黃河被譽(yù)為中華民族的“母親河”，干流全長(cháng)5464公里，流域面積79.5萬(wàn)公頃，在流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙、陜西、山西、河南、山東等九省區后匯入渤海。千百年來(lái)，中華民族對黃河用得多保護得少，尤其是經(jīng)歷上游戍邊屯墾、中游千年建都、下游平原地區常年大規模農業(yè)耕作，黃河流域的地表植被破壞嚴重、土地沙堿化加劇、水資源緊張等問(wèn)題已經(jīng)非常突出。僅從公元前602年有黃河決溢改道記載開(kāi)始計算到1938年花園口決堤的2500多年間，黃河共決口1590次，較大的改道26次，“三年兩決口，百年一改道”成為黃河千百年來(lái)真實(shí)的寫(xiě)照，沿黃地區人民對宜居環(huán)境的追求和對美好生活的向往皆因黃河水患一直難以實(shí)現。

一、黃河安瀾是國家治理有效性的主要標準

黃河中下游可謂沃野千里，中華民族在此居住繁衍生生不息。早在2000年前中游的關(guān)中平原就形成了高度發(fā)達的農業(yè)文明，在唐代以前這里是黃河流域生態(tài)環(huán)境最好的地方，有“天府”、“陸海”之譽(yù)。[ 鄒逸麟，我國水資源變遷的歷史回顧：以黃河流域為例，復旦學(xué)報（社會(huì )科學(xué)版），2005年第3期]黃河流域后來(lái)的巨變除了環(huán)境氣候原因之外，當時(shí)原著(zhù)居民及百萬(wàn)之眾的戍邊屯墾等開(kāi)發(fā)活動(dòng)是重要原因[ 陳曉東、金碚，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的著(zhù)力點(diǎn)，改革，2019年第11期。]。當地常年日照強地表水易蒸發(fā)，耕地就地起沙，最終導致了沙漠化進(jìn)程。據二十四史及其它典籍記載，中國歷史上各朝代經(jīng)濟基礎都是發(fā)達的農耕業(yè)，疆土越遼闊其戍邊的人數就越多，其開(kāi)荒拓土的規模就越大，在當時(shí)的技術(shù)條件下對黃河流域的生態(tài)環(huán)境所起的負面作用也越來(lái)越大[ 陳曉東、金碚，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的著(zhù)力點(diǎn)，改革，2019年第11期。]。到明清時(shí)期，仍然作為糧倉的關(guān)中平原環(huán)境已趨惡化，風(fēng)沙不時(shí)遮天蔽日, 經(jīng)濟日趨凋零，與漢唐已有天壤之別。[ 鄒逸麟，我國水資源變遷的歷史回顧：以黃河流域為例，復旦學(xué)報（社會(huì )科學(xué)版），2005年第3期。]黃河下游平原亦大體如此，到元至正年間“兩淮以北，大河以南，所在蕭條”(《元史·張幀傳》)，漢唐時(shí)期黃淮平原的繁榮昌盛已恍如隔世。而這恰恰是建立在以犧牲環(huán)境來(lái)?yè)Q得經(jīng)濟社會(huì )迅速發(fā)展的基礎上，生態(tài)環(huán)境遭到持續多年的開(kāi)發(fā)而缺乏保護。

當然，與黃河水患相生相伴的就是黃河治理，可以說(shuō)治理黃河的歷史也是中國自古以來(lái)的一部治國史。在一個(gè)發(fā)源于黃河流域、有著(zhù)數千年農業(yè)文明的大國，治理黃河是歷朝歷代安邦定國的應有之義。據《史記·河渠書(shū)》記載，夏商周三代對黃河治理主要目的在于防水患保農業(yè)，到春秋戰國高度重視興修水利對富國強兵的作用，自秦漢開(kāi)始歷代帝王均重視興修水利。漢武帝治理黃河，發(fā)揮著(zhù)“外事四夷，內興功利”關(guān)鍵作用；宋金時(shí)期，多個(gè)政權統治者都極為重視治河，除以黃河為屏障外也“以水為兵”[ Ling Zhang,The River,the Plain,and the State:An Environmental Drama in Northern Song China ,1048-1128 ,Cambridge:Cambridge University Press,2016．又見(jiàn)徐海亮，地理環(huán)境與中國古代傳統水利，中國水利水電科學(xué)研究院學(xué)報，2004年第2期。]。到了元明清三代，由于遷都北京，重組了地域政治格局，以?xún)群铀\為先，賦予了黃河治理更豐富的政治內涵，保證漕運通暢成為其必有之義；而且清代對黃河治理無(wú)論是認知還是實(shí)踐都與明代有顯著(zhù)不同，不僅表現出一種前所未有的干預力度，更將黃河治理提升至事關(guān)政權合法性、涉及國計民生的政治工程。[ 賈國靜，“治河即所以保漕”？，歷史研究，2018年第5期。]縱觀(guān)歷史，各個(gè)朝代均有大規模治理黃河，當期及隨后數十年間雖有收效，但其利難以澤被后世，治理的有效性也在持續衰減。所以，在中國數千年的農業(yè)時(shí)代國家治理水平下，為了取得連續的合意的黃河治理效果，不僅需要建立各種治理制度，還需要國家財政一直不斷的投入，所以才有“盛世治河”一說(shuō)；而且在歷史上各朝代的統治后期，黃河治理越發(fā)成為財政投入的無(wú)底洞和滋生腐敗的溫柔鄉，自然黃河在歷史上也長(cháng)期處于治、淤、決、改的無(wú)解循環(huán)。當然，中國古代流傳至今的寶貴治黃經(jīng)驗與智慧以及相關(guān)典籍記載，都是我們回看審視黃河流域的過(guò)去今生并據此判斷其未來(lái)前進(jìn)之方向。

