本文得到中國社會(huì )科學(xué)院重點(diǎn)智庫項目的支持

黨的十八大以來(lái)，以習近平為核心的黨中央高度重視區域發(fā)展問(wèn)題，為此出臺了一系列重大戰略規劃與政策措施。習近平總書(shū)記在2019年12月份的《求是》雜志發(fā)表了題為《推動(dòng)形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區域經(jīng)濟布局》的文章，指出三大問(wèn)題：區域經(jīng)濟發(fā)展分化態(tài)勢明顯；發(fā)展動(dòng)力極化現象日益突出；部分區域發(fā)展面臨較大困難。整體來(lái)看，三大問(wèn)題都圍繞南北差距展開(kāi)。這一重大動(dòng)向，引起社會(huì )各方尤其是研究區域經(jīng)濟的學(xué)者們強烈關(guān)注。

習近平總書(shū)記的這篇文章在做“戰略性考慮”時(shí)，提出了“現有區域政策哪些要堅持，哪些要調整”的重大命題。這顯示，總書(shū)記不是把三類(lèi)“新情況新問(wèn)題”當作只有戰略性沒(méi)有政策性的坐而論道的問(wèn)題，而是希望在可行思路、合理方案、具體措施研究與設計基礎上，出臺具體區域政策，有針對性地扭轉南北差距過(guò)快擴大局面，實(shí)現南北間區域經(jīng)濟的高質(zhì)量協(xié)調發(fā)展。

南北差距持續擴大是區域經(jīng)濟發(fā)展的重大現實(shí)問(wèn)題

2000年，筆者曾在有關(guān)論文中使用經(jīng)濟重心計算方法，對我國改革開(kāi)放后經(jīng)濟重心軌跡變動(dòng)做出分析后發(fā)現，經(jīng)濟重心主要呈現南北方向移動(dòng)而不是東西方向移動(dòng)。由此，揭開(kāi)一個(gè)區域經(jīng)濟的基本變化規律，那就是中國區域差距擴大方向在南北方向展開(kāi)。也就是說(shuō)，在改革開(kāi)放以來(lái)大部分時(shí)間內，中國經(jīng)濟發(fā)展呈現出南升北降之勢，近年來(lái)南北差距進(jìn)一步拉大。2018年北方地區經(jīng)濟總量占全國的比重為38.5%，比2012年下降4.3個(gè)百分點(diǎn)。到2021年，短短三年間，北方地區占全國比重又下降了3個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表1）。統計分析還顯示，在南北方不平衡發(fā)展中，邁入“萬(wàn)億俱樂(lè )部”的城市南方遠遠多于北方，2021年北方城市僅有北京、天津、青島、鄭州、西安、濟南6座城市，南方則有上海、廣州、深圳、蘇州、重慶、武漢、成都、杭州、南京、無(wú)錫、長(cháng)沙、寧波、佛山、泉州、合肥、福州、南通、東莞18座城市。如果加上香港、澳門(mén)，南方有20個(gè)“萬(wàn)億俱樂(lè )部”城市，是北方對應城市數量的3倍多。

在南北差距擴大中，東北地區在全國經(jīng)濟地位下降尤其突出。2000年，東北地區生產(chǎn)總值占全國國內生產(chǎn)總值的10.02%。總書(shū)記在文章中指出，2012年到2018年，“東北地區經(jīng)濟總量占全國的比重從8.7%下降到6.2%”；到2021年，東北經(jīng)濟總量進(jìn)一步下降到只占全國的4.90%。根據最新資料，2021年，東三省省會(huì )城市沈陽(yáng)、長(cháng)春、哈爾濱三市人均GDP僅僅相當于全國平均水平的98.35%、96.36%和65.79%。因而，在討論南北差距擴大及促進(jìn)南北協(xié)調發(fā)展時(shí)，絕對繞不開(kāi)東北振興。如何更好地推動(dòng)東北經(jīng)濟增長(cháng)、結構升級、投資擴大、創(chuàng )新加快、組織優(yōu)化、環(huán)境改善等，一直是決策層和學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題。

