月召開(kāi)了以“重塑中國的產(chǎn)業(yè)政策”的開(kāi)放論壇。來(lái)自全國各地從事經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟政策研究的眾多學(xué)者在研討中充分表達了他們對這一重要議題的看法。
從發(fā)言中不難看出，絕大部分學(xué)者在這個(gè)問(wèn)題上雖然存在認識和研究視角差異，但是也存在非常明顯的共識。大家普遍承認，市場(chǎng)和政府是兩種有各自?xún)?yōu)勢和不足的資源配置或經(jīng)濟協(xié)調機制，不應該把兩者對立起來(lái)。要提高一國經(jīng)濟的配置效率，首先要充分發(fā)揮市場(chǎng)機制的作用；其次，當市場(chǎng)機制存在失靈情況（或者存在市場(chǎng)機制無(wú)法顧及的整體協(xié)調效應時(shí)），政府應該運用產(chǎn)業(yè)政策，緩解導致市場(chǎng)失靈的各種限制因素，這既是國際上發(fā)達市場(chǎng)經(jīng)濟國家通常的做法，也是中國未來(lái)產(chǎn)業(yè)政策轉型的方向；最后，考慮到政府運作機制同樣會(huì )出現失靈，以及產(chǎn)業(yè)政策的有效性需要和市場(chǎng)、社會(huì )條件相聯(lián)系，因此，產(chǎn)業(yè)政策要提高有效性，需要完善公共治理和優(yōu)化政策制定實(shí)施機制。
收錄到本書(shū)的19篇論文，大部分是作者們在本次會(huì )議上報告的文章，少部分是編者為了使得本書(shū)的內容更完整、視角更全面、觀(guān)點(diǎn)代表性更充分而向部分專(zhuān)家另行的約稿。根據文章主題，我們將全部論文分為了四個(gè)大專(zhuān)題。
第一個(gè)專(zhuān)題為“從政府與市場(chǎng)關(guān)系理解產(chǎn)業(yè)政策”，包括四篇論文。王廷惠從市場(chǎng)與政府協(xié)同互補—超越“二分法”的視角，強調市場(chǎng)與政府并非新古典經(jīng)濟學(xué)框架中非此即彼、相互排斥、相互替代的簡(jiǎn)單關(guān)系。市場(chǎng)決定性配置資源具備市場(chǎng)競爭過(guò)程的知識優(yōu)勢和發(fā)現功能，政府則具有矯正作為優(yōu)勢和整體協(xié)調優(yōu)勢，其有效作為是處于發(fā)展劣勢的經(jīng)濟體轉后發(fā)劣勢為后發(fā)優(yōu)勢的關(guān)鍵，實(shí)踐展現出二者在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程的優(yōu)點(diǎn)疊加、優(yōu)勢協(xié)同。從而實(shí)現二者在優(yōu)勢動(dòng)態(tài)互補基礎上的協(xié)作協(xié)同。
宋磊認為，產(chǎn)業(yè)政策可分為產(chǎn)業(yè)結構政策和企業(yè)合理化政策，前者即推動(dòng)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，后者即政府在企業(yè)層面協(xié)助企業(yè)改進(jìn)管理實(shí)踐的政策，二者分別對應違背市場(chǎng)機制、政策資金規模較大和遵從市場(chǎng)機制、政策資金規模很小的產(chǎn)業(yè)政策。競爭政策可分為限制大企業(yè)濫用壟斷地位的政策和支持中小企業(yè)發(fā)展的政策。因此，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策未必是非此即彼的關(guān)系，企業(yè)合理化政策實(shí)際上兼具產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的特征，應該成為中國產(chǎn)業(yè)政策的調整方向。
黃少卿和郭洪宇從政府和市場(chǎng)的互補關(guān)系角度，強調有效的產(chǎn)業(yè)政策應該以增強市場(chǎng)競爭秩序為判斷依據，據此他們重新審視了產(chǎn)業(yè)政策對于中國經(jīng)濟發(fā)展的合理性與必要性，作者尤其強調指出，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展的今天，實(shí)施反壟斷的產(chǎn)業(yè)組織政策關(guān)系到中國未來(lái)能否建立競爭型的市場(chǎng)秩序。
胥莉基于對中國零售支付產(chǎn)業(yè)的案例分析指出，該產(chǎn)業(yè)具有雙邊市場(chǎng)特征和網(wǎng)絡(luò )外部性特征的產(chǎn)業(yè)，當線(xiàn)上支付和線(xiàn)下支付的邊界越來(lái)越模糊，線(xiàn)下支付的價(jià)格強監管與線(xiàn)上支付的弱監管，使得線(xiàn)上支付迅速向線(xiàn)下滲透。在中國，對支付行業(yè)的監管慢于實(shí)際發(fā)展速度，容易產(chǎn)生很多風(fēng)險。因此，如果政府能夠推行有效的產(chǎn)業(yè)監管政策，就可以和市場(chǎng)機制一起更好地共同推進(jìn)零售支付產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
