內容提要：經(jīng)過(guò)70年、特別是十八大以來(lái)的發(fā)展，中國電力工業(yè)進(jìn)入了從高速發(fā)展轉向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段。電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是體現“五位一體”新發(fā)展理念的發(fā)展，需要通過(guò)質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革加以實(shí)現。電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心是提高效率，改革、開(kāi)放和創(chuàng )新是提高效率的重要手段。中國電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的機遇與挑戰并存。人民對美好生活的向往、電氣化水平的不斷提高、煤炭清潔化利用、能源轉型、多能互補、電力體制市場(chǎng)化改革“、一帶一路”倡議及電動(dòng)汽車(chē)電采暖等電能替代政策，都是中國電力工業(yè)發(fā)展的重大機遇。但也面臨大規模清潔轉型壓力、電力系統效率還不夠高，電力成本還不低，體制機制還不完善。因此，我們要抓住能源轉型的歷史機遇，建立高質(zhì)量的綠色電力體系；深化電力市場(chǎng)化改革，完善電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的體制機制；科學(xué)化解當前電力工業(yè)發(fā)展中的各種問(wèn)題。
關(guān)鍵詞：電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；電力工業(yè)效率；電力體制改革；電價(jià)改革
基金項目：中國社會(huì )科學(xué)院京津冀協(xié)同發(fā)展研究智庫資助，中國社會(huì )科學(xué)院登峰戰略?xún)?yōu)勢學(xué)科（產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)）資助。
新中國成立70年以來(lái)，特別是十八大以來(lái)，中國電力工業(yè)快速發(fā)展、不斷突破，取得了舉世矚目的偉大成就，支撐了中國經(jīng)濟發(fā)展成就和人民生活水平的不斷提高。發(fā)電裝機、發(fā)電量、電網(wǎng)規模、電壓等級、清潔能源發(fā)電量、市場(chǎng)化交易電量等多項電力工業(yè)發(fā)展指標穩居世界首位。為實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)，實(shí)現兩個(gè)一百年奮斗目標，推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，電力工業(yè)應肩負起應有的責任，找準發(fā)展方向，著(zhù)力推動(dòng)電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
一、電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎與發(fā)展目標
（一）電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內涵
電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展就是要提高電力工業(yè)發(fā)展的質(zhì)量、發(fā)展的效率，轉變電力工業(yè)發(fā)展的動(dòng)力，是從“有沒(méi)有”轉向“好不好”的發(fā)展，是以實(shí)現電力綠色低碳化、輸配電協(xié)調化、城鄉與區域電力發(fā)展平衡化、電力工業(yè)體制機制公平高效化為目標的發(fā)展。