南北差距過(guò)度擴大的直接負面效果是，大量生產(chǎn)要素和資源加速向南方流動(dòng)，北方地區資源、資金、技術(shù)、人才逐漸被抽空；北方一些地區的經(jīng)濟明顯放緩甚至出現負增長(cháng)，城市失業(yè)率明顯上升；北方城市人口包括勞動(dòng)力資源大量流失，城市基礎設施與公共服務(wù)設施利用效率下降；北方勞動(dòng)力向南部流動(dòng)時(shí)，帶來(lái)旅行、就業(yè)搜索、新崗位培訓、新居住空間購租等新的滋生成本，個(gè)人和家庭發(fā)展的不確定性增加；南方一些城市人口增加過(guò)快，過(guò)度擁擠帶來(lái)公共設施與公共服務(wù)的新壓力；外來(lái)人口大量增加，帶來(lái)城市管理包括治安管理負擔上升。南北區域差距持續擴大勢頭不減，可能引發(fā)馬太效應，在區域層面放大經(jīng)濟不平等程度，導致促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的長(cháng)期政策意圖落空。

推動(dòng)北方加快發(fā)展存在多類(lèi)政策選項

以現代市場(chǎng)經(jīng)濟體制運行的主要國家，區域政策管理基于市場(chǎng)化發(fā)展基礎，把解決“問(wèn)題區域”作為重點(diǎn)，實(shí)現相對公平的資源配置。比如，大城市人口與產(chǎn)業(yè)過(guò)密，區域政策采取方式可以是建設衛星城，促進(jìn)人口與產(chǎn)業(yè)向外轉移；地區產(chǎn)業(yè)競爭力下降，區域政策關(guān)注點(diǎn)是進(jìn)行就業(yè)援助與失業(yè)培訓；區域貧困程度加深，政策動(dòng)員方式是引導人口轉移和進(jìn)行反貧困援助。我國是從傳統計劃經(jīng)濟體制向現代市場(chǎng)經(jīng)濟體制轉型的發(fā)展中國家，區域政策工具箱的內容應比單純的市場(chǎng)經(jīng)濟國家要豐富得多。比如，在涉及東北振興時(shí)，美國杜克大學(xué)教授高柏先生提及的一劑猛藥“經(jīng)濟特區”具有鮮明針對性，筆者高度贊同。除此以外，多年來(lái)探索實(shí)施的政策工具箱內容豐富，可選擇項目很多。諸如，區域性財政轉移支付、區域性結構調整與優(yōu)化、中心城市、計劃單列市、內陸開(kāi)放型城市、國資國企綜合改革試驗市、直轄市、國家自主創(chuàng )新示范區、創(chuàng )新型城市、新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地、產(chǎn)業(yè)轉移示范區、世界一流先進(jìn)制造業(yè)集群、綜合配套改革試驗區、產(chǎn)教融合試點(diǎn)城市等，根據需要單項推動(dòng)或者多項匹配，都有促進(jìn)區域要素成長(cháng)、區域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化與區域經(jīng)濟增長(cháng)的不同作用。

在南北經(jīng)濟差距持續擴大的情況下，上述豐富的區域發(fā)展政策工具如果適度加大在北方的配置力度，可以推動(dòng)北方地區加快發(fā)展，在一定程度上扭轉南北差距過(guò)度擴大的趨勢。筆者認為，在以上諸多可選政策工具中，經(jīng)濟特區、直轄市、世界一流先進(jìn)制造業(yè)集群相關(guān)建設政策值得下功夫加以實(shí)施。