第二個(gè)專(zhuān)題為“產(chǎn)業(yè)政策制定的程序與實(shí)施：國際比較”，包括5篇文章。江飛濤和李曉萍討論了中國產(chǎn)業(yè)政策的制定程序與組織機制。他們認為，中國“條塊分割”的行政官僚體系是主導產(chǎn)業(yè)政策制定與執行過(guò)程的核心，導致當前產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程具有封閉性和不透明性，各部門(mén)之間存在利益競爭、討價(jià)還價(jià)、協(xié)調困難等問(wèn)題，使得中國政策部門(mén)制定和延續具有根本缺陷的產(chǎn)業(yè)政策。因而，政策程序與組織機制的改革是中國工業(yè)管理體制改革的關(guān)鍵。
白雪潔就日本產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施，通過(guò)案例分析揭示出，在日本的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展中，相對于政府，似乎企業(yè)更具主導力量。在眾多利益相關(guān)方的較量博弈中，產(chǎn)業(yè)政策制定主體通產(chǎn)省用誘導性政策手段引導企業(yè)，而企業(yè)會(huì )順從與自身需求相吻合的產(chǎn)業(yè)政策、抵觸與企業(yè)自主發(fā)展意愿相悖的產(chǎn)業(yè)政策。塑造公平機制的市場(chǎng)環(huán)境的功能性政策比選擇性產(chǎn)業(yè)政策更重要，實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策需要全面評估產(chǎn)業(yè)的組織特征，企業(yè)的競爭傾向等，應更加慎重。
趙靜專(zhuān)門(mén)就中國煤炭產(chǎn)業(yè)政策的演化給出了一個(gè)精彩剖析，她發(fā)現，不同階段的政策都反映出政府在煤炭部門(mén)實(shí)施的是非典型的選擇性產(chǎn)業(yè)政策：挑選出貢獻者（pick up contributor），以這方式改變煤炭資源分配和干預企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。煤炭產(chǎn)業(yè)各個(gè)時(shí)期的政策都只為解決當前行業(yè)存在的問(wèn)題，滿(mǎn)足國家經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，但是產(chǎn)業(yè)治理本身卻始終缺乏全方位的問(wèn)題梳理和長(cháng)遠的發(fā)展規劃。
孫彥紅詳細介紹了歐盟產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展歷程與新動(dòng)向：歐盟產(chǎn)業(yè)政策于1990年正式啟動(dòng)，既是歐盟層面的指導性方針，又是對成員國產(chǎn)業(yè)政策的補充，以保持和提升歐盟工業(yè)競爭力為目標，以市場(chǎng)導向為基本理念，大致形成了一個(gè)橫向政策與部門(mén)政策有機結合的整體實(shí)施框架。近年來(lái)，歐盟委員會(huì )提出“再工業(yè)化”戰略，制定了一套包含鼓勵新技術(shù)研發(fā)與創(chuàng )新、改善市場(chǎng)條件、增加融資機會(huì )、培育人力資本與技能轉型的“四大支柱”和旨在清潔生產(chǎn)的先進(jìn)制造技術(shù)、關(guān)鍵使能技術(shù)等“六大優(yōu)先領(lǐng)域”的實(shí)施框架，使得產(chǎn)業(yè)政策的前瞻性更加突出。
黃陽(yáng)華從美國學(xué)派視角討論了美國的產(chǎn)業(yè)政策，他指出，美國學(xué)派以“生產(chǎn)效率-內部改善-關(guān)稅保護”為核心，構建起一個(gè)適用于發(fā)展中大國快速推進(jìn)工業(yè)化戰略的發(fā)展思想與戰略體系。后危機時(shí)代美國制造業(yè)復興計劃與美國學(xué)派產(chǎn)業(yè)政策核心理念一脈相承。研判美國貿易和產(chǎn)業(yè)政策應將其放置在后危機時(shí)美國制造業(yè)復興計劃的整體戰略框架下加以分析，以求更為準確地認識美國政策慣例。
第三個(gè)主題為“產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策”，包括4篇文章。吳敬璉認為，很長(cháng)時(shí)間以來(lái)，中國實(shí)施的選擇性產(chǎn)業(yè)政策壓制了市場(chǎng)競爭機制，當前中國需要通過(guò)強化競爭政策來(lái)推動(dòng)中國經(jīng)濟的增長(cháng)，使市場(chǎng)發(fā)揮有效配置資源和共融激勵機制的功能，這其中會(huì )涉及很多理論問(wèn)題、政策問(wèn)題、法律問(wèn)題和執法問(wèn)題。中國政府應該要加強反壟斷執法和“公平競爭審查”等確保競爭的政策實(shí)施。
魏加寧和楊光普同樣強調，新時(shí)代中國的產(chǎn)業(yè)政策必須服從競爭政策，貫徹落實(shí)黨的十九大有關(guān)建設現代化經(jīng)濟體系的戰略部署，需要加快確立與現代化經(jīng)濟體系相匹配的政策體系，確立并強化競爭政策的基礎性地位，清理廢除妨礙統一市場(chǎng)和公平競爭的各種規定和做法。其中，適時(shí)調整現行產(chǎn)業(yè)政策，及時(shí)退出那些具有選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，更加強化產(chǎn)業(yè)政策的功能性，使產(chǎn)業(yè)政策成為促進(jìn)競爭、提升市場(chǎng)功能的輔助手段，營(yíng)造公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境。
