摘要：在黨的二十大報告中，習近平總書(shū)記提出“促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展”，把其作為“加快構建新發(fā)展格局、實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展”的五大戰略支柱之一。過(guò)去五年是區域發(fā)展極不尋常、極不平凡的五年，區域發(fā)展在九個(gè)方面取得突出成就，與黨中央促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展戰略的思路分不開(kāi)。文章系統總結了黨中央促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的十大方略，認為新時(shí)期的區域協(xié)調發(fā)展扎根中國本土，對促進(jìn)中國區域經(jīng)濟長(cháng)期發(fā)展有重要指導意義。從習近平一貫倡導的問(wèn)題導向角度，文章分析了中國區域經(jīng)濟面臨的四個(gè)方面不協(xié)調問(wèn)題，提出了推動(dòng)我國未來(lái)區域協(xié)調發(fā)展的六個(gè)政策關(guān)注點(diǎn)。 關(guān)鍵詞：習近平；二十大報告；區域協(xié)調發(fā)展；十大方略；南北差距；政策關(guān)注點(diǎn) 基金：中國社會(huì )科學(xué)院智庫基礎研究項目“南北區域差距演變與協(xié)調發(fā)展政策導向”。

 

在2022年10月16日黨的二十大會(huì )議上，習近平總書(shū)記做了《高舉中國特色社會(huì )主義偉大旗幟，為全面建設社會(huì )主義現代化國家而團結奮斗》的報告[1]。習近平總書(shū)記的報告，提出了未來(lái)五年全黨全國人民的共同奮斗目標與行動(dòng)方向，描繪了全面建設社會(huì )主義現代化國家的宏偉藍圖。報告關(guān)于區域發(fā)展的部分總攬全局，思路清晰，見(jiàn)解深邃，對于認識我國區域協(xié)調發(fā)展、研究區域協(xié)調發(fā)展、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展都具有重大理論意義和現實(shí)指導意義。在走向第二個(gè)一百年的起始點(diǎn)，學(xué)習領(lǐng)會(huì )習近平總書(shū)記在黨的二十大報告區域協(xié)調發(fā)展的重要論述，貫徹落實(shí)好黨中央促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展戰略，有助于加快構筑我國區域協(xié)調發(fā)展新格局。

一、過(guò)去五年是區域發(fā)展極不平凡的五年

習近平總書(shū)記在黨的二十大報告中指出，“十九大以來(lái)的五年，是極不尋常、極不平凡的五年”。中國區域發(fā)展過(guò)去五年制定了一系列具有全局性意義的區域重大戰略，成為推動(dòng)區域保持高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

（一）各地區整體保持平穩正增長(cháng)，東西方向區域協(xié)調度增加

除了2020年湖北省等因疫情防控因素，經(jīng)濟增長(cháng)速度下降5%，黨的十九大以來(lái)各省（市、區）地區生產(chǎn)總值指數都保持了程度不同的正增長(cháng)。但是，各省區之間的差距也相對比較明顯。多年份保持較快增長(cháng)的省市有西藏、云南、貴州、四川、浙江、安徽、福建、江西等省份，近兩年受能源價(jià)格較大幅度上漲影響，山西、寧夏、新疆經(jīng)濟開(kāi)始明顯提速。但與此同時(shí)，近年來(lái)一些省份經(jīng)濟增長(cháng)速度表現一般，主要有天津、遼寧、吉林、黑龍江、河南、山東、河北等省份。可以看出，經(jīng)濟增長(cháng)的不平衡性矛盾一直存在，板塊性、區域性問(wèn)題比較突出。從板塊關(guān)系看，2017—2021年，東北地區在全國生產(chǎn)總值中占比明顯縮小，但東部地區生產(chǎn)總值占全國比重由52.6%下降到52.1%，略有縮小。相應地，同一時(shí)期中部地區和西部地區生產(chǎn)總值占全國比重則分別由21.0%和20.0%提高到了22.0%和21.1%。尤其是，中部地區和西部地區第二產(chǎn)業(yè)增加值分別由22.5%和19.7%增加至23.1%和20.7%。這顯示，中西部地區的經(jīng)濟增長(cháng)速度尤其是工業(yè)化速度在加快，東西方向的區域不平衡性相對減小，區域協(xié)調度增加。

（二）重點(diǎn)區域在穩增長(cháng)中發(fā)揮了“壓艙石”作用

從全國總體經(jīng)濟發(fā)展看，京津冀、長(cháng)三角和珠三角對全國保持了穩定支撐作用。2017年到2021年，京津冀、長(cháng)三角、珠三角占全國經(jīng)濟總量的比重從40.35%下降到39.89%，只出現輕微的下降，支撐力度仍在四成左右。2017年，京津冀、長(cháng)三角、珠三角占全國的比重分別為8.77%、20.57%、11.01%，到2021年，京津冀、長(cháng)三角、珠三角占全國經(jīng)濟的比重分別為8.47%、20.49%和10.93%。這顯示，沿海經(jīng)濟大省是國家經(jīng)濟發(fā)展的“頂梁柱”。以省區為單位看，2017—2021年廣東、江蘇、山東、浙江、河南、四川的經(jīng)濟總量始終位居全國前6位，6省經(jīng)濟總量約占全國經(jīng)濟總量的45%，市場(chǎng)主體數量占全國4成以上，貢獻了40%以上的就業(yè)，進(jìn)出口和利用外資都接近全國的6成，6省份中4個(gè)沿海省份在地方對中央財政凈上繳中貢獻超過(guò)6成，為穩定全國經(jīng)濟大盤(pán)做出了重要貢獻。

（三）區域創(chuàng )新取得了新突破

2017年以來(lái)，在深入推動(dòng)科教興國戰略，加快建設創(chuàng )新型國家中，區域創(chuàng )新取得新突破：一是四大板塊創(chuàng )新能力顯著(zhù)提升。2020年，我國東部、中部、西部和東北地區專(zhuān)利申請量比2017年分別增長(cháng)了47.31%、44.87%、13.90%、62.14%，專(zhuān)利授權量比2017年增長(cháng)了105.11%、124.06%、88.88%、101.79%，創(chuàng )新活力不斷增強；二是區域創(chuàng )新高地加快建設步伐。北京、上海、粵港澳大灣區三大國際科技創(chuàng )新中心的全球影響力顯著(zhù)增強。世界知識產(chǎn)權組織發(fā)布的《2022年全球創(chuàng )新指數報告》指出，在全球5大科技集群中，中國獨占兩席。深圳—香港—廣州地區和北京在全球五大集群中分列第二及第三位，鄭州、青島和廈門(mén)成為排名上升最快的科技集群，排名均上升了十幾位[2]；三是科技集群建設取得重大進(jìn)展。除了北京、粵港澳和上海外，科技集群的建設呈現群體突破特點(diǎn)。按照世界知識產(chǎn)權組織發(fā)布的統計，中國進(jìn)入全球百強的科技集群數量達21個(gè)，與美國持平；四是科學(xué)中心建設取得積極進(jìn)展。北京懷柔、上海張江、安徽合肥、大灣區四個(gè)綜合性國家科學(xué)中心建設有聲有色，取得良好起步；五是建成了一批具有全國意義或者區域意義的科技研發(fā)平臺。截至2021年年底，正在運行的國家重點(diǎn)實(shí)驗室達到533個(gè)，國家工程研究中心191個(gè)，國家級企業(yè)技術(shù)中心1636家。

（四）局部地區結構轉型升級與創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展成效明顯

從國家層面看，產(chǎn)業(yè)園區在創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。2021年，國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區數量達到169個(gè)，比2017年增加了13個(gè)，生產(chǎn)總值、出口總額和營(yíng)業(yè)收入分別比2017年增長(cháng)60.71%、57.89%和56.30%，為進(jìn)一步提升區域創(chuàng )新能力和國家創(chuàng )新綜合實(shí)力做出了重要貢獻。從城市經(jīng)濟結構優(yōu)化趨勢看，一些優(yōu)勢城市轉型升級成效突出。2021年，北京高新技術(shù)企業(yè)達2.76萬(wàn)家，居全國各城市首位；截至2022年上半年，北京培育認定市級專(zhuān)精特新中小企業(yè)3370家，近六成集中在高精尖產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，超七成屬于制造強國和網(wǎng)絡(luò )強國領(lǐng)域。在人工智能技術(shù)等領(lǐng)域發(fā)展迅猛的杭州，其創(chuàng )新力和成果轉化力也進(jìn)一步提升。2021年，杭州國高企數量突破10000家，實(shí)現兩年翻番，總量居副省級城市第三，新增省科技型中小企業(yè)5199家，居浙江省第一。2021年1-11月，杭州市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)現增加值2439億元，增長(cháng)13.5%，占規上工業(yè)增加值比重達到66.5%，說(shuō)明杭州市創(chuàng )新驅動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力十分強勁。作為東部沿海地區的重要城市，深圳市孵化了大量的專(zhuān)精特新小企業(yè)，深圳國家高新區已成為發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的先行示范基地、輻射帶動(dòng)粵港澳大灣區科技創(chuàng )新的重要力量。2021年度全國國家高新區評價(jià)中，深圳高新區綜合排名位列全國第二，以全市約8%的土地面積創(chuàng )造了全市約30%的GDP。