可在北方設置經(jīng)濟特區。以往政策管理多按照大的板塊支持東北振興、沿海率先實(shí)現現代化、中部崛起、西部大開(kāi)發(fā)，或多或少惠及北部地區。但按照板塊切割的辦法配置和管理政策資源，利弊互見(jiàn)。好處是易于在較大范圍實(shí)現政策一體化管理，但缺點(diǎn)是容易平均用力，不大容易發(fā)揮政策突破性效果。匹配“經(jīng)濟特區”這樣一劑猛藥，當然有助于集聚政策資源，著(zhù)力扭轉城市發(fā)展困局。出發(fā)點(diǎn)是，通過(guò)為東北個(gè)別城市賦予經(jīng)濟特區的特殊政策特殊措施，深化改革擴大開(kāi)放以點(diǎn)帶面地推動(dòng)東北振興。相對于板塊推動(dòng)來(lái)說(shuō)，這一觀(guān)點(diǎn)更具可突破可實(shí)現性。首先，在北方設置經(jīng)濟特區，社會(huì )接受度高。眾所周知，南北差距擴大與國家最初賦予南方地區的經(jīng)濟特區政策支持分不開(kāi)。改革開(kāi)放初期，國家創(chuàng )建了深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)四大特區，以后又發(fā)力建設浦東新區與海南自貿港，而北方賦予特區政策的區域只有雄安新區。在北方增設更多經(jīng)濟特區，不會(huì )引起較大震動(dòng)，也不會(huì )產(chǎn)生強烈的不平衡感。第二，經(jīng)濟特區的設立，可以借助特區機制推動(dòng)一系列體制機制改革。尤其是，可以倒逼政府深化管理體制改革。通過(guò)先行先試，構筑有利于特區發(fā)展并能代表特區形象的營(yíng)商環(huán)境。在一個(gè)較大范圍區域經(jīng)濟全局突破困難的情況下，采取局部突破、尋求建立更有利于企業(yè)家、科研機構與各類(lèi)專(zhuān)才共同發(fā)展的新模式，成本較低效益較好。第三，經(jīng)濟特區的設立，可有效集中國內外資源，提升投資水平。改革開(kāi)放之初，南方多個(gè)特區的設立，形成了“孔雀東南飛”的市場(chǎng)化資源集聚效果，對推動(dòng)深圳等地發(fā)展意義重大。今天新設特區未必會(huì )形成市場(chǎng)化改革之初的資源動(dòng)員能力，但新設特區對于提升東北區域發(fā)展能力的正向作用無(wú)疑存在。東北經(jīng)濟的快速下滑與投資下滑存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，在東北設置經(jīng)濟特區，可以推動(dòng)國內外投資向特區集中，在廣泛資源動(dòng)員的基礎上彌補東北局部振興所需要的投資缺口。第四，經(jīng)濟特區的設立，最終目的是實(shí)現較高水平的轉型發(fā)展。在東北振興中，把經(jīng)濟特區的設立與建設先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群與高科技產(chǎn)業(yè)集群結合起來(lái)，可更好地收獲建設效果。筆者認為，經(jīng)濟特區的管理體制也應進(jìn)行改革。在未來(lái)政策設計中，可以不搞經(jīng)濟特區終身制，代之以經(jīng)濟特區輪動(dòng)機制。經(jīng)濟特區主要應圍繞“問(wèn)題城市”與“高增長(cháng)潛力城市”作為政策匹配對象，建設經(jīng)濟特區規劃設計——正式掛牌運營(yíng)——若干年后穩定達到規劃目標——取消城市的特區體制——賦予另外城市為新經(jīng)濟特區，成為常態(tài)化區域發(fā)展管理模式，把對地區發(fā)展促進(jìn)與地區發(fā)展突出問(wèn)題的解決更好結合起來(lái)。

可在北方增設新的直轄市。我國現有直轄市包括北京、天津、上海、重慶。但總體上看直轄市數量太少，960萬(wàn)平方公里只有4個(gè)直轄市。同屬社會(huì )主義國家的越南國土面積不到33萬(wàn)平方公里，設置有5個(gè)直轄市。不僅如此，我國直轄市分布南北各有兩個(gè)，北方地區面積占全國的近60%，兩個(gè)直轄市數量偏少。同時(shí)北方地區東西跨度極大，京津兩座直轄市距離近，難以產(chǎn)生大范圍的帶動(dòng)效應。東北和西北缺乏直轄市，是北方經(jīng)濟發(fā)展的明顯短板。南方地區地域面積占全國40%強，但上海、重慶兩市設置合理，對長(cháng)江流域一體化發(fā)展帶動(dòng)效果突出，重慶設立直轄市后發(fā)展成就突出。

可在北方更好規劃建設世界級先進(jìn)制造業(yè)集群。黨的十九大報告提出，“促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)邁向全球價(jià)值鏈中高端，培育若干世界級先進(jìn)制造業(yè)集群。”根據有關(guān)中央文件，從中央發(fā)展思路，至少京津冀、長(cháng)三角與粵港澳地區，可以形成三個(gè)世界級先進(jìn)制造業(yè)集群。但2017年至今，世界級先進(jìn)制造業(yè)集群建設進(jìn)展緩慢，相關(guān)規劃尚未出臺。但建設好京津冀世界級先進(jìn)制造業(yè)集群，是推動(dòng)北方地區穩定發(fā)展和加快發(fā)展的重要基石。

