摘要：“十三五”時(shí)期，中國強化了競爭政策的制定與實(shí)施，逐步確立競爭政策的基礎性地位，著(zhù)手建立了公平競爭審查制度，并逐步開(kāi)展各項政策的公平競爭審查與清理工作。與此同時(shí)，反壟斷部門(mén)進(jìn)一步細化相關(guān)法律法規，加強了反壟斷執法工作。但產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間仍存在較為激烈的沖突，并對產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展帶來(lái)諸多不良影響。同時(shí)，國際貿易規則的調整、數字經(jīng)濟與平臺經(jīng)濟的發(fā)展對中國的競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的制定實(shí)施帶來(lái)新的約束與挑戰。“十四五”時(shí)期，中國需進(jìn)一步強化競爭政策的基礎地位，完善公平競爭審查機制，以競爭政策約束產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉型，以及產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策協(xié)同，根據數字經(jīng)濟與平臺經(jīng)濟的特點(diǎn)與發(fā)展趨勢調整和發(fā)展反壟斷政策。
關(guān)鍵詞：競爭政策；產(chǎn)業(yè)政策；公平競爭審查；反壟斷；數字經(jīng)濟
一、引言
改革開(kāi)放以來(lái)，由于市場(chǎng)發(fā)育程度低及政策慣性等緣故，在很長(cháng)一段時(shí)間內中國實(shí)施政府主導的選擇型產(chǎn)業(yè)政策。在推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結構演進(jìn)方面，產(chǎn)業(yè)政策居于主導、核心地位，而競爭政策往往處于次要、從屬的地位。在發(fā)展初期，政府主導型的選擇性產(chǎn)業(yè)政策在推動(dòng)市場(chǎng)化改革和促進(jìn)經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用[1]。但隨著(zhù)中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，選擇性產(chǎn)業(yè)政策限制競爭、扭曲競爭所帶來(lái)的不良政策效應日趨顯著(zhù)。尤其是進(jìn)入“十三五”后，中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，優(yōu)化配置效率、提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效率、激勵創(chuàng )新成為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要方面。而公平競爭是優(yōu)化資源配置、推動(dòng)效率提升與激勵創(chuàng )新的源動(dòng)力。在這種情形下，傳統的選擇性產(chǎn)業(yè)政策模式已不能適應新的形勢，強化競爭政策并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉型，成為中國進(jìn)入發(fā)展新階段后，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。因而，在“十三五”時(shí)期，中國不斷強化了競爭政策，明確提出確立與強化競爭政策的基礎性地位，著(zhù)手建立公平競爭審查制度，加大了反壟斷執法的力度，在建立公平開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)環(huán)境方面取得積極進(jìn)展，但是仍存在一些突出問(wèn)題亟待解決。
進(jìn)入“十四五”，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨復雜嚴峻的國內外形勢。國際方面，貿易保護主義抬頭，國際貿易規則面臨重構，發(fā)達經(jīng)濟體在高技術(shù)領(lǐng)域加強了對中國的封鎖。國內方面，經(jīng)濟發(fā)展的效率與質(zhì)量亟待提升，創(chuàng )新能力還不能滿(mǎn)足經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的需求。應對復雜的形勢變化，中國迫切需要提升資源的配置效率，暢通國內大循環(huán)，加快推動(dòng)本土創(chuàng )新能力與技術(shù)能力的提升、在更高水平上推動(dòng)對外開(kāi)放等，而這需要充分發(fā)揮市場(chǎng)競爭及競爭政策的基礎性作用，并更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“十四五”規劃建議》）中，將“公平競爭制度更加健全”作為“十四五”期間深化改革開(kāi)放的重要目標。因而，探討“十四五”期間競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的優(yōu)化調整及兩者之間的協(xié)同，具有重要現實(shí)意義。
二、“十三五”時(shí)期中國加快樹(shù)立競爭政策的基礎性地位
“十三五”期間，中國政府高度重視競爭政策的應用，明確了競爭政策的基礎性地位，并相繼出臺《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設中建立公平競爭審查制度的意見(jiàn)》（國發(fā)［2016］34號）、《公平競爭審查制度實(shí)施細則（暫行）》等政策，力圖確立和強化競爭政策的基礎性地位。
（一）進(jìn)入“十三五”以來(lái)中國產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求強化競爭政策的作用
經(jīng)過(guò)三十余年高速發(fā)展，中國進(jìn)入中等偏高收入國家行列，并建立了門(mén)類(lèi)齊全的現代工業(yè)體系。“十三五”前后，中國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，全要素生產(chǎn)率增長(cháng)率下滑、資本回報率下降、創(chuàng )新能力不足等問(wèn)題凸顯，中國需要從高速增長(cháng)模式向高質(zhì)量發(fā)展模式轉型。與此同時(shí)，隨著(zhù)中國整體技術(shù)水平逐漸向國際先進(jìn)水平靠近，在先進(jìn)技術(shù)及新產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域已經(jīng)沒(méi)有可供直接模仿的成熟經(jīng)驗。這時(shí)，中國迫切需要通過(guò)市場(chǎng)公平競爭來(lái)推動(dòng)要素資源從低效率的企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）向具有更高效率的企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）流動(dòng)，不斷提升配置效率。同時(shí)，激勵企業(yè)不斷創(chuàng )新，不斷改進(jìn)工藝、提升產(chǎn)品質(zhì)量、開(kāi)發(fā)新的產(chǎn)品與提升企業(yè)效率。與此同時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)主體的分散創(chuàng )新實(shí)驗與公平競爭條件下的市場(chǎng)選擇，是探索未來(lái)前沿技術(shù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向與新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)最為有效的方式。