二、統籌治理是流域高質(zhì)量發(fā)展的根本保證

新中國建立70年，黃河安瀾70載，這是當代中國治理能力的集中體現。古老黃河與中華民族一起進(jìn)入了新時(shí)代，煥發(fā)出勃勃生機。加大對黃河流域生態(tài)保護實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展，事關(guān)中華民族偉大復興和永續發(fā)展。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰略思維應突出體現為其全域性、統籌性與協(xié)調性，必須通過(guò)一定時(shí)期按期達成主攻目標與分進(jìn)合擊的統籌謀劃協(xié)調，來(lái)推進(jìn)全流域的高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。千百年來(lái)，中華民族在黃河流域繁衍生息，形成了燦爛的中華文明，而所有這些生產(chǎn)生活行為都與“水”息息相關(guān)。數千年的開(kāi)發(fā)使用，黃土高原地區水土流失嚴重，已經(jīng)成為我國乃至世界上水土流失面積最廣、侵蝕強度最大的地區，淤積下游河道的泥沙大都來(lái)源于此。這不僅使得黃土高原地區的貧困問(wèn)題十分突出，制約了經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展，而且還加劇了荒漠化和其它災害，嚴重威脅著(zhù)黃河流域的生態(tài)安全。在我國工業(yè)化加速推進(jìn)的過(guò)程中，對于黃河資源的大規模開(kāi)發(fā)利已經(jīng)接近甚至大大超出了流域的生態(tài)環(huán)境承載力。這種依靠過(guò)度消耗資源追求經(jīng)濟數量快速增長(cháng)的模式，最終使得黃河流域的水資源與生態(tài)環(huán)境問(wèn)題十分突出，很多地區甚至還出現了守著(zhù)黃河沒(méi)水用的嚴重短缺現象；下游河道常年淤積更是出現所謂的“地上河”的懸河問(wèn)題，嚴重威脅中下游地區廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會(huì )的長(cháng)遠發(fā)展。今后無(wú)論是修復和保持黃河流域生態(tài)環(huán)境屏障、實(shí)現全流域同步建成小康社會(huì )、人民共享改革發(fā)展成果，還是將豐富的自然資源轉換為確保國家糧食安全、能源安全和生態(tài)安全的戰略保障，均高度依賴(lài)黃河水資源作為未來(lái)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。因此，水資源合理利用自然也就成為統籌協(xié)調黃河流域實(shí)現高質(zhì)量的核心環(huán)節。黃河流域未來(lái)的高質(zhì)量發(fā)展一定要圍繞“以水而定、量水而行”，實(shí)現合理配置和高效利用黃河水資源。要把水資源作為剛性約束因素，合理規劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 大力推進(jìn)農業(yè)節水,減少耗水工業(yè)，大力發(fā)展節水產(chǎn)業(yè)，大力推廣應用節水技術(shù)，實(shí)施全社會(huì )節水行動(dòng)，加快推動(dòng)用水方式的節約集約化。

黃河問(wèn)題，表象在黃河，根子在流域。要徹底解決這個(gè)問(wèn)題，就要實(shí)施全流域統籌兼顧、協(xié)調治理。“治理體系和治理能力現代化”在黃河流域的全域治理上具有特殊的意義。要按照空間均衡原則，以流域和行政區域為單元建立健全黃河水資源管控體系。在把黃河流域水資源合理利用作為剛性約束的前提下，在統籌協(xié)調的基礎上，實(shí)現保護優(yōu)先、系統治理、綜合預防、協(xié)同管控、區域統籌的黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。要更加突出生態(tài)保護的優(yōu)先地位，鞏固生態(tài)安全屏障；要保護好黃河源頭等一大批關(guān)鍵生態(tài)功能區，加快推進(jìn)黃土高原的水土恢復與保持；充分考慮生態(tài)安全與糧食安全并重的三大灌區未來(lái)發(fā)展；優(yōu)先發(fā)展清潔能源，推動(dòng)城市群建設，推進(jìn)新一輪技術(shù)革命的創(chuàng )新、發(fā)展及其在黃河流域的應用；加快實(shí)施山水林湖草城的系統治理，充分考慮上中下游治理保護差異前提下，實(shí)現源頭預防、用水管控、末端治理。[ 王浩，新時(shí)期治黃方略初探，河南日報，2019年11月5日第006版]通過(guò)實(shí)施重大水工程建設、河道整治、河勢控制等措施。要加強自然水循環(huán)與社會(huì )水循環(huán)的協(xié)同管控，全面推進(jìn)城鄉生活及工業(yè)污水資源化的處理與利用。加強流域與區域的統籌治理，實(shí)現水資源供需、水污染產(chǎn)消、水沙產(chǎn)泄以及空間使用的協(xié)調與平衡，切實(shí)做到抓好大保護、實(shí)施大治理。