（五）區域合作出現緊密化趨勢

在黨中央領(lǐng)導下，京津冀合作出現日益深化勢頭。2014年以來(lái)，連續開(kāi)展兩輪“疏解整治促提升”專(zhuān)項行動(dòng)，北京累計退出一般制造和污染企業(yè)近3000家，疏解提升區域性專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)和物流中心近1000個(gè)，基本完成了一般制造業(yè)企業(yè)和區域性專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)集中疏解的階段性任務(wù)。天津市通過(guò)承接北京重點(diǎn)項目轉移，吸引北京科創(chuàng )成果在津落地，5年來(lái)共引進(jìn)北京項目4000多個(gè)，在多個(gè)行業(yè)都形成了京津冀地區產(chǎn)業(yè)的重要配套環(huán)節，一批新興產(chǎn)業(yè)基地成為全國先進(jìn)制造研發(fā)基地建設的重要支撐。河北省依托雄安新區，積極吸引京津產(chǎn)業(yè)轉移，并通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉移來(lái)提升創(chuàng )新能力，促進(jìn)自身產(chǎn)業(yè)轉型升級。截至2021年底，河北省累計承接北京疏解轉移投資5000萬(wàn)元以上項目2094個(gè)，承接京津轉入法人單位2.88萬(wàn)個(gè)，資金額1.28萬(wàn)億元。

在全國其他省區，近距離的周邊合作也如火如荼地推進(jìn)。比如，江西省積極融入“長(cháng)珠閩”地區，承接電子信息、能源、建材等勞動(dòng)密集型行業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉移，2020年利用省外項目資金達8751.6億，新增億元以上項目達1979個(gè)。自2018年來(lái)，湖南省積極推動(dòng)湘南湘西地區承接沿海地區產(chǎn)業(yè)轉移，并定期在粵港澳大灣區、長(cháng)三角地區舉辦投資貿易洽談周活動(dòng)，承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區取得明顯成效。2020年，湘南湘西承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區共承接世界500強、中國500強、中國民營(yíng)企業(yè)500強投資項目187個(gè)，實(shí)際到位國內資金3157.6億元，占全省總額的36.1%，成為全省經(jīng)濟發(fā)展的重要增長(cháng)極。此外，跨區域遠距離的合作也有新突破。比如，四川省具有豐富的水資源及天然氣等清潔能源優(yōu)勢，與浙江省形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補，雙方不斷深化產(chǎn)業(yè)轉移和投資合作。2021年，四川簽約浙江項目178個(gè)，投資總金額超1300億元，浙江企業(yè)在川投資遍及21個(gè)市州。

（六）重點(diǎn)區域穩外資穩外貿成績(jì)突出

按照黨的十九大精神，我國不斷拓展對外貿易，并積極營(yíng)造更加公平透明便利的投資環(huán)境，優(yōu)化區域開(kāi)放布局，京津冀、長(cháng)三角、粵港澳等重點(diǎn)地區在穩外資、穩外貿方面發(fā)揮了積極作用。長(cháng)江經(jīng)濟帶在對外開(kāi)放中的壓艙石作用繼續凸顯。從外貿來(lái)看，2017—2021年，長(cháng)江經(jīng)濟帶貨物貿易進(jìn)出口總額由121335.0億元增加至178745.8億元，占全國貨物貿易進(jìn)出口總額的比重由43.7%上升至45.7%，出口總額和進(jìn)口總額占全國比重分別由46.8%和39.8%上升至49.2%和41.3%。從外資來(lái)看，2020年，長(cháng)江經(jīng)濟帶新設企業(yè)數15186家，較2017年增長(cháng)21.13%，占全國比重為39.4%；實(shí)際使用外資金額為706.1億美元，較2017年增長(cháng)18.62%，占全國的47.3%。

粵港澳大灣區成為推動(dòng)內地與港澳深度合作的重要橋梁。從外貿來(lái)看，2021年，廣東省大灣區九市進(jìn)出口貿易額為78933.08億元，較2017年增長(cháng)21.20%，出口總額和進(jìn)口總額分別為48129.億元和30803.76億元，較之2017年分別增長(cháng)20.38%和22.53%。2021年，廣東省對港澳進(jìn)出口1.18萬(wàn)億元，占廣東外貿總值的14.2%。從外資來(lái)看，2017—2021年，廣州省大灣區九市中，部分城市實(shí)際使用外資金額取得了較快增長(cháng)，深圳市實(shí)際使用外資金額由74.01億美元增加到109.65億美元，珠海市實(shí)際吸收外資金額由24.33億美元增加到28.98億美元。2021年，廣州省大灣區九市新設企業(yè)數共達15772個(gè)。

京津冀地區外資外貿實(shí)現平穩增長(cháng)。從外貿來(lái)看，2017—2021年，京津冀地區進(jìn)出口總額由32946.3億元增至44421.4億元，出口總額由9040.9億元增至13023.9億元，進(jìn)口總額由23905.4億元增至31397.6億元，京津冀地區進(jìn)出口總額、出口總額以及進(jìn)口總額占全國比重基本保持不變。從外資來(lái)看，2017—2020年，京津冀地區每年新設外資企業(yè)數均在2000家以上，實(shí)際使用外資金額達200億美元，2020年京津冀地區新設企業(yè)數2193家，占全國外資投資企業(yè)總數比重為5.7%，實(shí)際使用外資金額194.9億美元，占全國使用外資金額的比重為13%。

（七）新型城鎮化持續推進(jìn)，城鄉融合發(fā)展取得進(jìn)展

城鎮化水平穩定提高。根據國家統計局提供的數據，2017年，全國城鎮常住人口81347萬(wàn)人，城鎮化水平為58.52%；2021年末，全國城鎮常住人口達到91425萬(wàn)人，四年間增加1億人，城鎮化水平提高到64.7%。與此同時(shí)，全國戶(hù)籍人口城鎮化率也在上升，由42.35%提高到46.7%。2014年以來(lái)，全國有1.3億農業(yè)轉移人口成為城鎮居民。2017—2021年，全國居民人均可支配收入由25973.8元增加到35128元，其中，城鎮居民人均可支配收入由36396.2元增加到47411.9元，鄉村居民人均可支配收入由13432.4元增加到18931元。雖然城鄉居民收入的絕對差距有所擴大，但城鄉居民人均可支配收入之比由2.71下降到2.50，城鄉居民收入的相對差距在縮小，鄉村居民的人均可支配收入增速大于城鎮居民人均可支配收入增速和全國增速。此外，農村居民收入水平的提高也促進(jìn)了其消費能力的提升。2017—2021年，城鎮居民人均消費支出由24445元增加到30307.2元，增長(cháng)23.98%；農村居民人均消費支出由10954.5元增加到15915.6元，增長(cháng)45.29%，農村居民人均消費支出增速遠超城鎮居民人均消費支出增速。農村居民消費支出中，交通通信、教育文化娛樂(lè )及醫療保健三類(lèi)發(fā)展型和享受型消費的占比由30.67%上升到33.66%，說(shuō)明農村居民在滿(mǎn)足生存需求的同時(shí)，也越來(lái)越注重自身的發(fā)展和精神需求上的滿(mǎn)足。