“十三五”初期，中國仍以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主，具有較明顯的限制競爭與扭曲競爭的特征，與競爭之間存在較為嚴重的沖突，這種產(chǎn)業(yè)政策模式往往造成資源配置效率低、產(chǎn)能過(guò)剩、優(yōu)勝劣汰機制受阻，以及高質(zhì)量創(chuàng )新不足等問(wèn)題，降低了整個(gè)國民經(jīng)濟體系的活力。還需要指出的是在經(jīng)濟新常態(tài)、新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革孕育興起的背景下，政策部門(mén)很難選擇“應當”大力支持的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)路線(xiàn)或產(chǎn)品，選擇性產(chǎn)業(yè)政策也就失去了其發(fā)揮作用的基本前提。這就更加迫切需要強化競爭政策，樹(shù)立競爭政策的基礎地位，以競爭政策約束產(chǎn)業(yè)政策，并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉型，以及產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)同。
產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系及相對地位是隨著(zhù)工業(yè)化進(jìn)程而不斷改變的，在工業(yè)化早期，兩者之間的沖突會(huì )十分尖銳，產(chǎn)業(yè)政策居于相對強勢的地位；隨著(zhù)工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間的沖突將逐漸消失，競爭政策具有相對強勢的地位，產(chǎn)業(yè)政策轉向“競爭友好”模式，兩者之間的關(guān)系將逐漸變?yōu)榛パa[2]。日本、韓國在二戰結束后較長(cháng)一段時(shí)間實(shí)施了具有較強干預性、限制競爭為特征的產(chǎn)業(yè)政策，競爭政策處于相對弱勢的地位。但隨著(zhù)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，競爭政策的地位不斷提高，逐漸居于相對強勢地位，要求產(chǎn)業(yè)政策遵循公平競爭的基本原則，從而對于產(chǎn)業(yè)政策模式與產(chǎn)業(yè)政策工具的選擇形成約束。與此同時(shí)，選擇性、干預性的產(chǎn)業(yè)政策逐步退出，取而代之的是競爭友好型的功能性產(chǎn)業(yè)政策。
以日本為例，進(jìn)入20世紀60年代后，由于貿易與資本自由化進(jìn)程加快，日本政府控制外匯的能力減弱，并失去了進(jìn)口配額、引進(jìn)設備審批等權力，實(shí)施直接干預資源配置型產(chǎn)業(yè)政策的能力明顯減弱，轉為主要實(shí)施所謂“柔性”產(chǎn)業(yè)政策，主要措施有推動(dòng)兼并重組、協(xié)調企業(yè)減產(chǎn)或消減產(chǎn)能、設立特殊卡特爾等，這些措施與競爭政策存在較為嚴重的沖突，受到企業(yè)界、金融界的抵制，也受到公平競爭委員的堅決抵制，許多政策構想因此流產(chǎn)或者部分流產(chǎn)。20世紀60年代的日本，形式上產(chǎn)業(yè)政策處于優(yōu)勢地位，但競爭政策并沒(méi)有消失，在抵制產(chǎn)業(yè)政策過(guò)度干預市場(chǎng)競爭方面發(fā)揮了重要作用[3]。進(jìn)入20世紀70年以后，特別是1973年石油危機爆發(fā)后，日本不斷強化競爭政策的應用，于1977年首次修改強化了《禁止壟斷法》，此后又多次（1998年、2000年、2002年）修訂強化該法，在司法實(shí)踐中也不斷強化競爭政策，競爭政策的基礎性地位由此得到確立且不斷強化，逐漸對于產(chǎn)業(yè)政策中限制競爭、扭曲競爭的政策措施形成強力制約。自20世紀70年代開(kāi)始，日本的產(chǎn)業(yè)政策開(kāi)始不斷轉型，所采用的政策方式從直接干預逐步調整為間接引導，順應市場(chǎng)發(fā)展方向提供發(fā)展愿景，為企業(yè)提供有參考價(jià)值的信息，同時(shí)以市場(chǎng)的資源分配機制為主導，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施領(lǐng)域對象逐步調整為狹義“市場(chǎng)失靈”的部分，這種類(lèi)型的產(chǎn)業(yè)政策具有“競爭友好”的特征，即維持或促進(jìn)競爭的特征。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系從沖突轉為協(xié)同，競爭政策居于優(yōu)先、基礎性地位，產(chǎn)業(yè)政策遵循競爭政策基本精神，并與競爭政策協(xié)調共同促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[4]。需要指出的是，正是從20世紀70年代日本高速增長(cháng)期結束時(shí)開(kāi)始，日本不斷強化競爭政策并推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉型。
（二）確立競爭政策的基礎性地位
競爭是市場(chǎng)體制的靈魂，市場(chǎng)機制的主要功能是通過(guò)競爭過(guò)程來(lái)實(shí)現的，即市場(chǎng)機制知識發(fā)現與傳播、發(fā)現價(jià)格、有效配置資源、激勵創(chuàng )新的功能都是通過(guò)競爭過(guò)程來(lái)實(shí)現的。因此，完善競爭政策是深化市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的內在需求與重要內容。競爭政策的目的正是為了構建統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系，讓市場(chǎng)機制能更好地在資源配置中起決定性作用[5]。在產(chǎn)業(yè)政策相對強勢、產(chǎn)業(yè)政策限制與扭曲競爭的情形下，中國迫切需要以競爭政策為基礎，并用競爭政策規范、協(xié)調產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)經(jīng)濟政策。
2013年11月，十八屆三中全會(huì )通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），《決定》指出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，并指出“建設統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎”，要求“清理和廢除妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭的各種規定和做法，嚴禁和懲處各類(lèi)違法實(shí)行優(yōu)惠政策行為，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭。”不難看出，《決定》高度強調市場(chǎng)機制的重要性，以及競爭政策在市場(chǎng)經(jīng)濟體制中的基礎性作用。
2015年10月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]28號）發(fā)布，其中明確提出“競爭政策的基礎性地位”與“實(shí)施公平競爭審查制度”，文件指出，“加強市場(chǎng)價(jià)格監管和反壟斷執法，逐步確立競爭政策的基礎性地位”，并進(jìn)一步指出要“清理和廢除妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭的各種規定和做法，嚴禁和懲處各類(lèi)違法實(shí)行優(yōu)惠政策行為，建立公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)價(jià)格監管規則，大力推進(jìn)市場(chǎng)價(jià)格監管和反壟斷執法，反對壟斷和不正當競爭。加快建立競爭政策與產(chǎn)業(yè)、投資等政策的協(xié)調機制，實(shí)施公平競爭審查制度，促進(jìn)統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系建設”。