電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展體現了“創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享”五位一體新發(fā)展理念，需要通過(guò)質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革加以實(shí)現。電力工業(yè)質(zhì)量變革，就是提高供電質(zhì)量，優(yōu)化電能結構，發(fā)展綠色電源、低碳電源，建立綠色電力工業(yè)體系。電力工業(yè)的效率變革，就是要提高電力工業(yè)的效率，提高電力工業(yè)的全要素生產(chǎn)率，不斷降低用電成本。電力工業(yè)發(fā)展動(dòng)力可以分為要素驅動(dòng)、投資驅動(dòng)、創(chuàng )新驅動(dòng)與財富驅動(dòng)。電力工業(yè)的動(dòng)力變革，意味著(zhù)驅動(dòng)電力工業(yè)發(fā)展動(dòng)力，將從要素和投資驅動(dòng)轉向創(chuàng )新驅動(dòng)。
（二）電力工業(yè)高質(zhì)發(fā)展的驅動(dòng)機制
電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、轉型成功的必要條件和核心問(wèn)題，就是提高效率，降低電力工業(yè)的成本。電力工業(yè)效率主要包括電力工業(yè)的技術(shù)效率、配置效率、規模效率與全要素生產(chǎn)率。電力工業(yè)技術(shù)效率是指在電價(jià)水平不變、電力投入規模及投入要素結構不變前提下，實(shí)際產(chǎn)出水平與最大產(chǎn)出的比值。電力工業(yè)全要素生產(chǎn)率描述的是電力工業(yè)產(chǎn)出與投入之間的關(guān)系。
影響效率變革的重要因素是電力市場(chǎng)結構、電價(jià)形成機制和環(huán)境規制。電力市場(chǎng)結構主要體現在對電力工業(yè)的管制與松綁上。中國電力工業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗表明：不斷放松電力工業(yè)管制，有利于中國電力工業(yè)的大發(fā)展。電價(jià)形成機制對用電戶(hù)、電力生產(chǎn)者及整個(gè)電力工業(yè)發(fā)展影響重大。例如，燃煤發(fā)電市場(chǎng)化交易電價(jià)明顯低于標桿上網(wǎng)電價(jià)，從一定程度上表明電力市場(chǎng)化改革提高了電力工業(yè)效率。最近，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機制改革的指導意見(jiàn)》，其主要內容是將現行燃煤發(fā)電標桿電價(jià)機制改為“基準價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化價(jià)格機制，將有利于促進(jìn)電力上下游產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，疏解煤企與電企矛盾。短期內環(huán)境規制程庋越弱，二氧化硫排放量越高，發(fā)電行業(yè)效率越高。而長(cháng)期來(lái)看，環(huán)境規制程度越強，二氧化硫排放量越低發(fā)電行業(yè)效率越高。
決定效率變革的重要手段是改革、開(kāi)放與包新。正是通過(guò)制度創(chuàng )新、技術(shù)創(chuàng )新，通過(guò)改革開(kāi)放，中國電力工業(yè)才取得舉世矚目的發(fā)展成就。創(chuàng )新驅動(dòng)是電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要特征。創(chuàng )新是引領(lǐng)電力工業(yè)發(fā)展的第一動(dòng)力，是建設現代化綠色電力體系的戰略支撐。科技創(chuàng )新的著(zhù)力點(diǎn)是掌握處于國際前沿的核心技術(shù)，包括電力基礎理論創(chuàng )新和電力技術(shù)創(chuàng )新。改革開(kāi)放是制度創(chuàng )新。通過(guò)改革電力工業(yè)投資體制、價(jià)格機制，建立市場(chǎng)化電力工業(yè)體制，使得中國電力工業(yè)取得了前所未有的大發(fā)展。通過(guò)開(kāi)放，在更大范圍、更高水平參與電力國際競爭和合作，不斷提升中國電力工業(yè)在世界的競爭能力
（三）電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標