（八）區域性扶貧開(kāi)發(fā)取得完勝

多年來(lái)，中國以占世界9%的耕地養活了占世界18%的人口，徹底解決了溫飽問(wèn)題。根據國際糧食政策研究所（IFPRI）等機構2022年10月的研究，全球饑餓指數中，中國、智利及土耳其等17個(gè)國家，得分均小于5，屬世界上解決溫飽最好的國家之列。在解決溫飽基礎上，國家進(jìn)一步加大扶貧力度。2017年以來(lái)，黨中央將精準脫貧作為三大攻堅戰之一進(jìn)行全方位部署。2017—2020年中央財政累計投入專(zhuān)項扶貧資金4643.85億元，進(jìn)一步加大對貧困地區和特殊困難群體的支持力度。2021年，我國832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列，9899萬(wàn)農村貧困人口全部脫貧，完成了消除絕對貧困的重大而艱巨的任務(wù)。與此同時(shí)，義務(wù)教育階段建檔立卡貧困家庭輟學(xué)學(xué)生實(shí)現動(dòng)態(tài)清零，有2000多萬(wàn)貧困患者得到分類(lèi)救治。根據國家統計局數據，中國對全球減貧貢獻率超過(guò)七成。聯(lián)合國秘書(shū)長(cháng)古特雷斯在2021年祝賀中國脫貧攻堅取得重大歷史性成就的致函中指出，“中國取得的非凡成就為整個(gè)國際社會(huì )帶來(lái)了希望，提供了激勵。這一成就證明，政府的政治承諾和政策穩定性對改善最貧困和最脆弱人群的境況至關(guān)重要”。

（九）區域生態(tài)建設取得重大成就

黨的十九大以來(lái)，中央持續推動(dòng)藍天保衛戰、碧水保衛戰、凈土保衛戰，環(huán)境污染得到遏制，生態(tài)改善趨勢十分明顯。2017年，全國地表水國控水質(zhì)斷面中，優(yōu)良水質(zhì)（Ⅰ～Ⅲ類(lèi)）斷面比為67.9%，2021年上升到84.9%。截至2021年，295個(gè)地級及以上城市（不含州、盟）黑臭水體基本消除。2017年，全國338個(gè)地級及以上城市中，平均優(yōu)良天數比例為78.0%；2021年，在全國339個(gè)地級及以上城市中，平均優(yōu)良天數比例上升到87.5%；2017年，京津冀、長(cháng)三角PM2.5平均濃度分別為64微克/立方米、44微克/立方米；2021年，京津冀和長(cháng)三角PM2.5平均濃度下降為38微克/立方米、31微克/立方米。2017年，自然保護區陸域面積占陸域國土面積的14.86%，2021年則上升到18%。

二、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的十大方略

現代區域經(jīng)濟學(xué)認為，區域是指具有一定均質(zhì)性和集聚性的地域空間。《簡(jiǎn)明不列顛大百科全書(shū)》指出：“區域是指具有內聚力的地區。根據一定標準，區域本身具有同質(zhì)性，并以同樣標準而與相鄰的諸地區、諸區域相區別”[3]。但是，無(wú)論是區域、協(xié)調還是發(fā)展的概念，都發(fā)生過(guò)巨大的變化。《周禮·地官·序官》曾有“廛人”之說(shuō)。漢代鄭玄因之注說(shuō)，“廛，民居區域之稱(chēng)。”晉代潘岳在《為賈謐作贈陸機》中有詩(shī)：“芒芒九有，區域以分”，意指遼闊的疆域劃分成九個(gè)地方，分屬于不同區域。由此可見(jiàn)，從小的民居空間到大的地域空間，人們對區域概念的理解出現巨大飛躍。中國是全球國土面積第三大國，國家層面的宏觀(guān)區域、地方層面的省市區域，跨越行政邊界的區域問(wèn)題、發(fā)展程度造成的區域差異問(wèn)題，都值得關(guān)注；協(xié)調的概念最早應與音樂(lè )相聯(lián)系。中國古代強調高山流水、琴瑟相合，指的就是不同樂(lè )器的曲律配合、步調一致。明代馮夢(mèng)龍在《東周列國志》第四十七回中有“鳳聲與簫聲，唱和如一，宮商協(xié)調，喤喤盈耳”之論，強調韻律和諧。當代的協(xié)調概念，已經(jīng)拓展到經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展諸多方面，包括上下、左右、前后、整體與局部的溝通、配合與和諧，以達到意見(jiàn)一致、決斷一致、行動(dòng)一致。發(fā)展一直與貧富、強弱、興衰等概念相聯(lián)系。中國古代賢能君主都注重發(fā)展。比如，唐太宗有“食為人天，農為正本”“民為邦本，本固邦寧”“水能載舟，亦能覆舟”等思想，主張把農業(yè)發(fā)展與民眾利益結合起來(lái)，把民生改善置于優(yōu)先位置。毛澤東把發(fā)展與矛盾解決聯(lián)系在一起，認為發(fā)展過(guò)程就是對矛盾的解決過(guò)程。在《關(guān)于正確處理人民內部矛盾的問(wèn)題》一文中曾指出，“矛盾不斷出現，又不斷解決，就是事物發(fā)展的辯證規律。”[4]黨的十一屆三中全會(huì )后，中國共產(chǎn)黨人發(fā)現了許多極有價(jià)值的發(fā)展規律。比如，無(wú)農不穩、無(wú)工不富、無(wú)商不活，就是對經(jīng)濟發(fā)展規律的科學(xué)提煉。

應該說(shuō)，中國自古以來(lái)重視不同層面下的區域協(xié)調發(fā)展。《管子》一書(shū)有“以家為家、以鄉為鄉、以國為國、以天下為天下”的論述，強調針對管理對象，采取分層次分區域治理思路。改革開(kāi)放以來(lái)，歷任黨和國家領(lǐng)導人對于區域協(xié)調發(fā)展格外重視。鄧小平曾經(jīng)提出兩個(gè)大局的思路，反映了其對推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展的戰略構想。“沿海地區要加快開(kāi)放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來(lái)，從而帶動(dòng)內地更好地發(fā)展，這是一個(gè)事關(guān)大局的問(wèn)題。內地要顧全這個(gè)大局。反過(guò)來(lái)，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多力量來(lái)幫助內地發(fā)展，這也是一個(gè)大局。那時(shí)沿海也要服從這個(gè)大局”[5]。隨著(zhù)沿海加快發(fā)展和沿海與內地經(jīng)濟差距擴大，中央對縮小區域經(jīng)濟差距的緊迫感增大。1995年9月，江澤民同志在十四屆五中全會(huì )上講話(huà)中明確指出，要“用歷史的辯證的觀(guān)點(diǎn)認識和處理地區差距問(wèn)題”，進(jìn)而提出：“解決地區發(fā)展差距，堅持區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，是今后改革和發(fā)展的一項戰略任務(wù)”[6]。此后，堅持、促進(jìn)、推動(dòng)“區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展”成為黨和政府文件的重要組成部分。在1997年十五大報告中，江澤民提出，“促進(jìn)地區經(jīng)濟合理布局與協(xié)調發(fā)展”[7]；在2002年十六大報告中，江澤民提出，“積極推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，促進(jìn)區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展”[8]。2006年胡錦濤在第十六屆中央政治局第39次學(xué)習中指出：“促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展，是改革開(kāi)放和社會(huì )主義現代化建設的戰略任務(wù)，也是全面建設小康社會(huì )、構建社會(huì )主義和諧社會(huì )的本質(zhì)要求”[9]。在黨的十七大報告中，胡錦濤提出，“推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展，優(yōu)化國土空間格局”[10]；在黨的十八大報告中，胡錦濤指出，“必須以改善需求結構、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展、推進(jìn)城鎮化為重點(diǎn)，著(zhù)力解決制約經(jīng)濟持續健康發(fā)展的重大結構性問(wèn)題”[11]。

黨的十八大以后，習近平總書(shū)記基于對中國國情的深刻認識，對協(xié)調發(fā)展高度重視，把協(xié)調發(fā)展提高到前所未有的高度，拓展了全社會(huì )對協(xié)調發(fā)展的認識。習近平指出，“我們要充分認識到，經(jīng)濟發(fā)展與政治、文化、社會(huì )建設必須協(xié)調共進(jìn)”“協(xié)調發(fā)展是制勝要訣”。習近平總書(shū)記還強調制定政策、實(shí)施政策、評價(jià)政策效果時(shí)，都要重視協(xié)調發(fā)展。在《深入理解新發(fā)展理念》一文中，習近平總書(shū)記指出，“協(xié)調既是發(fā)展手段也是發(fā)展目標，同時(shí)還是評價(jià)發(fā)展的標準和尺度”[12]。在《全黨必須完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念》一文中，習近平指出，“協(xié)調是持續健康發(fā)展的內在要求”[13]。由此可見(jiàn)，實(shí)現區域協(xié)調發(fā)展具有全局意義，區域協(xié)調發(fā)展是區域發(fā)展的目標、手段、標準和尺度。區域發(fā)展如果不協(xié)調，就會(huì )出現區域發(fā)展不持續、不健康的嚴重后果。在此基礎上，習近平廣泛論述了不同模式、不同形態(tài)、不同角度的區域協(xié)調發(fā)展，形成了區域協(xié)調發(fā)展的整體構想、豐富內涵與完整論述。