政策建議

從國內外經(jīng)濟政策一般規律來(lái)說(shuō)，區域政策都因應不平衡發(fā)展而設計。當南北區域差距日益擴大、并且逐步成為突出問(wèn)題時(shí)，政府在維護統一市場(chǎng)正常運行的同時(shí)，為抑制區域過(guò)度不平衡發(fā)展的負外部性，可采取行之有效的區域政策對“問(wèn)題區域”加以干預。這里，筆者不揣淺陋提幾點(diǎn)不成熟建議，供有關(guān)方面在制定具體政策時(shí)參考。

第一，以建設經(jīng)濟特區為抓手，以點(diǎn)帶面推動(dòng)東北體制機制改革。在東北設置5個(gè)左右經(jīng)濟特區，圍繞一些重點(diǎn)城市“殺出一條血路”，以體制創(chuàng )新再造激勵機制，推動(dòng)經(jīng)濟局部加快發(fā)展轉型與結構升級。以局部突破帶動(dòng)整體提升。從問(wèn)題導向角度出發(fā)，經(jīng)濟體量大的遼寧和老工業(yè)基地、資源枯竭型城市問(wèn)題突出的黑龍江，都可設置兩個(gè)經(jīng)濟特區，把國有企業(yè)改革、新產(chǎn)業(yè)成長(cháng)、促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展和改善營(yíng)商環(huán)境結合起來(lái)。比如，在俄羅斯東線(xiàn)石油管道走向確定前提下，俄羅斯石油通過(guò)漠河輸入大慶加上大慶自身石油區塊的開(kāi)采，可保障石油冶煉、石油化工、生物醫藥等產(chǎn)業(yè)長(cháng)期發(fā)展需要。把大慶設置為經(jīng)濟特區，可以把國有企業(yè)改革、產(chǎn)業(yè)精深加工與產(chǎn)業(yè)鏈拓展、民營(yíng)企業(yè)發(fā)展、城市改革等結合起來(lái)，形成區域化的創(chuàng )新與帶動(dòng)力量。吉林省現代工業(yè)相對發(fā)達，老工業(yè)基地的矛盾不像遼寧與黑龍江那么突出，可設置一個(gè)經(jīng)濟特區。至于西北是否需要設立經(jīng)濟特區，還可以進(jìn)行再研究。

第二，華北地區應重點(diǎn)通過(guò)出臺新的改革舉措與結構優(yōu)化措施，高水平建設好京津冀世界級先進(jìn)制造業(yè)集群。要充分認識到，科學(xué)創(chuàng )新與技術(shù)創(chuàng )新在成果表現方式、商業(yè)化轉化價(jià)值、驅動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人力資源配置等多方面的不同，充分利用北京豐富多樣的創(chuàng )新型科研機構、創(chuàng )新資源、創(chuàng )新人才，設立“補短板國家重大技術(shù)創(chuàng )新示范區”，以解決“卡脖子”等國家重大戰略任務(wù)為導向，采用先行先試方式，按照新模式、新機制、新體制，集聚國內外工程技術(shù)界中高端專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，吸收戰略科學(xué)家和大國工匠，瞄準中國工業(yè)化過(guò)程中的“卡脖子”技術(shù)領(lǐng)域與關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節，構筑有利于技術(shù)突破的創(chuàng )新生態(tài)體系，加強重大關(guān)鍵技術(shù)、核心技術(shù)與共性技術(shù)的協(xié)同攻關(guān)，爭取形成一批能夠解決全國產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大技術(shù)難題的世界級技術(shù)創(chuàng )新成果。在此基礎上，通過(guò)上下游一體化改革，打通創(chuàng )新產(chǎn)品原型設計——產(chǎn)品中試——大規模生產(chǎn)的商業(yè)化應用通道，把建設京津冀世界級先進(jìn)制造業(yè)集群與建設制造強國關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節創(chuàng )新成果產(chǎn)業(yè)化協(xié)同起來(lái)。另一方面，多年來(lái)北京的大量創(chuàng )新成果游離出京津冀地區，在長(cháng)三角和珠三角地區轉化，但存在“墻內開(kāi)花墻外香”現象，京津冀地區轉化比例過(guò)低。這反映了京津冀地區的產(chǎn)業(yè)相對單一、承接創(chuàng )新成果與轉化創(chuàng )新成果能力不足，或者是資本對創(chuàng )新成果的需求范圍相對狹窄的問(wèn)題。可以在京津冀周邊地區設置高水平管理的民營(yíng)科技產(chǎn)業(yè)園區，吸收南方尤其是江浙地區和珠三角地區工業(yè)領(lǐng)域的民營(yíng)資本進(jìn)入，縮短資本與技術(shù)創(chuàng )新力量結合的距離空間，構建創(chuàng )新資源與資本資源一體化優(yōu)勢互補與相互支撐良性互動(dòng)關(guān)系，共同建設好京津冀世界級先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)集群。