中國電力工業(yè)實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展，不僅是電力工業(yè)自身的發(fā)展問(wèn)題，也是中國經(jīng)濟實(shí)現轉型升級、高質(zhì)量發(fā)展的重大問(wèn)題。電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是集約高效的發(fā)展，是創(chuàng )新驅動(dòng)的發(fā)展，是平衡充分的發(fā)展，是綠色生態(tài)的發(fā)展。電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的總體目標是實(shí)現電力工業(yè)發(fā)展從規模擴張型發(fā)展轉向以建立清潔低碳高效為特征的電力體系質(zhì)量提升的轉變。一要實(shí)現電力工業(yè)高質(zhì)高效發(fā)展，不斷提高電力工業(yè)的技術(shù)效率、資源配置效率、全要素生產(chǎn)率要不斷電力投資，不斷降低電力成本。電力企業(yè)要有可持續盈利能力。二是實(shí)現從要素驅動(dòng)向創(chuàng )新驅動(dòng)轉變，加大電力科技投入，擴大改革開(kāi)放，提高電力技術(shù)產(chǎn)出效率、配置效率和全要素生產(chǎn)率。三要實(shí)現平衡充分的發(fā)展，達成城鄉協(xié)調發(fā)展、輸配網(wǎng)平衡發(fā)展、各種電源協(xié)調發(fā)展的良好格局。四是要實(shí)現綠色低碳發(fā)展，電源結構不斷優(yōu)化，清潔綠色電力比重不斷提高。
二、電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨的機遇與挑戰
中國電力工業(yè)發(fā)展進(jìn)入轉變發(fā)展方式、調整結構、轉換動(dòng)力的關(guān)鍵階段，動(dòng)力新型化、結構綠色化系統智能化特征越來(lái)越突出，機遇與挑戰并存。人民對美好生活的向往、電氣化水平的不斷提高、煤炭清潔化利用、能源轉型、多能互補、電力體制市場(chǎng)化改革、“一帶一路”倡議、以及電動(dòng)汽車(chē)與電采暖等電能替代政策，都是中國電力工業(yè)發(fā)展的重大機遇。中國電力工業(yè)發(fā)展既面臨電力需求增長(cháng)放緩、煤電產(chǎn)能過(guò)剩的挑戰，還面臨電力工業(yè)清潔轉型的長(cháng)期壓力，以及電力系統自身效率提升、能源體制機制問(wèn)題等諸多挑戰。中國電力工業(yè)依然存在“發(fā)輸變配用”各環(huán)節發(fā)展不平衡、不充分的問(wèn)題也日益顯現，電網(wǎng)建設和管理存在薄弱環(huán)節，主網(wǎng)與配網(wǎng)、農網(wǎng)發(fā)展不平衡問(wèn)題突出，供電服務(wù)質(zhì)量整體有待提升。
（一）電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展面臨大規模清潔轉型壓力
我國電力大規模清潔轉型壓力巨大。受煤電存量資產(chǎn)、資源條件、電力技術(shù)水平等因素影響，在未來(lái)較長(cháng)時(shí)期內，煤電仍將在中國電力結構中占據主要地位。中國電力結構長(cháng)期以煤炭為基礎能源和主導能源，控制煤電發(fā)展，有利于可再生能源發(fā)電、核電和天然氣發(fā)電的發(fā)展。
與世界大多數工業(yè)化國家相比，中國電力工業(yè)有明顯的“煤電規模大、比重高，氣電核電規模小、比重低”的特點(diǎn)，這一特點(diǎn)導致中國電力清潔化轉型的難度。一國電源結構一定程度可反映電力清潔化轉型的難度。燃煤機組占比可以反映一國電力轉型的難度，占比越高轉型壓力就越大。2018年，中國燃煤發(fā)電依然高達66.5%，轉型的壓力遠遠高于世界平均水平（38.0%），也高于美國（27.9%）、歐盟（20.0%）、俄羅斯（16.0%）等國。
燃氣發(fā)電占比，也可以反映一國電力轉型的難度，即占比越低轉型壓力就越大。2018年，中國天然氣電僅有3.2%，不僅低于世界天然氣發(fā)電水平（23.2%），低于天然氣資源豐富的美國（35.4%）、俄羅斯（46.9%）和英國（39.4%），也低于依賴(lài)天然氣進(jìn)口的歐盟（18.9%）、德國（12.8%）、日本（36.8%）和印度（4.8%）。
發(fā)展非水可再生能源發(fā)電是世界電力轉型的趨勢。非水可再生能源發(fā)電占比，也可反映一國電力轉型的難度，占比越低轉型壓力就越大。中國為9.1%，接近世界的平均水平（9.3），略低于美國（10.3%），遠遠低于英國（31.6%）；核電中國為4.1%，低于世界平均水平（10.2%），遠遠低于美國（19.0%）、歐盟（25.2%）、英國（19.5%）和俄羅斯（18.4%），也低于計劃棄核的德國（11.7%）。