黨的十九大以來(lái)的五年中，全國區域發(fā)展其所以取得一系列令人矚目的成果，與以習近平同志為核心的黨中央推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展的正確方略密不可分。近年來(lái)，習近平總書(shū)記考察足跡遍布長(cháng)城內外、大江南北，針對全國各省市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，發(fā)表了諸多富有深刻內涵的講話(huà)，提出了切合實(shí)際的發(fā)展思路與方略；習近平總書(shū)記多次召開(kāi)各類(lèi)區域、跨區域發(fā)展重大會(huì )議，提出了一系列具有重大意義的區域發(fā)展方向與原則，親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)一系列重大區域發(fā)展戰略；習近平在黨的重要會(huì )議與國家發(fā)展政策布局中，提出了諸多涉及區域協(xié)調發(fā)展的新觀(guān)點(diǎn)、新思路、新論斷；黨中央、國務(wù)院出臺了一系列具有重大意義的區域發(fā)展大政方針和戰略規劃，指導推動(dòng)全國各地區高質(zhì)量發(fā)展。習近平親自撰寫(xiě)發(fā)表《推動(dòng)形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區域經(jīng)濟布局》[14]等名篇佳作，暢論對中國區域發(fā)展的認識與主張。黨的十九大以來(lái)的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展實(shí)踐表明，黨中央關(guān)于促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展戰略逐漸成熟定型。黨中央促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展戰略扎根本土，科學(xué)合理，體現了馬克思主義普遍原理與中國區域發(fā)展實(shí)踐的有機結合。根據對中國區域發(fā)展理論與實(shí)踐的研究，我們認為，新時(shí)期黨中央促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的方略至少包括以下十個(gè)方面的內容。

（一）尊重區域發(fā)展不平衡規律，防范區域差距過(guò)度擴大

習近平強調，要認識到不平衡發(fā)展是客觀(guān)規律，應尊重發(fā)展的多樣性與差異性。在2020年長(cháng)三角一體化發(fā)展座談會(huì )上，習近平指出，“不同地區的經(jīng)濟條件、自然條件不均衡是客觀(guān)存在的，如城市和鄉村、平原和山區、產(chǎn)業(yè)發(fā)展區和生態(tài)保護區之間的差異，不能簡(jiǎn)單、機械地理解均衡性”。同時(shí)，習近平也強調相對平衡發(fā)展，防范區域差距過(guò)大。習近平深刻認識到，區域差距過(guò)大就不僅僅是經(jīng)濟問(wèn)題，還會(huì )衍生民生、社會(huì )乃至政治問(wèn)題，為此應實(shí)事求是、合乎規律地推動(dòng)均衡發(fā)展、協(xié)調發(fā)展。“區域發(fā)展不平衡有經(jīng)濟規律作用的因素，但區域差距過(guò)大也是個(gè)需要重視的政治問(wèn)題。區域協(xié)調發(fā)展不是平均發(fā)展、同構發(fā)展，而是優(yōu)勢互補的差別化協(xié)調發(fā)展”；“解決發(fā)展不平衡問(wèn)題，要符合經(jīng)濟規律、自然規律，因地制宜、分類(lèi)指導，承認客觀(guān)差異，不能搞一刀切”；“不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進(jìn)相對平衡。這是區域協(xié)調發(fā)展的辯證法”。

（二）推動(dòng)區域生產(chǎn)要素流動(dòng)，積極打破區域封鎖

習近平指出：推動(dòng)好一個(gè)龐大集合體的發(fā)展，一定要處理好自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系。他一再強調，不要搞“一畝三分地”的封閉式發(fā)展，不要自立為王的地方保護主義。搞區域壟斷、區域封鎖、各自為政、互不往來(lái)的發(fā)展模式，必將損害整體經(jīng)濟利益。損人利己、割裂市場(chǎng)聯(lián)系的孤立發(fā)展，會(huì )招致報復和帶來(lái)全國整體發(fā)展效率的下降。習近平一直強調，要胸懷天下，樹(shù)立全國一盤(pán)棋思想。在具體舉措上，就是要“形成全國統一開(kāi)放、競爭有序的商品和要素市場(chǎng)”；要“打破阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)的不合理壁壘，促進(jìn)人力資源優(yōu)化配置。要健全市場(chǎng)一體化發(fā)展機制”。

（三）因地制宜發(fā)揮區域比較優(yōu)勢

從全國來(lái)看，應該推動(dòng)不同類(lèi)型地區發(fā)揮比較優(yōu)勢。“不能簡(jiǎn)單要求各地區在經(jīng)濟發(fā)展上達到同一水平，而是要根據各地區的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子”。因而，經(jīng)濟發(fā)達地區、生態(tài)功能強的地區和邊疆地區，應該發(fā)揮不同的功能，突出各自?xún)?yōu)勢與特色。“經(jīng)濟發(fā)展條件好的地區要承載更多產(chǎn)業(yè)和人口，發(fā)揮價(jià)值創(chuàng )造作用。生態(tài)功能強的地區要得到有效保護，創(chuàng )造更多生態(tài)產(chǎn)品。要考慮國家安全因素，增強邊疆地區發(fā)展能力，使之有一定的人口和經(jīng)濟支撐，以促進(jìn)民族團結和邊疆穩定”。各地區應該根據本地資源稟賦，在全國一體化發(fā)展中發(fā)揮比較優(yōu)勢，探索走適合于本地省情、區情、市情的發(fā)展之路。習近平曾指出，“要揚長(cháng)避短，因地制宜，走出一條符合西藏實(shí)際的高質(zhì)量發(fā)展之路”。

（四）推動(dòng)建立新型區域合作關(guān)系

習近平在論及區域互補關(guān)系時(shí)指出，“深化區域合作機制，加強區域間基礎設施、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的合作”；“要以東北地區與東部地區對口合作為依托，深入推進(jìn)東北振興與京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區建設等國家重大戰略的對接和交流合作，使南北互動(dòng)起來(lái)”；“繼續完善長(cháng)三角地區合作協(xié)調機制”；“要抓住粵港澳大灣區建設重大歷史機遇，推動(dòng)三地經(jīng)濟運行的規則銜接、機制對接，加快粵港澳大灣區城際鐵路建設，促進(jìn)人員、貨物等各類(lèi)要素高效便捷流動(dòng)，提升市場(chǎng)一體化水平。”2021年12月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《滬蘇浙城市結對合作幫扶皖北城市實(shí)施方案》，提出通過(guò)滬蘇浙對安徽8市的一對一幫扶，來(lái)縮小長(cháng)三角區域內發(fā)展差距[15]。另一方面，習近平也強調推動(dòng)對口支援。早在福建工作時(shí)，習近平就倡導加強對不發(fā)達地區的援助，并親自推動(dòng)閩寧合作建設項目落地，支持寧夏不發(fā)達地區的發(fā)展。黨的十八大以后，習近平親自主持了對新疆、西藏工作座談會(huì )，提出深化對新疆與西藏的對口支援政策。在2019年全國民族團結進(jìn)步表彰大會(huì )上，習近平強調，要“優(yōu)化轉移支付和對口支援機制，實(shí)施好促進(jìn)民族地區和人口較少民族發(fā)展、興邊富民行動(dòng)等規劃”。2020年在中央第七次西藏工作座談會(huì )與中央第三次新疆工作座談會(huì )上，習近平分別指出，“中央支持西藏、全國支援西藏，是黨中央的一貫政策，必須長(cháng)期堅持”：“各援疆省市要加強同新疆協(xié)調配合，長(cháng)期堅持對口援疆，提升對口援疆綜合效益”。