2016年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設中建立公平競爭審查制度的意見(jiàn)》。2017年，國家發(fā)展改革委、財政部、商務(wù)部、國家工商行政管理總局、國務(wù)院法制辦等五部門(mén)聯(lián)合制定發(fā)布了《公平競爭審查制度實(shí)施細則（暫行）》。公平競爭審查制度的建立和實(shí)施，為確立競爭政策的基礎性地位提供了最為重要的制度保障與政策工具。2018年12月，中央經(jīng)濟工作會(huì )議進(jìn)一步指出要“強化競爭政策的基礎性地位，創(chuàng )造公平競爭的制度環(huán)境”。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì )明確提出，強化競爭政策基礎地位，落實(shí)公平競爭審查制度。
（三）基本建立公平競爭審查制度
十八屆三中全會(huì )《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，確立了“市場(chǎng)在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用”的原則。但現實(shí)經(jīng)濟工作中，一些部門(mén)或地方政府仍習慣采用行政性、干預性或計劃性手段，造成較大數量的政策限制競爭、扭曲競爭、排除競爭，妨礙市場(chǎng)機制充分發(fā)揮作用[6]。因此，“十三五”前后，規范政府相關(guān)行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭的規定和做法，成為現階段深化經(jīng)濟體制改革的一項重要工作[7]。
2015年3月，中共中央與國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革加快實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略的若干意見(jiàn)》，其中明確提出“探索實(shí)施公平競爭審查制度”。2015年5月，國務(wù)院批轉國家發(fā)展改革委《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，將“制定清理、廢除妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭的各種規定、做法的意見(jiàn)”，“促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策有效協(xié)調，建立和規范產(chǎn)業(yè)政策的公平性、競爭性審查機制”作為深化經(jīng)濟體制改革的一項重點(diǎn)工作。2015年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng )業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng )新若干政策措施的意見(jiàn)》，將“完善公平競爭市場(chǎng)環(huán)境”作為一項重要措施，并明確要求“加快出臺公平競爭審查制度，建立統一透明、有序規范的市場(chǎng)環(huán)境”。2015年10月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機制改革的若干意見(jiàn)》發(fā)布，亦明確要求“實(shí)施公平競爭審查制度，促進(jìn)統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系建設”。2015年6月，國家發(fā)展改革委和國務(wù)院法制辦開(kāi)始著(zhù)手起草公平競爭審查制度[6]。2016年4月18日，中共中央共中央全面深化改革領(lǐng)導小組召開(kāi)第二十三次會(huì )議，會(huì )議審議并批準了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設中建立公平競爭審查制度的意見(jiàn)》。2016年6月14日，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設中建立公平競爭審查制度的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。
《意見(jiàn)》詳細闡述了建立公平競爭審查制度的重要性、迫切性及總體要求與基本原則，并明確了以政策制定機關(guān)為審查對象，以自我審查為主要審查方式，并從市場(chǎng)準入與退出、商品和要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本與影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)四個(gè)方面制定了18項審查標準。《意見(jiàn)》還明確規定了例外情形、推動(dòng)公平競爭審查制度有序實(shí)施的工作安排及保障措施。《意見(jiàn)》出臺后，相關(guān)部門(mén)積極推進(jìn)公平競爭審查制度建設及公平競爭審查工作，主要工作如下：其一，2017年1月24日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于同意建立公平競爭審查工作部際聯(lián)席會(huì )議制度的函》，建立了有28個(gè)相關(guān)部委參與的公平競爭審查工作部際聯(lián)系會(huì )議制度，并于2017年5月10日召開(kāi)了第一次全體會(huì )議。其二，相繼制定實(shí)施細則與實(shí)施辦法，推進(jìn)公平競爭審查工作。2017年，《推進(jìn)落實(shí)公平競爭審查制度2017年工作重點(diǎn)》《2017—2018年清理現行排除限制競爭政策的工作方案》《公平競爭審查制度實(shí)施細則(暫行)》等政策文件相繼發(fā)布。2019年12月，《市場(chǎng)監管總局等四部門(mén)關(guān)于開(kāi)展妨礙統一市場(chǎng)和公平競爭的政策措施清理工作的通知》發(fā)布，從具體實(shí)施情況來(lái)看，增量政策以自我審查為主，而存量政策的清理工作則遵循“誰(shuí)制定，誰(shuí)清理”的原則。2020年5月，《市場(chǎng)監管總局等四部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)公平競爭審查工作的通知》發(fā)布，通知要求“通過(guò)健全審查規則、完善工作機制、加強組織保障，更高質(zhì)量、更大力度地推進(jìn)公平競爭審查工作”。并推出“探索建立重大政策措施會(huì )審制度”“推行第三方評估”“建立政策措施抽查機制”等重要措施。
表1 建立公平競爭審查制度相關(guān)重要政策文件
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（四）反壟斷工作取得積極進(jìn)展
進(jìn)入“十三五”以來(lái)，反壟斷執法部門(mén)繼續制定出臺相應配套法規，將反壟斷制度進(jìn)一步細化和明確化，增強了相關(guān)制度的針對性和可操作性[7]。2018年3月，根據《深化黨和國家機構改革方案》，組建國家市場(chǎng)監督管理總局。國家發(fā)展和改革委員會(huì )的價(jià)格監督檢查與反壟斷執法職責、工商總局負責的非價(jià)格行為的反壟斷執法、商務(wù)部的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執法的職責、國務(wù)院反壟斷委員會(huì )辦公室的職責整合并入國家市場(chǎng)監督管理總局，下設反壟斷局。由此，反壟斷執法職能以往三家統一歸屬于國家市場(chǎng)監督管理總局，此舉為解決統一執法問(wèn)題創(chuàng )造了制度性條件，并有利于提高反壟斷執法的專(zhuān)業(yè)性與權威性。2019年7月，國家市場(chǎng)監督管理總局連續發(fā)布了《禁止壟斷協(xié)議暫行規定》《禁止濫用市場(chǎng)地位行為暫行規定》《禁止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》，統一了程序性、實(shí)體性規定與執法標準，統一了反壟斷執法的普遍授權原則，強化了執法監督機制[8]。