第三，在東北和西北各設置一個(gè)直轄市。設立直轄市，可賦予較大的發(fā)展自主權，更好地動(dòng)員各類(lèi)資源與要素，在更大范圍推動(dòng)現代城市建設；可以進(jìn)行更大程度的創(chuàng )新能力建設，開(kāi)展與創(chuàng )新型城市建設和產(chǎn)業(yè)轉型關(guān)聯(lián)的先行先試，激發(fā)城市的創(chuàng )新活力；可以賦予較大的改革自主權，推動(dòng)體制、機制、政策、管理等方面改革，全方位推動(dòng)改革試驗示范。在建設制造強國和創(chuàng )新強國中，沿海地區將集中建設若干世界級先進(jìn)制造業(yè)集群和全國、全球科技創(chuàng )新中心，東北、西北甚至黃河中下游地區也應該建設區域性先進(jìn)制造業(yè)集群和區域性科技創(chuàng )新中心。配合國家宏觀(guān)戰略布局，在東北和西北各設置一個(gè)直轄市，對建設東北和西北區域性先進(jìn)制造業(yè)集群和區域性科技創(chuàng )新中心將起到支撐作用，建設直轄市還可帶動(dòng)較大范圍的區域發(fā)展。

第四，針對北方經(jīng)濟嚴重放緩的困難城市，加大政策援助力度。當一些地區經(jīng)濟發(fā)展緩慢，個(gè)別城市可能會(huì )出現經(jīng)濟負增長(cháng)、財政入不敷出、失業(yè)率上升、人員大量流出等系列問(wèn)題，可以通過(guò)財政轉移支付、失業(yè)者轉崗培訓基金、政府擴大失業(yè)救濟規模、適度開(kāi)發(fā)公益崗位等形式，把解決區域性發(fā)展問(wèn)題與解決失業(yè)者個(gè)人與家庭問(wèn)題結合起來(lái)，維持城市安全運行秩序，以便在整體經(jīng)濟形勢好轉或者城市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)相關(guān)產(chǎn)品在下一階段需求上升時(shí)，城市平穩渡過(guò)困難期。

第五，加強北方重點(diǎn)城市的科技教育能力建設。在科技體制改革和科技能力建設中，可按照國家科技政策要求，在華北、西北、東北地區部署建設國家級或者區域級科技創(chuàng )新機構，把北方新型技術(shù)創(chuàng )新機構布局與區域先進(jìn)制造基地建設和產(chǎn)業(yè)轉型升級結合起來(lái)，以創(chuàng )新能力提升促進(jìn)區域性先進(jìn)制造業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在教育改革中，可按照國家新工科建設要求，支持北方一些重點(diǎn)機械、航空、電子、化工等類(lèi)大學(xué)重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)實(shí)驗室、重點(diǎn)研究團隊建設。教育部在動(dòng)態(tài)調整部屬高等院校管理名單時(shí)，可設置有進(jìn)有退的競爭性標準，支持北方一些省屬優(yōu)秀重點(diǎn)大學(xué)進(jìn)入教育部部屬院校名單，同時(shí)把教育部一些排名相對靠后的部屬院校調整出重點(diǎn)支持行列。

第六，可把南北經(jīng)濟發(fā)展指標及對比變化，作為統計分析與管理觀(guān)察的重要內容。在這一問(wèn)題上，以往有過(guò)先例。東北振興戰略實(shí)施前，國家統計管理中只涉及東中西三大地帶，沒(méi)有單獨的東北統計單元。但在東北振興戰略實(shí)施后，國家統計范圍進(jìn)行了調整與擴容，已按四大板塊進(jìn)行統計，東北在統計口徑上獲得與沿海、中部、西部并列地位。在南北差距越來(lái)越大的背景下，國家可開(kāi)展南北口徑的大范圍統計管理。尤其是，應重視對北方重點(diǎn)困難城市的統計管理，把經(jīng)濟增長(cháng)速度極低和失業(yè)率極高的城市列為重點(diǎn)統計觀(guān)察對象，以方便從不同側面開(kāi)展統計研究、經(jīng)濟跟蹤與針對性政策調整。