（五）以沿海重點(diǎn)地區創(chuàng )新發(fā)展帶動(dòng)全國發(fā)展全局

城市群發(fā)展，對于基礎設施聯(lián)通、資金和其他可用性資源的利用、城市問(wèn)題的解決和政策標準的統一都是有利的[16]。中國城市群占國土面積22%，卻容納了49%的總人口，創(chuàng )造了79%的經(jīng)濟總量，吸引了70%的固定資產(chǎn)投資和98%的外商直接投資，并占第三產(chǎn)業(yè)增加值的85%[17]。鑒于沿海城市群、城市帶在國家創(chuàng )新發(fā)展中地位突出，習近平認為應發(fā)揮關(guān)鍵少數地區的創(chuàng )新引領(lǐng)作用，帶動(dòng)全國的創(chuàng )新發(fā)展。因此，習近平明確指出，“要形成幾個(gè)能夠帶動(dòng)全國高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力源，特別是京津冀、長(cháng)三角、珠三角三大地區，以及一些重要城市群”。習近平對京津冀、長(cháng)三角和粵港澳地區的發(fā)展高度重視，傾注了較多的發(fā)展關(guān)懷，親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江三角洲一體化發(fā)展、粵港澳大灣區建設成為國家戰略。習近平要求沿海發(fā)展條件好的地區加大自主創(chuàng )新力度，引領(lǐng)和帶動(dòng)全國的創(chuàng )新發(fā)展。“推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，打造我國自主創(chuàng )新的重要源頭和原始創(chuàng )新的主要策源地”；長(cháng)三角“三省一市要集合科技力量，聚焦集成電路、生物醫藥、人工智能等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節，盡早取得突破”；“粵港澳大灣區要圍繞建設國際科技創(chuàng )新中心戰略定位，努力建設全球科技創(chuàng )新高地，推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。

（六）精準援助“問(wèn)題區域”

最典型的是精準扶貧開(kāi)發(fā)思想。習近平高度重視扶貧開(kāi)發(fā)，把其作為解決區域發(fā)展的重要突破口。習近平指出：“決不能落下一個(gè)貧困地區、一個(gè)貧困群眾”；“寧肯少上幾個(gè)大項目，也優(yōu)先保障脫貧攻堅資金投入。”早在2013年在湖南貧困地區調研時(shí)，習近平就指出，“扶貧不能“手榴彈炸跳蚤”，“遍撒胡椒面”解決不了大問(wèn)題，必須變“大水漫灌”為精準“滴灌”，為此提出六個(gè)精準扶貧思想：做到“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶(hù)精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。中央為此提出五個(gè)一批工程：發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì )保障兜底一批。

（七）樹(shù)立新型區域開(kāi)放思想

黨的十八大以后，習近平提出“一帶一路”倡議，提出中國版本的經(jīng)濟全球化方案。在這一過(guò)程中，習近平倡導國內區域經(jīng)濟與“一帶一路”建設相銜接，“形成陸海內外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟的開(kāi)放格局”，推動(dòng)各地區經(jīng)濟開(kāi)放發(fā)展。比如，在新疆考察中，習近平要求新疆“以推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟帶核心區建設為驅動(dòng)，把新疆自身的區域性開(kāi)放戰略納入國家向西開(kāi)放的總體布局中”；在東北考察中，習近平要求東北地區“深度融入共建‘一帶一路’，建設開(kāi)放合作高地”；2015年，習近平在廣西考察時(shí)，賦予廣西三大使命：“構建面向東盟的國際大通道，打造西南中南地區開(kāi)放發(fā)展新的戰略支點(diǎn)，形成‘一帶一路’有機銜接的重要門(mén)戶(hù)”；針對云南對外開(kāi)放，習近平也指出，云南應該成為“面向南亞?wèn)|南亞輻射中心”。

（八）推動(dòng)區域生態(tài)文明建設

早在主政浙江期間，習近平就提出著(zhù)名的“兩山論”（綠水青山就是金山銀山），統籌推進(jìn)浙江的經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設。黨的十八大以后，在總結全國區域協(xié)調發(fā)展規律中，習近平高度重視推動(dòng)主體功能區建設。“完善和落實(shí)主體功能區戰略，細化主體功能區劃分”，進(jìn)而“分類(lèi)精準施策，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國土開(kāi)發(fā)有序的空間發(fā)展格局”；在長(cháng)江流域經(jīng)濟帶、黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展上，習近平分別強調，“共抓大保護，不搞大開(kāi)發(fā)”、“共同抓好大保護，協(xié)同推進(jìn)大治理”。在推動(dòng)新型城鎮化中，習近平強調城鎮建設必須考慮生態(tài)環(huán)境功能，要“讓城市融入大自然，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉愁”。

（九）促進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展

習近平認識到，“我國經(jīng)濟發(fā)展的空間結構正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”。因而，要在京津冀、長(cháng)三角、珠三角三大城市群基礎上，在中西部和東北地區規劃建設城市群，促進(jìn)城鄉、區域協(xié)調發(fā)展。在探索中國特色城鎮化道路中，習近平提出“以人的城鎮化為核心”，讓農業(yè)轉移人口在城鎮落地生根，新型城鎮化必須“解決已經(jīng)轉移到城鎮就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶(hù)問(wèn)題”。與此同時(shí)，習近平把鄉村振興置于“積極推動(dòng)城鄉區域協(xié)調發(fā)展，優(yōu)化現代化經(jīng)濟體系的空間布局”的高度，強調鄉村“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”，并“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中、飯碗主要裝中國糧”。

（十）實(shí)現區域高質(zhì)量發(fā)展與各地區共同富裕

習近平總書(shū)記指出，全國區域協(xié)調發(fā)展的總體發(fā)展目標是，要”形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區域經(jīng)濟布局”。在2017年12月中央經(jīng)濟工作會(huì )議上，習近平提出，區域協(xié)調發(fā)展的目標是要實(shí)現基本公共服務(wù)均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當。在2019年黨的十九屆五中全會(huì )第二次會(huì )議上，習近平指出，“共同富裕是中國特色社會(huì )主義的本質(zhì)要求，我國現代化堅持以人民為中心的發(fā)展思想，自覺(jué)主動(dòng)解決地區差距、城鄉差距、收入分配差距，促進(jìn)社會(huì )公平正義，逐步實(shí)現全體人民共同富裕，堅決防止兩極分化”。但習近平也指出，實(shí)現共同富裕不搞平均主義。

三、積極面對四類(lèi)區域發(fā)展不協(xié)調

問(wèn)題意識和解決問(wèn)題的對策相互關(guān)聯(lián)，邏輯一致。習近平總書(shū)記一再強調政策管理中的“問(wèn)題導向”與“目標導向”，主張只有直面現實(shí)問(wèn)題和采取措施積極解決問(wèn)題，才能更好實(shí)現發(fā)展目標。在黨的二十大報告中習近平總書(shū)記指出了我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展面臨的八個(gè)方面問(wèn)題，引起了全社會(huì )高度重視與強烈反響。“城鄉區域發(fā)展和收入分配差距仍然較大”是八大問(wèn)題之一。遵循中央研究和部署解決經(jīng)濟社會(huì )問(wèn)題的這一思路，在診斷分析基礎上，我們對中國區域問(wèn)題做了細化研究，提出我國當前面臨的四類(lèi)突出性區域問(wèn)題。

第一，區域經(jīng)濟滯脹風(fēng)險可能擴大。受?chē)鴥韧馐袌?chǎng)環(huán)境、能源資源價(jià)格維持高位、新冠疫情防控、一定區域范圍前期泡沫經(jīng)濟等因素的影響，全國各地的經(jīng)濟增長(cháng)速度出現下行趨勢。2017年，全國經(jīng)濟增長(cháng)速度尚能達到6.9%，其中有10個(gè)省區增長(cháng)速度達到8%以上。但是到2022年前三季度，全國經(jīng)濟增速同比只有3%，部分省市工業(yè)增加值甚至出現一定幅度負增長(cháng)。在全國層面刺激政策加碼、土地財政剛性約束、房地產(chǎn)泡沫化嚴重背景下，體制機制改革滯后和宏觀(guān)經(jīng)濟政策缺乏約束，帶來(lái)市場(chǎng)資源的扭曲性配置。加強系統性風(fēng)險控制，必然以放緩經(jīng)濟增長(cháng)為代價(jià)，因而未來(lái)一定范圍區域出現滯脹的可能性上升。

第二，區域創(chuàng )新成果轉化不足，重大技術(shù)有待突破。根據中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰略研究院發(fā)布的《國家創(chuàng )新指數報告2020》，多年來(lái)中國研發(fā)經(jīng)費持續增加，2018年達到2974.3億美元，占全球的17.5%，穩居世界第2位，但直到2020年，中國國家創(chuàng )新指數綜合排名世界第14位，與美國、日本和韓國等國家相比，創(chuàng )新指數得分相對較低[18]。有學(xué)者指出，我國新興科技對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率已經(jīng)達到31%，但仍遠遠低于發(fā)達國家的70%[19]。國家層面中國與西方國家存在較大創(chuàng )新差距，也在區域創(chuàng )新層面反映出來(lái)。突出表現是，區域創(chuàng )新對區域發(fā)展的支撐能力不夠強。尤其是，制約區域產(chǎn)業(yè)高度提升與區域產(chǎn)業(yè)鏈安全的重大技術(shù)瓶頸不能實(shí)現突破，制約了區域可持續發(fā)展潛力的有效發(fā)揮。