胡琨以德國為例，專(zhuān)門(mén)討論了歐盟國家產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系。德國經(jīng)濟政策強調對“競爭秩序“的維護，政府只在市場(chǎng)失靈導致競爭受限時(shí)或競爭秩序受到威脅時(shí)實(shí)施必要的產(chǎn)業(yè)結構政策和地區結構政策。在歐洲一體化進(jìn)程中，競爭政策權限被收歸歐盟層面，其根本出發(fā)點(diǎn)是提高歐盟經(jīng)濟競爭力與改善歐盟民眾的共同福祉。歐盟委員會(huì )為此建立有完備的國家援助控制機制，以落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策的公平競爭審查。近年來(lái)，德國以工業(yè)4.0和《國家工業(yè)戰略2030》等為代表的以促進(jìn)技術(shù)創(chuàng )新和專(zhuān)業(yè)勞動(dòng)力形成為重點(diǎn)的功能型產(chǎn)業(yè)政策比重不斷增大。
黃少卿就產(chǎn)業(yè)政策何以增強市場(chǎng)競爭，提出了討論產(chǎn)業(yè)政策問(wèn)題的“三只手”理論框架：基于“看不見(jiàn)的手”，產(chǎn)業(yè)政策沒(méi)有必要；基于信息范式的“扶持之手”，引入功能性產(chǎn)業(yè)政策，讓政府發(fā)揮一些功能是必要的；主張“掠奪之手”的公共選擇理論，則強調官員追求私利的動(dòng)機會(huì )導致產(chǎn)業(yè)政策難以奏效。進(jìn)而，根據對中國三個(gè)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)證評估，他強調，為了讓產(chǎn)業(yè)政策有效果，必須在用對“扶持之手”的同時(shí)管住“掠奪之手”。
第四個(gè)專(zhuān)題為“中國的產(chǎn)業(yè)政策：反思與前瞻”，包括6篇文章。吳敬璉特別強調，中國的產(chǎn)業(yè)政策不是存廢問(wèn)題，而是轉型問(wèn)題。中國在20世紀80年代從日本引進(jìn)的是選擇性產(chǎn)業(yè)政策。因政府行政機關(guān)并沒(méi)能力預先知道何種產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)組織最優(yōu)，且該政策與市場(chǎng)化改革相矛盾，因此必須對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行轉型。要打破重重阻力和障礙，改變長(cháng)期實(shí)行選擇性產(chǎn)業(yè)所形成的思維定式和體制惰性需要進(jìn)行艱苦的努力，是不可能輕易取得成功的。政府各部門(mén)的工作必須謹守十八屆三中全會(huì )《關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》指出的方向，做到有所為、有所不為。
李曉萍和江飛濤的文章梳理了中國產(chǎn)業(yè)政策的類(lèi)型、主要任務(wù)與層級，對主要政策工具進(jìn)行了介紹，進(jìn)一步剖析了中國產(chǎn)業(yè)政策的特征及其帶來(lái)的政策效果。他們發(fā)現，中國目前實(shí)施的具有強烈的干預市場(chǎng)與限制競爭特征的產(chǎn)業(yè)政策模式，帶來(lái)了一系列的不良政策效應，降低了整體經(jīng)濟體系的活力，這種產(chǎn)業(yè)政策模式亟待調整。
陳清泰認為，中國在改革初期形成了具有中國特點(diǎn)的“強干預型產(chǎn)業(yè)政策”，保留了某些所有制歧視的內涵，肩負著(zhù)培育大型企業(yè)的責任，被一些地方當作推進(jìn)本地發(fā)展和地方保護的工具。總體上看，在我國經(jīng)濟發(fā)展追趕的前期，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施得大于失；經(jīng)濟發(fā)展追趕的中后期，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施失大于得。轉型的原則就是發(fā)揮市場(chǎng)的“決定性作用”，即把競爭政策放到基礎地位；“更好發(fā)揮政府作用”，就是在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域政府進(jìn)行有效的彌補。
賀俊討論了結構性產(chǎn)業(yè)政策的有效性問(wèn)題，認為這取決于它是否符合新興產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟范式要求和一國特定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。目前我國出臺的各類(lèi)針對新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策并未達到這樣的要求：產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先領(lǐng)域的選擇主體權威性和廣泛性不夠，選擇程序缺乏廣泛爭論和討論；政策資源配置指向主要是產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品或建設項目而非產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)環(huán)節；具體的政策工具設計不合理。