與此同時(shí)，反壟斷執法部門(mén)加大了執法力度，對限制、排除競爭，損害消費者權益，阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟健康發(fā)展的違法競爭案件的查處力度顯著(zhù)提升，使一些影響廣、危害大的違法限制、排除競爭行為受到了相應懲處，取得了良好的經(jīng)濟效果和社會(huì )效果[9-10]。隨著(zhù)數字經(jīng)濟與數字技術(shù)的快速發(fā)展，各類(lèi)平臺企業(yè)的出現，新經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷問(wèn)題更為復雜，中國的反壟斷部門(mén)正在加強這一領(lǐng)域的實(shí)踐與研究。
三、“十四五”期間中國競爭政策面臨的問(wèn)題與挑戰
“十三五”時(shí)期，中國在競爭政策制定實(shí)施、建設與維護公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境方面取得了長(cháng)足的進(jìn)展，但是仍存在一些較為突出的問(wèn)題有待“十四五”時(shí)期解決。“十四五”時(shí)期，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、數字經(jīng)濟與平臺企業(yè)的發(fā)展、國際貿易規則可能發(fā)生的改變，都將對中國的競爭政策提出新的要求和挑戰。黨的十九屆五中全會(huì )明確提出，“十四五”期間“公平競爭制度更加健全”。
（一）現階段中國競爭政策實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題
現階段中國競爭政策實(shí)踐中最為突出的問(wèn)題是產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策存在較為嚴重的沖突，產(chǎn)業(yè)政策中仍存在不少限制競爭、排除競爭或扭曲競爭的情形，且這些產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)諸多不良效應。這種沖突主要表現在以下五個(gè)方面：
第一，中國的產(chǎn)業(yè)政策仍具有選擇性、特惠性的特征，與公平競爭原則存在沖突。中國的產(chǎn)業(yè)政策會(huì )選擇特定的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)路線(xiàn)、生產(chǎn)工藝與裝備規模、特定的企業(yè)、特定區域或園區內的企業(yè)進(jìn)行扶持，將各類(lèi)政策資源導入到這些特定領(lǐng)域中的企業(yè)或者特定的企業(yè)中，從政策資源的流向看，多用于支持產(chǎn)能投資與規模擴張，多流入到大企業(yè)中，這種產(chǎn)業(yè)政策模式與競爭政策存在較大的沖突。
第二，地方政府制定地方產(chǎn)業(yè)政策，以各種優(yōu)惠政策支持和保護本地企業(yè)，不利于公平競爭。地方政府常用以?xún)?yōu)惠價(jià)格供應土地、補貼與稅收返還、優(yōu)惠電價(jià)、幫助協(xié)調低息貸款、政府投資基金合作投資等方式，支持本地企業(yè)的發(fā)展。或在本地企業(yè)處于困境時(shí)提供財政補貼、干預銀行體系協(xié)調貸款等，這些行為會(huì )阻礙公平競爭與市場(chǎng)“優(yōu)勝劣汰”機制發(fā)揮作用。
第三，地方政府在政府采購、公共工程招標過(guò)程中制定有利于本地企業(yè)的標準、向本地企業(yè)傾斜，要求本地國有企業(yè)采購本地企業(yè)產(chǎn)品，節能產(chǎn)品或者新能源產(chǎn)品補貼僅針對本地企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品，這些政策也有悖于公平競爭原則。
第四，在部分行業(yè)實(shí)施嚴格的投資核準（審批）與市場(chǎng)準入政策有排除與限制競爭之嫌；在部分行業(yè)，支持大企業(yè)發(fā)展、推動(dòng)市場(chǎng)集中的產(chǎn)業(yè)組織政策，存在限制競爭的問(wèn)題[11]；在鋼鐵、煤炭等行業(yè)實(shí)施的全行業(yè)協(xié)調去產(chǎn)能、協(xié)調限產(chǎn)保價(jià)的政策，存在限制競爭的問(wèn)題[12]。
第五，部分行業(yè)中行政性壟斷依然存在，這些行業(yè)的行政壟斷主要是通過(guò)相應行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策中的準入管制與投資行政審批措施來(lái)維系的。改革開(kāi)放以來(lái)，在大部分競爭性行業(yè)中，行政性壟斷已逐漸放松，不同類(lèi)型的企業(yè)在市場(chǎng)中競爭、優(yōu)勝劣汰。但在一些重要的基礎型工業(yè)行業(yè)、部分服務(wù)行業(yè)仍存在行政性壟斷問(wèn)題，尤其是在石油天然氣、汽車(chē)、電信、民航、金融及公用事業(yè)等行業(yè)中保留了強有力的市場(chǎng)準入壁壘與投資審批[13]。
產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策較為嚴重的沖突帶來(lái)諸多不良政策效應。一是選擇性、特惠型的產(chǎn)業(yè)政策在破壞公平競爭的同時(shí)，會(huì )帶來(lái)尋租與腐敗行為，并減弱整個(gè)經(jīng)濟體系的創(chuàng )新激勵與微觀(guān)活力。二是地方政府廣泛實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，以各類(lèi)優(yōu)惠政策支持本地企業(yè)發(fā)展，在去競爭的同時(shí)，往往導致產(chǎn)能過(guò)剩、資源配置效率低下等問(wèn)題，地方政府保護本地陷入困境的企業(yè)往往還會(huì )造成“僵尸企業(yè)”，進(jìn)而導致“優(yōu)勝劣汰”受阻、資源跨企業(yè)配置效率惡化等問(wèn)題。三是部分行業(yè)實(shí)施較為嚴格的準入管制與投資管制、協(xié)調產(chǎn)能與限產(chǎn)保價(jià)等政策，不利于“優(yōu)勝劣汰”與資源配置效率提升，部分企業(yè)在傾向性保護下缺乏提升效率的競爭壓力。四是目錄指導政策會(huì )破壞采用不同技術(shù)路線(xiàn)、生產(chǎn)不同產(chǎn)品的企業(yè)對于生產(chǎn)要素的公平競爭，不但會(huì )導致資源誤配，還不利于最有效、最符合市場(chǎng)需求的新工藝、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)脫穎而出，不利于激勵多元化、多路徑創(chuàng )新。五是行政性壟斷行業(yè)的效率不佳，且有進(jìn)一步惡化的趨勢，這阻礙了整個(gè)經(jīng)濟體系效率的提升，對于下游行業(yè)的發(fā)展與競爭力提升帶來(lái)不利影響，進(jìn)而導致較為嚴重的社會(huì )福利損失[14]。此外，部分地方政府實(shí)施具有地方保護主義色彩的產(chǎn)業(yè)政策，在一定程度上造成市場(chǎng)分割問(wèn)題仍然存在，進(jìn)而對于形成全國統一大市場(chǎng)、暢通國內大循環(huán)帶來(lái)不利影響。