第三，南北區域差距進(jìn)一步擴大。習近平總書(shū)記在2019年論及構筑區域高質(zhì)量發(fā)展格局時(shí)，專(zhuān)門(mén)談及南北差距變動(dòng)[14]。數據顯示，近年來(lái)南北經(jīng)濟發(fā)展在原有較大的基礎上持續擴大。2017—2021年，北方地區生產(chǎn)總值占全國GDP比重由37.41%下降至35.25%，南方地區生產(chǎn)總值占全國GDP比重由62.59%上升到64.75%。2021年，北方地區僅有4個(gè)省市區人均地區生產(chǎn)總值高于全國人均GDP水平，而南方地區有7個(gè)省市區人均地區生產(chǎn)總值高于全國平均水平。2017—2021年，北方地區第二產(chǎn)業(yè)增加值占全國的比重由36.10%降至34.41%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占比則由36.39%降至35.12%。受體制機制和創(chuàng )新精神等方面的影響，南北科技創(chuàng )新差距也不斷擴大，南方地區高技術(shù)產(chǎn)業(yè)占比持續升高。2020年，全國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)數為40194家，其中有32747家位于南方地區；全國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)利潤總額12394億元，76%由南方地區產(chǎn)生；南方地區在規模以上工業(yè)企業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)收入占GDP的比重分別為27.71%和21.61%，北方的相同指標只有16.40%和9.66%；南方地區每萬(wàn)人專(zhuān)利授權數為31件，而北方地區只有17件。

經(jīng)濟發(fā)展的差距也通過(guò)居民收入表現出來(lái)。2020年，全國城鎮居民人均可支配收入為43833.8元，北方地區高于全國平均水平的只有北京、天津兩個(gè)直轄市，南方地區高于全國平均水平的有上海、江蘇、浙江、福建、廣東五省市；全國農村居民人均可支配收入為17131.5元，北方高于這一水平的只有北京、天津、遼寧、山東四省市，但遼寧、山東兩省區高出全國平均水平的幅度相對于2017年在縮小；南方高于這一水平的也有上海、江蘇、浙江、福建、廣東五省市，但南方后起直追的中部與沿海省份——湖南、江西、安徽、湖北、海南等省區，與全國平均水平的差距相對于2017年明顯縮小。受區域經(jīng)濟“南升北降”影響，全國人口呈現往南遷移趨勢，南北人口差距擴大。2021年北方地區常住人口占全國常住人口的比例為40.42%，較之2012年和2017年分別下降1.28和0.54個(gè)百分點(diǎn)。

第四，局部地區發(fā)展矛盾激化。2019年3月31日，國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮化建設重點(diǎn)任務(wù)》，指出收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤(pán)活存量，引導人口和公共資源向城區集中[20]。在東北經(jīng)濟發(fā)展中，已經(jīng)出現了一批收縮型城市。典型特征是，產(chǎn)業(yè)增長(cháng)乏力、人口流失、工資增長(cháng)停滯，成為東北振興的重大難題。在區域不平衡發(fā)展中，局部地區矛盾突出表現在，城市人口外流嚴重，傳統支柱產(chǎn)業(yè)支撐作用下降，替代性產(chǎn)業(yè)沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，城市活力下降，導致大量勞動(dòng)人口用腳投票離開(kāi)城市，城市發(fā)展危機加深。比如，七臺河、雙鴨山、鶴崗、伊春等資源型城市呈現群體性收縮，成為黑龍江省經(jīng)濟活力下降的突出標志；在全國其他地區，也有一些城市出現“空城”“鬼城”“空心化”趨勢，城市發(fā)展可持續性受到影響。與此相對應，一些省市失業(yè)率明顯上升。2022年上半年，全國城鎮調查失業(yè)率平均值為5.8%，但不少省市的城鎮調查失業(yè)率超過(guò)6%，上海、吉林、陜西、內蒙古、遼寧、河北、黑龍江七個(gè)省市的城鎮調查失業(yè)率分別達到8.9%、7.1%、6.5%、6.2%、6.2%、6.1%、6.1%。在經(jīng)濟下行明顯、區域間競爭壓力增大的背景下，缺乏產(chǎn)業(yè)資源與自然資源的城市會(huì )率先進(jìn)入蕭條狀態(tài)，甚至一些區域重新返貧。此外，受持續3年疫情影響，不少產(chǎn)業(yè)相對單一的旅游區經(jīng)濟出現斷崖式下滑。

四、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的政策關(guān)注點(diǎn)

促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展是改革開(kāi)放以后中國共產(chǎn)黨執政興國的重要政策方略。黨的二十大報告將促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展與構建高水平社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制、建設現代化產(chǎn)業(yè)體系、全面推動(dòng)鄉村振興、推動(dòng)高水平對外開(kāi)放一起，作為“加快構建新發(fā)展格局、著(zhù)力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”的五大支柱之一。這顯示，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展，事關(guān)實(shí)現構建新發(fā)展格局和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的國家目標。為此，本文提出我國下一步區域協(xié)調發(fā)展的政策關(guān)注點(diǎn)。這就是，要以新突破、新部署、新進(jìn)展、新行動(dòng)、新布局、新思維更好貫徹實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略。

（一）政策配合配套一體化推進(jìn)要有新突破

“我國改革發(fā)展穩定面臨不少深層次矛盾躲不開(kāi)、繞不過(guò)”，必須加強改革政策、宏觀(guān)調控政策、創(chuàng )新政策配合與配套，完善各類(lèi)宏觀(guān)性全局性政策對區域協(xié)調發(fā)展的支持作用。“擴大人民有序政治參與”，就是要通過(guò)體制機制改革，擴大國民對國家大政方針的表達權和參與權，一旦出現政策失誤可及時(shí)糾偏；“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”，要認識到世界上不存在牢固不變的永恒性刺激政策。在一定時(shí)限一定階段后，要強化相機性宏觀(guān)調控，使某些即時(shí)性、應急性的超大規模刺激政策漸進(jìn)式有序退出；“健全宏觀(guān)經(jīng)濟治理體系”，要加強頂層設計、完善經(jīng)濟管理中的綜合平衡能力，雙向加強需求與供給管理；“完善個(gè)人所得稅制度，規范收入分配秩序，規范財富積累機制”，要求倒計時(shí)推動(dòng)房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈予稅、資本利得稅落地見(jiàn)效，更早形成在國家層面實(shí)現合理化資源配置模式，引導區域資源的優(yōu)化配置；“完善科技創(chuàng )新體系”，就是要以創(chuàng )新政策的改革，助推區域高質(zhì)量發(fā)展。為此，要堅持以質(zhì)量、績(jì)效和貢獻為核心的評價(jià)導向，優(yōu)化科技創(chuàng )新投入資源配置、適度增加基礎研究投入、加強產(chǎn)學(xué)研一體化合作、推動(dòng)揭榜掛帥新型創(chuàng )新制度，應增量設立新型國家研發(fā)機構、在大專(zhuān)院校設置新工科、在國家自然科學(xué)基金設置新專(zhuān)項，力爭在卡脖子技術(shù)突破上不斷取得進(jìn)展。

（二）推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展要有新部署

推動(dòng)區域市場(chǎng)一體化建設。黨的二十大報告強調，“要構建全國統一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，建設高標準市場(chǎng)體系”。一是應強化區域一體化發(fā)展薄弱環(huán)節。不只要求開(kāi)放產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)，還要求開(kāi)放勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、技術(shù)和數據市場(chǎng)。比如，進(jìn)一步深化戶(hù)籍制度和社會(huì )保障體系改革，為勞動(dòng)力流動(dòng)尤其是人才流動(dòng)創(chuàng )造條件。二是重點(diǎn)推進(jìn)。京津冀地區、長(cháng)三角地區、粵港澳大灣區在區域協(xié)同發(fā)展方面取得了良好進(jìn)展，通過(guò)深化改革，促進(jìn)要素跨地區一體化配置，有利于促進(jìn)較大范圍資源與要素的平衡配置，提高資源與要素使用效率。三是限制區域一體化中的行政壟斷。越是經(jīng)濟下行期，地方保護主義和行政壁壘就越易死灰復燃，各地政府更易于以本地區經(jīng)濟發(fā)展作為唯一目標。為此，要加強反壟斷和反不正當競爭執法，維護產(chǎn)權保護、市場(chǎng)準入等制度規則的統一。四是強化政府協(xié)作。將參與區域市場(chǎng)一體化建設程度作為地方政府考核的重要指標，簽訂一體化發(fā)展協(xié)議，以政府互信與政府間合作來(lái)支持區域市場(chǎng)一體化進(jìn)程。