江飛濤剖析了中國產(chǎn)能管制政策中的公平競爭問(wèn)題，地方政府通過(guò)各種優(yōu)惠政策扶持和保護本地企業(yè)、過(guò)度扶持特定產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策、“扶大限小”的產(chǎn)業(yè)政策等導致不公平競爭的政策與體制機制，是我國產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題較為嚴重最為主要的原因。而在產(chǎn)能過(guò)剩治理政策中，作為主要政策措施的產(chǎn)能及產(chǎn)能投資規制政策，卻與競爭政策存在較為嚴重的沖突，同時(shí)也帶來(lái)了許多不良的政策效應。我國應調整產(chǎn)能過(guò)剩治理政策的總體取向，以公平競爭及優(yōu)勝劣汰機制為核心，構建化解過(guò)剩產(chǎn)能的長(cháng)效機制。
孟輝基于79家光電企業(yè)上市公司2009-2014年的生產(chǎn)要素和創(chuàng )新要素投入產(chǎn)出數據，應用改進(jìn)后的H&K模型，測度了新興產(chǎn)業(yè)的要素及創(chuàng )新資源配置效率，并對新興產(chǎn)業(yè)政策效果進(jìn)行評估分析，發(fā)現產(chǎn)業(yè)政策的扶持產(chǎn)生了較為嚴重的要素與創(chuàng )新資源錯配現象。政府補助有可能改善光電產(chǎn)業(yè)要素資源錯配情況，但依賴(lài)于政策的制定與實(shí)施。提高競爭性、擴大政策覆蓋范圍、豐富政策實(shí)施手段有利于提高產(chǎn)業(yè)政策的有效性，而單純的政府財政補貼會(huì )導致產(chǎn)業(yè)政策效果不佳。
對于中國產(chǎn)業(yè)政策的調整，正如吳敬璉教授所說(shuō)的，改變長(cháng)期實(shí)行選擇性產(chǎn)業(yè)所形成的思維定式和體制惰性，需要進(jìn)行艱苦的努力，是不可能輕易取得成功的。政府各部門(mén)的工作必須謹守十八屆三中全會(huì )《關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》指出的方向，做到有所為、有所不為。四位編者希望，這本文集能夠為關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策研究和關(guān)心中國經(jīng)濟改革的學(xué)界朋友，提供有益的參考。
黃少卿 江飛濤 白雪潔 潘英麗
2019年10月28日
作者簡(jiǎn)介
吳敬璉 著(zhù)名經(jīng)濟學(xué)家，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員
陳清泰 國務(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書(shū)記、清華大學(xué)公共管理學(xué)院原院長(cháng)
魏加寧 國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)經(jīng)濟研究部研究員
王廷惠 廣東財經(jīng)大學(xué)副校長(cháng)、教授
白雪潔 南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展研究院副院長(cháng)、教授
胡 琨 中國社會(huì )科學(xué)院歐洲研究所科技政策研究室副主任、副教授
黃少卿 上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授
黃陽(yáng)華 中國社會(huì )科學(xué)院辦公廳研究室副研究員
賀 俊 中國社會(huì )科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員
江飛濤 中國社會(huì )科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所工業(yè)運行研究室副主任、副研究員
李曉萍 中南大學(xué)商學(xué)院副教授
孟 輝 山西財經(jīng)大學(xué)講師
宋 磊 北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授
孫彥紅 中國社會(huì )科學(xué)院歐洲研究所科技政策研究室副主任、副教授
胥 莉 上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授
楊光普 國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)經(jīng)濟研究部副研究員
趙 靜 清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授