公平競爭審查制度尚不完善，是產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策沖突的重要原因。現階段，中國的公平競爭審查仍以政策制定機關(guān)的自我審查為主，這在很大程度上影響了審查的中立性和專(zhuān)業(yè)性。在中國，產(chǎn)業(yè)政策的制定部門(mén)也是產(chǎn)業(yè)政策的執行部門(mén)，在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)就有偏好選擇性干預與更多自由裁量權的傾向[15]，加之有長(cháng)期干預市場(chǎng)、干預競爭的政策傳統及相應的政策思維傳統，產(chǎn)業(yè)政策制定部門(mén)缺乏自我約束的動(dòng)力與意識。產(chǎn)業(yè)政策制定部門(mén)自我審查時(shí)，還往往面臨公平競爭審查能力不足的問(wèn)題，機構人員缺乏競爭政策與反壟斷相關(guān)領(lǐng)域的法律與經(jīng)濟知識，識別與判斷能力有限，難以過(guò)濾出違反公平競爭政策的相關(guān)要素[13]。而公平競爭審查制度中部分審查標準措辭籠統模糊，例外規定的范圍廣泛且定義籠統[14]，均為產(chǎn)業(yè)政策制定部門(mén)規避競爭政策的約束提供了較大的空間。
（二）數字經(jīng)濟與平臺經(jīng)濟的發(fā)展為反壟斷政策帶來(lái)新的挑戰
全球前兩次工業(yè)革命中隨著(zhù)新技術(shù)的出現都會(huì )引發(fā)生產(chǎn)范式和產(chǎn)業(yè)組織的變革：第一次工業(yè)革命以蒸汽技術(shù)、棉紡織業(yè)和資本主義機器大工廠(chǎng)制度的確立為標志；第二次工業(yè)革命以電氣技術(shù)和產(chǎn)業(yè)組織縱向一體化（壟斷組織）出現為標志。自20世紀70年代末80年代初，人類(lèi)社會(huì )進(jìn)入第三次工業(yè)革命時(shí)代，信息通信技術(shù)在工業(yè)領(lǐng)域大規模應用，全球價(jià)值鏈上的大型生產(chǎn)企業(yè)和品牌企業(yè)成長(cháng)為“旗艦企業(yè)”，這些“旗艦企業(yè)”主導的大規模定制化生產(chǎn)成為主要生產(chǎn)方式，產(chǎn)業(yè)組織開(kāi)始呈現網(wǎng)絡(luò )化轉變趨勢。進(jìn)入信息時(shí)代，產(chǎn)業(yè)組織由縱向一體化向網(wǎng)絡(luò )化轉變，技術(shù)創(chuàng )新以大企業(yè)主導的系統性和集成性創(chuàng )新為主，企業(yè)的內在效率性和創(chuàng )新效率較高，平臺經(jīng)濟作為一種新的產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)開(kāi)始普及。以微軟、蘋(píng)果、亞馬遜、谷歌、臉書(shū)、騰訊、阿里巴巴為代表的平臺型先鋒企業(yè)，開(kāi)始通過(guò)在行業(yè)內兼并重組整合資源以獲得壟斷地位，成為平臺旗艦企業(yè)。隨著(zhù)近年來(lái)數字技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的迅速發(fā)展，在激烈的技術(shù)競爭和平臺壟斷共同作用下，市場(chǎng)格局逐漸由電氣時(shí)代的寡頭壟斷向信息時(shí)代的競爭性壟斷結構轉變。這些平臺先鋒企業(yè)為維持競爭優(yōu)勢需要持續推動(dòng)創(chuàng )新，也會(huì )面臨濫用市場(chǎng)勢力打壓競爭對手的誘惑，對此政府監管部門(mén)需高度警惕。在數字技術(shù)支撐下，平臺作為一種新型組織形式，呈現新的創(chuàng )新組織特征和市場(chǎng)競爭格局，并對政府監管提出新的挑戰。
第一，平臺經(jīng)濟的特殊性容易導致“一家獨大”的壟斷市場(chǎng)格局。數字平臺突破協(xié)同生產(chǎn)的地域限制，大幅降低交易成本，這種基于互聯(lián)網(wǎng)與大數據進(jìn)行資源整合和能力集成、管理的“平臺領(lǐng)導”將呈現更高的壟斷性特征。由于具有網(wǎng)絡(luò )外部性和低復制成本特征，數字經(jīng)濟領(lǐng)域更容易出現“贏(yíng)者通吃”現象，出現“一超多強”的格局，市場(chǎng)集中度高。OECD研究認為數字經(jīng)濟會(huì )導致更強的復雜性：在“贏(yíng)者通吃”環(huán)境下，平臺型先鋒企業(yè)一旦掌握所需技能和商務(wù)模式，就可以在全球范圍內長(cháng)期主導市場(chǎng)，而其他企業(yè)將被先鋒企業(yè)在“贏(yíng)者通吃”后制造的“高層次消費”需求效應封鎖在市場(chǎng)之外。政府監管部門(mén)需對這些平臺先鋒企業(yè)可能憑借高壟斷地位打壓潛在競爭對手的行為高度警惕。
第二，平臺企業(yè)無(wú)競爭行為與反競爭行為的認定工作更加復雜。數字平臺主導企業(yè)面臨更為激烈的潛在競爭，必須為維持競爭優(yōu)勢不斷加大技術(shù)創(chuàng )新領(lǐng)域的投資。在數字經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中開(kāi)始出現一些更加隱蔽的反競爭行為，例如，利用既有市場(chǎng)力量傳導至新市場(chǎng)以擴張壟斷地位、過(guò)度采集用戶(hù)信息、交易數據以實(shí)現“用戶(hù)鎖定”和“完全價(jià)格歧視”等等。數字平臺經(jīng)濟的新特點(diǎn)增加了反壟斷分析的復雜性，傳統經(jīng)濟中建立的競爭政策無(wú)法直接應用于數字經(jīng)濟，反壟斷執法在平臺經(jīng)濟案例的市場(chǎng)界定、市場(chǎng)支配地位認定環(huán)節面臨挑戰。
第三，平臺壟斷下用戶(hù)隱私保障對競爭監管的有效性和靈活性提出挑戰。在大數據技術(shù)發(fā)展驅動(dòng)下，數據成為重要的商業(yè)資源和價(jià)值來(lái)源，如何有效并靈活地防范平臺企業(yè)受商業(yè)利益驅使，出現“大數據殺熟”行為，進(jìn)而導致用戶(hù)數據泄露及算法濫用等問(wèn)題，也成為當前政府監管所需考慮的新議題。
（三）國際貿易規則變化對中國競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)的挑戰
美、歐、日等發(fā)達經(jīng)濟體正致力于推動(dòng)WTO的改革，未來(lái)WTO的改革將對中國競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策形成制約。歐盟主張通過(guò)增強透明度和約束國有企業(yè)特殊規則，制定實(shí)現公平競爭的規則。美國則長(cháng)期質(zhì)疑中國產(chǎn)業(yè)政策在WTO規則上的合法性，認為WTO協(xié)定無(wú)法糾正中國的產(chǎn)業(yè)補貼問(wèn)題，并聯(lián)合歐盟、日本推動(dòng)新規則建立。美、歐、日就WTO改革已舉行了七次三方會(huì )談。
2017年12月12日，美、歐、日舉行第一次三方會(huì )談，同意在確保全球公平的競爭環(huán)境方面強化義務(wù)承擔，其聯(lián)合聲明表達了三方對“嚴重過(guò)剩產(chǎn)能，扭曲市場(chǎng)的大額補貼所導致的不公平競爭條件、國有企業(yè)、強制技術(shù)轉讓、本地化要求和偏好等等”等方面問(wèn)題的關(guān)注，并在“WTO和其他論壇增強三方協(xié)作，以求消除第三方國家的這些及其他不公平扭曲市場(chǎng)和貿易保護主義行為”①。2018年5月，歐、美、日三方在第三份聲明中專(zhuān)門(mén)列舉了認定企業(yè)或行業(yè)是否為市場(chǎng)導向應該考慮的因素。三方同意制訂新的國際經(jīng)貿規則，特別是特殊的國有企業(yè)規則和特殊的補貼規則②。
①見(jiàn)《美歐日三方會(huì )議聯(lián)合聲明（一）布宜諾斯艾利斯2017年12月12日》，國際貿易法評論，https://mp.weixin.qq.com/s/9uIzbF8kz556p04R5owveg，2019-02-01