善用區域產(chǎn)業(yè)轉移策略。區域產(chǎn)業(yè)轉移能夠優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈布局，增強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性，同時(shí)把就業(yè)創(chuàng )造和稅收等重要經(jīng)濟利益留在國內。一是盡快形成產(chǎn)業(yè)轉移的區域間統籌協(xié)調機制。可以京津冀模式為借鑒，出臺政策型文件，明確區域間協(xié)調，加強區域內涉及產(chǎn)業(yè)轉移的部門(mén)分工，解決產(chǎn)業(yè)轉移中的統一協(xié)調問(wèn)題，提高產(chǎn)業(yè)轉移中的政府管理效率。二是根據產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要制定產(chǎn)業(yè)轉移規劃。針對戰略性新興產(chǎn)業(yè)，如網(wǎng)絡(luò )科技、人工智能、生物醫藥、高端裝備制造等，要加強技術(shù)創(chuàng )新投入，積極融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈重要環(huán)節，因此，這些產(chǎn)業(yè)應由發(fā)展勢頭較好的地區首先進(jìn)行創(chuàng )新突破，再逐步轉移；也可將研發(fā)設計等環(huán)節放在創(chuàng )新要素較為豐富的地區，將生產(chǎn)環(huán)節轉移至其他地區。針對傳統的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，應保持其產(chǎn)業(yè)鏈的完整性，充分發(fā)揮其在就業(yè)等方面的積極作用，做好統籌規劃后，實(shí)現區域間梯度轉移。三是完善產(chǎn)業(yè)轉入地的銜接政策。應該通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉移示范區等建設，使產(chǎn)業(yè)轉出地的政策環(huán)境與產(chǎn)業(yè)轉入地的政策環(huán)境差距不至于過(guò)大，產(chǎn)業(yè)轉入地應該完善園區管理、土地、勞動(dòng)力、注冊登記等相關(guān)政策，為企業(yè)轉移創(chuàng )造好的營(yíng)商環(huán)境。

用好用活區域政策。首先，應重視“問(wèn)題城市”的就業(yè)創(chuàng )造。黨的二十大報告指出，“群眾在就業(yè)、教育、醫療、托育、養老、住房等方面面臨不少難題”。其中，部分城市就業(yè)矛盾突出，事關(guān)發(fā)展全局與群眾利益實(shí)現。應加強區域援助政策，以就業(yè)率、人口外流率等指標為判斷標準，重視對資源枯竭型城市、產(chǎn)業(yè)與人口收縮型城市、支柱產(chǎn)業(yè)萎縮替代性產(chǎn)業(yè)沒(méi)有形成城市、受疫情影響主導產(chǎn)業(yè)衰退嚴重城市的反向政策援助，不斷改善“問(wèn)題城市”營(yíng)商環(huán)境，強化“問(wèn)題城市”高新區、經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區等產(chǎn)業(yè)園區建設，通過(guò)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、改造傳統產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉移等形式，以定向定時(shí)性的政策援助，著(zhù)力推動(dòng)“問(wèn)題城市”的就業(yè)創(chuàng )造；二是鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發(fā)展動(dòng)力。應把政府援助與內生動(dòng)力形成結合起來(lái)，在賡續”精準扶貧”有效模式基礎上，加強脫貧援助與鄉村振興戰略有效銜接，切實(shí)推動(dòng)城鄉共同富裕目標實(shí)現。三是加強區域政策的分類(lèi)指導。比如，在推進(jìn)新型城鎮化上，針對各類(lèi)不同城市采取不同措施。北京、上海、廣州、深圳、西安等超大城市、特大城市應增強集聚效應、規模效應和輻射效應，成為帶動(dòng)區域高質(zhì)量發(fā)展的重要增長(cháng)極；中小城市要以宜居、宜業(yè)為主，積極承接適合自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)轉移，加快具有本地比較優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，不斷提升城市品質(zhì)；大力推進(jìn)縣域城鎮化。加快推進(jìn)縣城與周邊鄉鎮、農村的交通基礎設施建設，創(chuàng )造條件推動(dòng)就地城鎮化，把新型城鎮化建設與鄉村振興有機結合起來(lái)，以城鎮化促進(jìn)鄉村振興。

加強典型區域的改革試驗示范引導。比如，浙江作為高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區，應通過(guò)深化改革為全國探索新經(jīng)驗，在縮小地區差距、城鄉差距、收入差距等方面起到先行示范作用，在推動(dòng)共同富裕方面走在全國前列；深圳應積極探索建設中國特色社會(huì )主義先行示范區，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節上深化改革，在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標上推進(jìn)改革開(kāi)放，率先構建高質(zhì)量發(fā)展體制機制，增強在粵港澳大灣區建設中的核心引擎功能，努力創(chuàng )建社會(huì )主義現代化強國的城市范例。

（三）深化區域創(chuàng )新要有新進(jìn)展

黨的二十大報告提出，“加快實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略”。推動(dòng)區域創(chuàng )新實(shí)現新突破，有助于塑造區域協(xié)調發(fā)展新動(dòng)能，自下而上地推動(dòng)創(chuàng )新強國建設。

加快建設京津冀、長(cháng)三角、珠三角等三大城市群為全國創(chuàng )新動(dòng)力源。實(shí)現沿海地區從“東部率先發(fā)展”到“鼓勵東部地區加快推進(jìn)現代化”的轉變，要求東部地區充分發(fā)揮要素集聚優(yōu)勢、創(chuàng )新引領(lǐng)優(yōu)勢、改革先行優(yōu)勢，在創(chuàng )新突破和加快推動(dòng)科技創(chuàng )新成果轉化上走在全國前列甚至世界前列；以科技創(chuàng )新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)現代化發(fā)展，加快高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展；充分發(fā)揮數字經(jīng)濟優(yōu)勢，推動(dòng)數字貿易加速發(fā)展；發(fā)揮沿海地區重點(diǎn)城市的創(chuàng )新集聚作用，有效整合國內外優(yōu)質(zhì)創(chuàng )新資源，打造北京、上海、廣州、深圳、香港為國際創(chuàng )新中心；加強京津冀、長(cháng)三角、粵港澳跨地區合作，建立協(xié)同創(chuàng )新共同體，推進(jìn)協(xié)同創(chuàng )新平臺、重大科技基礎設施建設；在京津冀、長(cháng)三角、粵港澳一體化推進(jìn)工作機制安排中，設立技術(shù)轉移辦公機構，協(xié)調推進(jìn)不同部門(mén)、不同區域、不同行為主體的技術(shù)流動(dòng)與轉移轉化。

積極推進(jìn)東北振興、中部崛起、西部開(kāi)發(fā)中的創(chuàng )新驅動(dòng)。支持東北、中部與西部地區在基礎研究、技術(shù)研發(fā)、科研經(jīng)費等方面的政策支持力度，引導各地的創(chuàng )新資源向當地國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展主導方向與薄弱環(huán)節集中；中部地區既要積極對接東部地區創(chuàng )新成果轉移，也要不斷提高自主創(chuàng )新能力，推動(dòng)建設糧食生產(chǎn)基地、能源原材料基地、現代裝備制造基地、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地和綜合交通運輸樞紐建設；東北地區應整合科研機構、高水平研究型大學(xué)和科技領(lǐng)軍企業(yè)的創(chuàng )新資源，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)基礎再造工程，改造升級傳統產(chǎn)業(yè)和裝備制造業(yè)，創(chuàng )新支持國防、糧食、生態(tài)、能源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強化東北產(chǎn)業(yè)在全國的基礎性作用。西部地區應培育建設創(chuàng )新型省份，重點(diǎn)打造成渝、關(guān)中國家自主創(chuàng )新示范區和國家級創(chuàng )新平臺，不斷提升西部地區創(chuàng )新能力。加強遼中南、成渝地區雙城經(jīng)濟圈、關(guān)中平原和長(cháng)江中游等城市群區域性創(chuàng )新引領(lǐng)效應，逐步形成東西互動(dòng)、南北協(xié)同的城市群創(chuàng )新新格局。