三、人民共享是流域治理現代化的終極目標

黃河從西向東流經(jīng)九個(gè)省區，千百年來(lái)的分分合合沉淀了各具特色的文化傳統，其經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展方式和路徑也各有千秋，而這與高質(zhì)量發(fā)展要求區域發(fā)展方式和路徑的多樣性相一致。高速增長(cháng)階段主要體現在速度上的突飛猛進(jìn)，而高質(zhì)量發(fā)展階段主要體現在速度上的穩和水平上的高，即穩中求進(jìn)；高速增長(cháng)階段主要表現為財富的迅速集聚，而高質(zhì)量發(fā)展階段主要體現在人民共享；高速增長(cháng)階段的各地區首先關(guān)注GDP的增長(cháng)，而高質(zhì)量發(fā)展階段要求多目標實(shí)現。基于這樣治理目標和治理方式的變化，黃河流域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的區域態(tài)勢也將發(fā)生深刻變化。九省區地理區位不同，資源稟賦各異，文化價(jià)值取向多樣，發(fā)展路徑自然也就各具特色。實(shí)現各地區的高質(zhì)量發(fā)展不僅主觀(guān)上要有、客觀(guān)上也具備了選擇多種路徑的可能，實(shí)踐中更需要發(fā)揮各省區的比較優(yōu)勢，這樣創(chuàng )造出來(lái)的各具特色的發(fā)展才是可持續的。當然，這并不是說(shuō)在高質(zhì)量發(fā)展的道路上體現經(jīng)濟增長(cháng)成就的GDP就完全不重要了。在實(shí)現各省區高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，GDP的增長(cháng)速度不僅是必要的而且具有基礎性，如果沒(méi)有增長(cháng)，也就難以發(fā)展。由于各個(gè)地區的區位價(jià)值、主體功能和文化傳統各不相同，各具特色的資源與優(yōu)勢正是各地區實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展的基礎性因素，也為形成各具特色的高質(zhì)量發(fā)展模式和選擇各自合適的發(fā)展路徑，提供了現實(shí)條件和選擇空間，而各地區的這種差異化的資源與優(yōu)勢也是其經(jīng)濟競爭力不斷提升的基礎和條件。

黃河流域各省區發(fā)展差距較大，經(jīng)濟增長(cháng)水平差異也較大，在流域東西部地區發(fā)展不平衡的基礎上轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，對各省區之間的挑戰十分巨大。這就要求各省區在自身條件的基礎上系統性地提升和創(chuàng )造自身的發(fā)展與競爭優(yōu)勢，走符合具有自身特色的發(fā)展道路，以新的思維方式選擇可行的發(fā)展戰略，以各種有效和可持續方式滿(mǎn)足人民不斷增長(cháng)的多方面需要，這才是黃河流域各省區實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展的要義所在。新時(shí)代的發(fā)展理念是創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享，這充分體現了高質(zhì)量發(fā)展的多維性特征，如前所述，這種特征表現在戰略上就是目標的多元性[ 金碚，關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟學(xué)研究，中國工業(yè)經(jīng)濟，2018年第4期。]。理論上講，多元性目標之間并非是完全相容甚至相互之間還有沖突。在多元性的政策目標之間要進(jìn)行權衡取舍以達到高質(zhì)量發(fā)展的多維性目標，即滿(mǎn)足人民群眾日益增長(cháng)以及多方面的對美好生活的需要[ 陳曉東、金碚，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的著(zhù)力點(diǎn)，改革，2019年第11期。]。十九大報告指出，生活實(shí)現小康以后，人民群眾對美好生活的需要則更加廣泛，“不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(cháng)。”因此，以公平促進(jìn)效率，以高效率實(shí)現包容性發(fā)展，才是真正的高質(zhì)量發(fā)展的要義所在。黃河流域實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展必然是一項覆蓋社會(huì )各個(gè)領(lǐng)域的偉大事業(yè)，實(shí)現人民群眾日益提高的廣泛需要直至實(shí)現馬克思所說(shuō)的“人的全面發(fā)展”，是一個(gè)永遠都需要不斷努力的持續過(guò)程，而這也正是高質(zhì)量發(fā)展永無(wú)止境的原因。這種新動(dòng)力機制的供給側是創(chuàng )新引領(lǐng)，需求側則是人民對美好生活的向往以及對實(shí)現個(gè)人全面發(fā)展的需要。[ 金碚，關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟學(xué)研究，中國工業(yè)經(jīng)濟，2018年第4期。]因此，必須加快推進(jìn)黃河流域各省區的體制機制改革，在實(shí)現治理體系和治理能力的現代化的基礎上，形成沿黃各省區實(shí)現生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展新的動(dòng)力機制，使黃河流域真正成為生態(tài)宜居和人民共享高質(zhì)量發(fā)展成果的美好大地。