②見(jiàn)《美歐日三方會(huì )議聯(lián)合聲明（三）巴黎2018年5月31日》，國際貿易法評論，https://mp.weixin.qq.com/s/ZtsJ8qhOilOsz2g1-Gk6jA,2019-02-01
2020年1月，三方在第七份聲明中就產(chǎn)業(yè)補貼發(fā)布了非常詳細的原則立場(chǎng)，擴大了禁止性補貼的范圍，提出建立舉證責任倒置機制，增加了反向通報的懲罰性措施，進(jìn)一步明確了補貼金額的計算準則及公共機構的范圍（國有企業(yè)問(wèn)題）。美國、歐盟認為國有企業(yè)從政府層面獲得額外的利益。中國則主張通過(guò)加強成員履行通報義務(wù)解決濫用反補貼規則的活動(dòng)，以及國有企業(yè)和其他各類(lèi)企業(yè)在從事商業(yè)競爭時(shí)都應該是平等競爭的市場(chǎng)主體[16]。美、歐、日第七次三方聲明還指出強制性技術(shù)轉讓有違公平競爭原則，也不符合國際貿易體系基于市場(chǎng)原則，并提出要建立解決強制性技術(shù)轉讓問(wèn)題的機制并采取有效手段。
2020年11月15日，中國簽署了《區域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》，其中對于競爭立法與執法、消費者權益保護等內容，以及補貼與政府采購等方面做出了詳細的規定。2020年12月30日，中歐領(lǐng)導人宣布完成《中歐全面投資協(xié)定》的談判，《中歐全面投資協(xié)定》將“改善公平競爭環(huán)境”是其中一項核心內容，國有企業(yè)、補貼透明度、強制性技術(shù)轉讓等問(wèn)題都被納入其中。中國正在尋求加入《全面且先進(jìn)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），其中關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的規則強調非商業(yè)支持，在關(guān)于國有企業(yè)的章節中體現了這一規則對產(chǎn)業(yè)政策特別是國有企業(yè)貿易和投資機會(huì )的嚴格限制，并且在數字貿易章節中限制政府監管的能力。CPTPP要求締約方國內政策更多地關(guān)注競爭政策、知識產(chǎn)權保護、勞工政策、國有企業(yè)、中小企業(yè)政策等方面[17]。在這些新的貿易協(xié)定中，均涉及競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策規范，會(huì )對中國的產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策提出挑戰。
四、“十四五”時(shí)期完善中國競爭政策的建議
“十四五”時(shí)期，中國面臨新的內外部發(fā)展形勢與新的挑戰。為應對國內新的發(fā)展形勢，中國需要加快推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的“質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革”，而公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境與市場(chǎng)競爭是推動(dòng)變革最為有效的工具，這就需要強化競爭政策的應用。與此同時(shí)，幫助企業(yè)與產(chǎn)業(yè)提升技術(shù)能力、技術(shù)創(chuàng )新能力，并為之創(chuàng )造良好產(chǎn)業(yè)與創(chuàng )新生態(tài)方面，產(chǎn)業(yè)政策可以更好發(fā)揮作用，這就需要加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的轉型。為應對國際形勢的新變化，中國一方面需要“更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對外開(kāi)放”，這就需要中國通過(guò)強化競爭政策、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉型、加強知識產(chǎn)權保護等積極融合多邊貿易投資新規則；另一方面，面對發(fā)達國家在先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域對中國加強封鎖、供應鏈本地化的趨勢，中國迫切需要暢通國內大市場(chǎng)、充分發(fā)揮國內統一大市場(chǎng)的優(yōu)勢，以及加快本國產(chǎn)業(yè)基礎能力、技術(shù)能力與創(chuàng )新能力的提升，這就需要充分發(fā)揮競爭政策的作用，打破地方保護和市場(chǎng)分割。同時(shí)，也需要更加策略、有效及合規地使用產(chǎn)業(yè)政策。總體而言，“十四五”期間，中國應進(jìn)一步健全公平競爭制度，強化競爭政策，完善公平競爭審查機制，夯實(shí)競爭政策的基礎地位，以競爭政策約束產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)同，并根據數字經(jīng)濟與平臺經(jīng)濟的特點(diǎn)與發(fā)展趨勢調整、完善和發(fā)展反壟斷政策。
（一）以競爭政策為基礎加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉型
產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策存在較為嚴重的沖突是現階段中國競爭政策實(shí)施中最為主要的矛盾。以干預、限制與扭曲競爭的方式實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，不但妨礙了公平競爭且政策效果不佳，引起諸多不良政策效應。“十四五”期間，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革進(jìn)入拓展期，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展將成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟增長(cháng)的新動(dòng)能。同時(shí)，新技術(shù)的發(fā)展也將為傳統制造業(yè)的轉型升級注入新的動(dòng)力，這時(shí)沒(méi)有成熟的技術(shù)路線(xiàn)或業(yè)態(tài)可以模仿，基于公平競爭的多樣化研發(fā)探索和產(chǎn)業(yè)化競爭成為發(fā)現未來(lái)發(fā)展方向最為有效的機制，這也需要中國加快產(chǎn)業(yè)政策從干預競爭模式向“競爭友好”模式轉變。無(wú)論從產(chǎn)業(yè)政策自身優(yōu)化調整的考慮，還是從強化競爭政策的角度來(lái)看，均需要樹(shù)立競爭政策的基礎性地位，以競爭政策約束產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的轉型及產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)同。