提升國家創(chuàng )新型城市和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區的創(chuàng )新能力。落實(shí)好國家促進(jìn)創(chuàng )新型城市和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區的各項政策，通過(guò)創(chuàng )新驅動(dòng)，穩步提升高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)增加值在區域經(jīng)濟中的比重，使創(chuàng )新成為促進(jìn)區域高質(zhì)量發(fā)展的新動(dòng)力。各省市應充分利用好國家相關(guān)政策，因地制宜出臺相應的扶持當地高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，通過(guò)提供精準化的服務(wù)為專(zhuān)精特新企業(yè)賦能。目前，許多城市都優(yōu)化了創(chuàng )新項目申報流程，并且在創(chuàng )業(yè)幫扶、政策解讀等方面完善了服務(wù)機制。因不同企業(yè)產(chǎn)業(yè)配套、資金儲備等各有不同，應完善專(zhuān)精特新中小企業(yè)梯度培育體系，或可組織專(zhuān)家對不同梯度的專(zhuān)精特新企業(yè)進(jìn)行一對一培育指導。在資金扶持方面，應給予專(zhuān)精特新中小企業(yè)更多支持，可通過(guò)設立專(zhuān)精特新基金等方式，解決創(chuàng )新企業(yè)融資難問(wèn)題。

（四）推動(dòng)北方加快發(fā)展要有新行動(dòng)

習近平在“謀劃區域協(xié)調發(fā)展新思路”中高度關(guān)注南北差距，我們理所當然應把控制南北經(jīng)濟差距擴大之勢、促進(jìn)北方地區加快發(fā)展放到政策管理的重要議程。“南強北弱”和南北差距持續擴大，不利于我國區域協(xié)調發(fā)展戰略的推進(jìn)，也不利于共同富裕目標的實(shí)現。

加強對北方地區的政策傾斜。可以通過(guò)設立經(jīng)濟特區、加大財政轉移支付力度、設立直轄市等手段，助推北方地區較快發(fā)展。

健全區域幫扶和援助機制。南方地區可發(fā)揮其在資本、技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢，加大對北方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的投資，加強與北方地區在先進(jìn)技術(shù)、人才培養等方面的對接。未來(lái)可根據南北不同城市的產(chǎn)業(yè)特色和發(fā)展水平，開(kāi)展對北方城市的一對一幫扶。

更加重視北方省份的開(kāi)放引領(lǐng)。應加強北方省份與俄羅斯、蒙古、中亞等國家的產(chǎn)業(yè)分工合作，推動(dòng)勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、資源的跨國合作，在擴大分工合作中打造北方地區參與國際競爭的產(chǎn)業(yè)新優(yōu)勢。

與此同時(shí)，要重視北方地區內部的發(fā)展差異，分類(lèi)指導北方地區各板塊之間協(xié)調發(fā)展，抓住數字化、智能化等發(fā)展機遇，以華北地區創(chuàng )新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化應用、西北地區特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、東北地區傳統產(chǎn)業(yè)改造為主方略，加快各地區產(chǎn)業(yè)轉型升級，積極培育發(fā)展戰略性新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)北方區域內部合理分工與協(xié)調發(fā)展。經(jīng)濟條件較好的華北地區應繼續保持京津冀在科技創(chuàng )新方面的重要引領(lǐng)作用，加快推進(jìn)北京國際科技創(chuàng )新中心建設，推動(dòng)北京的相關(guān)科研成果在津冀地區落地，帶動(dòng)西北、東北等北方城市加快科技創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展水平較低但資源較為豐富的西北地區應抓住黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展機遇，不斷淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展清潔能源和可再生能源。青海、甘肅、新疆等省區可以加快清潔能源、綠色能源利用，打造特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。東北地區要轉變發(fā)展方式，進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，推動(dòng)傳統制造業(yè)智能化改造。

（五）以“一帶一路”帶動(dòng)區域開(kāi)放有新布局

黨的二十大報告提出，“推動(dòng)共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展”。要以“一帶一路”建設為契機，進(jìn)一步優(yōu)化區域開(kāi)放布局，推動(dòng)沿海、沿邊、內陸地區對外開(kāi)放。

鞏固東部沿海地區的開(kāi)放先導地位，建設全方位高水平現代化的對外開(kāi)放門(mén)戶(hù)。京津冀地區應積極參與全球研發(fā)合作，并加強與“一帶一路”國家的技術(shù)合作和人才交流；長(cháng)三角地區應加強區域協(xié)同，積極推動(dòng)長(cháng)三角區域市場(chǎng)一體化建設，通過(guò)更大的市場(chǎng)規模和投資潛力推動(dòng)外貿發(fā)展，吸引更多外資進(jìn)入；粵港澳大灣區在促進(jìn)我國與國際接軌、內陸與港澳地區連接中的橋梁作用應更加凸顯，通過(guò)粵港澳大灣區的支撐引領(lǐng)作用，帶動(dòng)其他區域開(kāi)拓更多“一帶一路”沿線(xiàn)項目。浙江等地應發(fā)揮在數字經(jīng)濟方面的優(yōu)勢，與“一帶一路”周邊國家開(kāi)展更多數字貿易往來(lái)，為我國參與全球數字貿易規則的制定和人民幣數字化國際化進(jìn)程提供更多助力。

加大沿邊地區開(kāi)放力度，推動(dòng)邊境貿易增長(cháng)。沿邊地區應利用“一帶一路”倡議，在建設跨國經(jīng)濟走廊中深化周邊次區域合作，加強與東盟、南亞與環(huán)印度洋地區、東北亞地區貿易和投資合作。應在加強疫情管理前提下，適當放寬邊境小額貿易和邊民互市貿易的種類(lèi)和數量限制，發(fā)揮邊境口岸優(yōu)勢，使其成為連接國內外、連接市場(chǎng)和產(chǎn)地的重要橋梁，提升沿邊地區對外貿易額。優(yōu)化邊境口岸通關(guān)流程，以數字化方式提升邊境貿易效率[21]。

打造內陸地區開(kāi)放新高地。中部地區應充分發(fā)揮市場(chǎng)潛力、資源優(yōu)勢，以完善的產(chǎn)業(yè)體系和暢通的物流運輸網(wǎng)絡(luò )，拓展對外開(kāi)放發(fā)展空間。堅持對內對外開(kāi)放并舉，對內主動(dòng)融入粵港澳大灣區等國家重大戰略，對外深度參與全球價(jià)值鏈分工。圍繞成渝地區雙城經(jīng)濟圈建設，將重慶、四川打造成西部地區內陸改革開(kāi)放重要樞紐。

（六）促進(jìn)重大生產(chǎn)力合理布局有新思維

黨的二十大報告把“優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局”作為區域協(xié)調發(fā)展的重大戰略之一加以強調，在新時(shí)期具有重要意義。一是應加強規劃引領(lǐng)和政策指導，在各地以發(fā)展為導向重視投資拉動(dòng)的背景下，應該加強宏觀(guān)調控，避免生產(chǎn)力布局中的盲目投資、重復建設，提升投資布局區域效率。二是重視引導建設項目向優(yōu)勢區位集中，優(yōu)化沿海、沿江、沿邊、沿交通干線(xiàn)以及沿“一帶一路”國際合作走廊生產(chǎn)力布局，加強優(yōu)勢軸線(xiàn)與國家產(chǎn)業(yè)布局的銜接，統籌布局好國內國際資源。三是重視引導特色產(chǎn)業(yè)布局向優(yōu)勢區位集中。比如，引導高耗能產(chǎn)業(yè)向能源基地集中，高耗水項目向水資源富集地區集中，創(chuàng )新轉化基地向優(yōu)勢創(chuàng )新城市集中。四是在考慮國防安全的基礎上，加強軍事工業(yè)的合理布局。在實(shí)現國家統一“決不承諾放棄使用武力，保留采取一切必要措施的選項”下，應加強預警能力、攔截能力、防空能力和境外打擊能力，力爭決戰決勝于域外。同時(shí)，加強軍事科技、軍事工業(yè)、軍事裝備的合理布局與安排，應在不進(jìn)山、不進(jìn)洞、不分散背景形成軍工布局的當代原則，加強新時(shí)期軍事能力建設規劃，新規劃可靠近海岸線(xiàn)、交通線(xiàn)與主要工業(yè)區建設“新三線(xiàn)”，通過(guò)靠前部署配合重點(diǎn)城市、城市群和城市帶建設，提升軍事工業(yè)、軍事技術(shù)、軍事裝備與配套能力布局效應。

 

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