基于傳統的選擇性產(chǎn)業(yè)政策的認識，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間是相互沖突、此消彼長(cháng)的關(guān)系。基于功能性產(chǎn)業(yè)政策與競爭重要性的認識，則認為功能性產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間是相容、互補與協(xié)同的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策有共同的目標，即推動(dòng)結構調整、效率改進(jìn)與競爭力提升。競爭政策通過(guò)禁止反競爭與扭曲競爭行為確保市場(chǎng)機制的高效運轉來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，其具體作用機制如下：其一，公平競爭的市場(chǎng)過(guò)程是揭示消費者偏好、生產(chǎn)者信息、市場(chǎng)供給與需求等市場(chǎng)信息，進(jìn)而探索未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展或升級方向最為有效的途徑。其二，競爭壓力是不斷激勵企業(yè)通過(guò)創(chuàng )新不斷提高產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量、豐富產(chǎn)品功能或開(kāi)發(fā)新的產(chǎn)品（服務(wù)），進(jìn)而更有效地滿(mǎn)足消費者的需求與偏好。其三，市場(chǎng)競爭迫使企業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng )新、管理創(chuàng )新、組織創(chuàng )新、商業(yè)模式等方面創(chuàng )新，或者采用新的技術(shù)、新的組織方式、新的管理模式或新的商業(yè)模式，不斷降低生產(chǎn)成本、運行與管理成本。其四，公平競爭的市場(chǎng)過(guò)程，通過(guò)優(yōu)勝劣汰推動(dòng)要素資源從低效率企業(yè)向高效率企業(yè)流動(dòng)，并將低效率企業(yè)或者不符合市場(chǎng)需求的企業(yè)淘汰出市場(chǎng)，從而推動(dòng)配置效率的提升。其五，對于發(fā)展中國家而言，競爭政策對于限制行政壟斷、在行政壟斷行業(yè)引入競爭，推動(dòng)行政壟斷行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步與效率提升具有重要作用；競爭政策能有效破除行政性的進(jìn)入壁壘，新企業(yè)的進(jìn)入能活躍創(chuàng )新，激勵現有企業(yè)提升效率與業(yè)績(jì)。
產(chǎn)業(yè)政策方面則應聚焦于狹義“市場(chǎng)失靈”或“競爭失靈”的領(lǐng)域，通過(guò)支持科學(xué)研究與基礎技術(shù)、通用技術(shù)的研發(fā)與擴散，建立完善的公共科技服務(wù)體系與基礎設施，根據產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要培育高素質(zhì)勞動(dòng)者，促進(jìn)各類(lèi)創(chuàng )新主體的協(xié)作，支持小、微企業(yè)發(fā)展等來(lái)促進(jìn)或助推經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。在競爭政策與國際貿易投資規則的約束下，中國可以充分利用好以下四個(gè)方面的產(chǎn)業(yè)政策工具：其一，對于基礎研究的支持與大量投入、對于通用與基礎技術(shù)（競爭前技術(shù)）研究開(kāi)發(fā)的資助，對于企業(yè)研發(fā)投資普惠性的稅收優(yōu)惠政策。其二，建立完善的公共科技服務(wù)體系，為各類(lèi)創(chuàng )新主體之間的合作建立協(xié)調平臺或協(xié)調機制，加大對公共科技基礎設施的投入。其三，幫扶小企業(yè)成長(cháng)，包括對于小、微企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策、研發(fā)資助政策及政府采購中的傾斜政策，為小、微企業(yè)提供技術(shù)咨詢(xún)與管理咨詢(xún)服務(wù)，以此幫助小、微企業(yè)提高技術(shù)水平與管理水平。其四，加大基礎教育、職業(yè)教育與技能培訓方面的投入，提升教育質(zhì)量，增強職業(yè)教育與技能培訓的適應性，在職業(yè)教育與職業(yè)技能培訓方面建立企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì )、高校之間的有效合作機制。還需要指出的是，在戰略性領(lǐng)域采取積極行動(dòng)時(shí)，也應側重在競爭前環(huán)節，并盡可能采取以上四種的“競爭友好”功能性的政策工具。
仍需強調的是，隨著(zhù)中國產(chǎn)業(yè)結構的高度完備和自主創(chuàng )新能力的提升，在產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策這種互補與協(xié)同的關(guān)系中，競爭政策居于基礎性地位，產(chǎn)業(yè)政策要服從于競爭政策，遵循公平競爭的基本原則。在推動(dòng)兩者的互補與協(xié)同時(shí)，應盡可能減少競爭政策的例外領(lǐng)域，如果將“市場(chǎng)失靈”泛化進(jìn)而將例外領(lǐng)域拓展得太寬，則會(huì )削弱整個(gè)競爭政策有效性，并為政策部門(mén)保留大量干預與限制競爭的政策留下巨大的空間。
（二）完善公平競爭審查機制
強化公平競爭審查機構的權威性、獨立性和專(zhuān)業(yè)性。利用《反壟斷》修訂，進(jìn)一步明確公平競爭審查制度的法律地位和監管主體，加大對反壟斷執法機構的法律授權，并將法律法規納入公平競爭審查。逐步建立競爭主管部門(mén)深度參與的第三方評估制度，形成客觀(guān)、公正的外部審查機制與程序。當前，應由競爭政策執法及研究部門(mén)深度參與各政策制定機關(guān)的自我審查，在審查口徑方面對各審查主體進(jìn)行政策指導，并組織建立對審查結果進(jìn)行復查的機制[18]。強化競爭政策制定實(shí)施部門(mén)專(zhuān)業(yè)人員配置和財政資金投入機制，尤其是要加強公平競爭審查機構的人員配備和資金支持，確保公平競爭審查能得到全面、有效的實(shí)施。與此同時(shí)，全面提升競爭政策部門(mén)執法人員的專(zhuān)業(yè)素養和業(yè)務(wù)能力，完善引入、用人、培養人的激勵機制和終身學(xué)習體系建設，不斷提升各級執法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。在公平競爭審查例外或豁免方面，應盡快制定出更為明確、詳細且具有可操作性的判別標準，并嚴格限制例外領(lǐng)域。
完善公平競爭審查制度，以競爭政策約束產(chǎn)業(yè)政策，還需要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策制定程序與組織機制的再造與公平競爭審查制度的前置。總體思路如下：
第一，分離產(chǎn)業(yè)政策制定與執行部門(mén)，現有的行政部門(mén)主要負責產(chǎn)業(yè)政策的執行，另設立產(chǎn)業(yè)政策委員會(huì )負責產(chǎn)業(yè)政策的制定，產(chǎn)業(yè)政策委員會(huì )中應有反壟斷委員會(huì )專(zhuān)家擔任委員，避免行政部門(mén)出于部門(mén)利益制定有違公平競爭原則的政策。
第二，建立審議會(huì )制度。審議會(huì )委員主要由產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、金融界、新聞界、智庫或研究機構、民間團體（行業(yè)協(xié)會(huì )、商會(huì )等）等代表人物或知名人士擔任，在審議會(huì )委員中必須有反壟斷委員會(huì )的專(zhuān)家或代表成員，在就專(zhuān)門(mén)政策或議題展開(kāi)討論時(shí)，還需增加與此密切相關(guān)的利益群體代表、行政部門(mén)代表及民間企業(yè)代表等人員參與。產(chǎn)業(yè)政策草案提交產(chǎn)業(yè)政策委員會(huì )表決之前，必須經(jīng)由產(chǎn)業(yè)政策審議會(huì )審議且取得較為一致意見(jiàn)，其中審議會(huì )委員中反壟斷委員會(huì )專(zhuān)家或代表，必須提交書(shū)面審議意見(jiàn)，政策草案提交產(chǎn)業(yè)政策委員會(huì )時(shí)，必須附上審議會(huì )的主要審議意見(jiàn)（其中必須包括反壟斷委員會(huì )專(zhuān)家代表出示的專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)）。此外，產(chǎn)業(yè)政策審議會(huì )會(huì )議應本著(zhù)公開(kāi)、透明的原則，審議會(huì )議應允許公眾參加，所有評議意見(jiàn)都應記錄在案。公開(kāi)、透明的審議過(guò)程，有利于各相關(guān)利益方及公眾監督政策制定者的行為，防止政策制定者制定扭曲與限制競爭、導致不公平競爭的不當政策，也防止政策部門(mén)制定傾向于特定利益集團違背公平競爭原則的產(chǎn)業(yè)政策。
第三，將公平競爭審查嵌入到產(chǎn)業(yè)政策制定的程序與機制中，有利于產(chǎn)業(yè)政策遵循公平競爭的基本原則，有利于產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的互補與協(xié)同，有利于產(chǎn)業(yè)政策制定者與競爭政策當局更為深入地交換意見(jiàn)及溝通。在制定產(chǎn)業(yè)政策采取公平競爭審查例外條款時(shí)，政策制定者與各方政策參與者及相關(guān)利益群體進(jìn)行更為充分的討論，也有利于競爭政策部門(mén)更為準確地判斷政策可能帶來(lái)的社會(huì )福利損失與收益。
第四，政策的中期評估與后期評估。對于重要政策的實(shí)施情況與政策效果，應進(jìn)行中期評估與后期評估，經(jīng)濟政策委員會(huì )及產(chǎn)業(yè)政策委員會(huì )亦可委托獨立第三方進(jìn)行中期評估或后期評估；對于評估中發(fā)現的問(wèn)題應及時(shí)糾正與調整。對于涉及公平競爭審查例外條款的政策，還應對政策的收益和成本進(jìn)行更為詳細的評估。
（三）根據數字經(jīng)濟的發(fā)展新態(tài)勢調整完善競爭政策
根據數字經(jīng)濟與平臺經(jīng)濟發(fā)展的態(tài)勢調整完善競爭政策，應該從以下三個(gè)方面做好權衡：一是平衡反壟斷監管與企業(yè)創(chuàng )新之間的關(guān)系。數字經(jīng)濟發(fā)展并沒(méi)有改變競爭政策的主要目標，反壟斷監管的主要目標仍然是維護市場(chǎng)的有序競爭，以保護創(chuàng )新。平臺型先鋒企業(yè)雖然市場(chǎng)集中度高，但是因為數字時(shí)代新技術(shù)、新模式的快速迭代和高投資水平，使得成功的平臺企業(yè)獲得的市場(chǎng)力量短暫而脆弱，雙邊市場(chǎng)下規模經(jīng)濟和網(wǎng)絡(luò )效應創(chuàng )造的進(jìn)入壁壘并沒(méi)有傳統市場(chǎng)中那么持久而穩固，在位的先鋒平臺企業(yè)需要持續通過(guò)創(chuàng )新來(lái)維持地位，否則，新一輪創(chuàng )新浪潮下又會(huì )催生一批新的主導企業(yè)。考慮到數字經(jīng)濟行業(yè)的顛覆性創(chuàng )新和動(dòng)態(tài)特征，中國政府在進(jìn)行反壟斷執法時(shí)，應當審慎克制，平衡好監管與創(chuàng )新之間的關(guān)系，堅持以保護技術(shù)創(chuàng )新為主要政策目標。二是平衡數字經(jīng)濟發(fā)展、隱私權與消費者權益之間的關(guān)系。隨著(zhù)數字經(jīng)濟迅速發(fā)展，數據資源已經(jīng)逐漸成為各大平臺企業(yè)爭奪的核心資產(chǎn)。平臺企業(yè)在數據的使用過(guò)程中，涉及引發(fā)數據產(chǎn)權的歸屬、數據隱私侵權、數據拒絕分享、數據驅動(dòng)型經(jīng)營(yíng)者集中及數據濫用等問(wèn)題。而消費者在享受各大平臺帶來(lái)便利的同時(shí)，也對其所支付的“代價(jià)”（如犧牲個(gè)人隱私）往往不知情。中國政府在推動(dòng)數據共享與開(kāi)放的過(guò)程中，應該明確監管的基本原則，平衡好數字經(jīng)濟發(fā)展、消費者權益與隱私保護之間的關(guān)系，既保障消費者個(gè)人的隱私與自由，又能滿(mǎn)足平臺企業(yè)運營(yíng)中合理的數據使用需求。三是采取積極、審慎的適應性監管。平臺企業(yè)往往處于新興產(chǎn)業(yè)，要想保持這些企業(yè)的創(chuàng )新性，就應堅持包容審慎原則，采取適度監管。當前中國在平臺經(jīng)濟中采取的選擇性執法問(wèn)題突出，事前監管不僅疲于應對，而且效果有限，事后監管則采取“一刀切”做法，管得過(guò)嚴過(guò)死。為提高監管效率，中國應該鼓勵企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì )、消費者各界參與監管，追蹤關(guān)注先鋒企業(yè)的行為變化并及時(shí)反映新興產(chǎn)業(yè)中的漏洞問(wèn)題，一旦發(fā)現存在安全隱患和市場(chǎng)不規范行為，應盡早提出預案，由政府采取積極的適應性措施監管。
具體而言，可以從以下三個(gè)方面著(zhù)手。一是加強對數字經(jīng)濟中新模式、新業(yè)態(tài)的研究，鼓勵社會(huì )各界協(xié)同治理。數字經(jīng)濟通常以平臺為商業(yè)模式，數字市場(chǎng)呈現出高復雜度、動(dòng)態(tài)性強的特征，顛覆性創(chuàng )新能夠基于數字平臺的規模效應和網(wǎng)絡(luò )效應而發(fā)展迅速，先鋒企業(yè)引領(lǐng)的技術(shù)和商業(yè)模式組織創(chuàng )新不斷涌現。政府對企業(yè)行為的監管思路應該從“先規范后創(chuàng )新”轉向“鼓勵創(chuàng )新，事后規范”，允許創(chuàng )新資源進(jìn)入市場(chǎng)，為新模式和新業(yè)態(tài)的出現留有一個(gè)“觀(guān)察期”，鼓勵社會(huì )各界協(xié)同治理，加強對數字經(jīng)濟前沿問(wèn)題的理論與實(shí)踐研究，挖掘、關(guān)注并反饋一些潛在危害大的反競爭行為，使監管部門(mén)能夠對及時(shí)對癥下藥。二是規范平臺經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)生態(tài)健康發(fā)展，營(yíng)造自由公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境。政府應該在深刻理解數字經(jīng)濟市場(chǎng)特征與平臺經(jīng)濟業(yè)態(tài)特點(diǎn)的基礎上，改革和優(yōu)化傳統監管架構，完善平臺分類(lèi)監管體系，對不同類(lèi)型或功能的平臺進(jìn)行差別化對待，精準施策。為避免對市場(chǎng)自然競爭機制的干預，政府應在保障平臺相關(guān)主體創(chuàng )新利益的基礎上，完善公開(kāi)、統一、透明的準入規范，營(yíng)造自由公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境，以鼓勵更多先鋒企業(yè)通過(guò)創(chuàng )新參與到動(dòng)態(tài)競爭激烈的數字市場(chǎng)中來(lái)。三是明晰數字經(jīng)濟中的權責問(wèn)題，完善法律法規體系。數字時(shí)代，數據成為重要的商業(yè)資源，政府應該加強頂層設計，嘗試從法律層面明晰數字經(jīng)濟中市場(chǎng)主體之間的權責關(guān)系，加快推進(jìn)消費者權益保護法、專(zhuān)利法、價(jià)格法、電子商務(wù)法、強化競爭與網(wǎng)絡(luò )安全法等相關(guān)法律法規的完善。在保障平臺企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)權利的同時(shí)，注重對消費者個(gè)人隱私權益的保護，政府可以成立獨立的網(wǎng)絡(luò )信息監管機構，對涉嫌侵犯、搜集、復制、利用與公開(kāi)消費者隱私的行為，及時(shí)采取阻斷措施，維護網(wǎng)絡(luò )信息安全，保護公民隱私權益。
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