表1 2018年中國與主要經(jīng)濟體發(fā)電結構比較
數據來(lái)源：中國數據來(lái)自中電聯(lián)數據，其他數據來(lái)自2019年BP能源統計年鑒
造成中國發(fā)電結構多煤的局面，與長(cháng)期的電源增長(cháng)方式直接相關(guān)。中國發(fā)電能力擴建，1949-2012年，大部分（72%）增加的是燃煤電廠(chǎng)；2013-2018年，盡管新增清潔能源發(fā)電占居主要地位（57%），但燃煤機組的增量依然十分可觀(guān)。這與美國有所不同：1949-1983年，美國大部分增加的是燃煤電廠(chǎng)；接下來(lái)4年，核電是美國發(fā)電能力增加的主要因素；此后，天然氣發(fā)電一直占居主要地位，1990-2005年，幾乎所有增加的美國發(fā)電裝機都來(lái)自天然氣發(fā)電廠(chǎng)。最近幾年，風(fēng)電成為美國發(fā)電能力增長(cháng)的主要貢獻者。根據2018年數據，美國天然氣發(fā)電規模是中國天然氣發(fā)電規模的7.1倍，美國核電發(fā)電規模是中國的3.0倍。其原因既有能源資源稟賦的客觀(guān)現實(shí)，也有中國能源發(fā)展戰略側重點(diǎn)、能源轉型政策不配套等諸多主觀(guān)因素。
表2 2018年中美發(fā)電規模比較
數據來(lái)源：中國數據來(lái)自中電聯(lián)數據，其他數據來(lái)自2019年BP能源統計年鑒。
此外，還有一個(gè)問(wèn)題是大量的棄水棄風(fēng)光。2018年，棄水電量約691億千瓦時(shí)、棄水率5%，棄風(fēng)電量277億千瓦時(shí)、棄風(fēng)率7%，棄光電量54.9億千瓦時(shí)、棄光率3%。
（二）電力系統效率還不高
電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，首先表現為電力系統的高效率①。衡量電力系統效率可以從電網(wǎng)負載率、負荷率等方面進(jìn)行。
①影響電力系統效率的因素有很多，如主網(wǎng)與配網(wǎng)、農網(wǎng)發(fā)展是否平衡，電網(wǎng)建設與運營(yíng)管理能力是否存在短板，輸配電定價(jià)制度是否合理有效，政府對電網(wǎng)企業(yè)監管是否有力等。
中國電網(wǎng)負載率不高。電網(wǎng)負載率和電量線(xiàn)路比是電力供給側效率的重要指標。當前，中國輸電線(xiàn)路輕載情況較為嚴重，大部分線(xiàn)路長(cháng)期處于輕載狀態(tài)。（1）中國輸電線(xiàn)路的平均負載率只有8%，而保守情況下輸電線(xiàn)路合理平均負載率應位于40%左右。（2）中國的電量線(xiàn)路比為972萬(wàn)千瓦時(shí)/KM，大大低于美國（1,486萬(wàn)千瓦時(shí)/KM）和日本（3,008萬(wàn)千瓦時(shí)/KM）的電量線(xiàn)路比。
電網(wǎng)負荷率逐年減小，峰谷差越來(lái)越大。負荷率是衡量需求側管理效率的重要指標。負荷率是指年平均負荷與年最大負荷的比值。負荷率越小，說(shuō)明平均負荷與最大負荷之間的差距越大峰谷差異較大，電力系統運行效率與經(jīng)濟性也就越差。我國峰谷差仍然較高，除華北電網(wǎng)（32.5%）和西北電網(wǎng)（29.4%）外，其他電網(wǎng)的峰谷差均超過(guò)35%。
當前中國輸電效率還有一定的提高空間。網(wǎng)損率是衡量輸電效率的重要指標。2018年中國輸電線(xiàn)損是6.21%，居世界同等供電負荷密度條件國家的先進(jìn)水平，但與網(wǎng)損率最低的國家相比還存在一定差距。
（三）電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的體制機制尚不完善
1.現行輸配電定價(jià)機制存在誘導電網(wǎng)增加投資導致投資過(guò)剩的風(fēng)險。中國輸配電價(jià)改革還在起步階段，輸配電價(jià)成本監審存在諸多問(wèn)題，輸配分離尚未觸及。
輸配電價(jià)改革是電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要核心內容，是提高電力系統效率的重要手段。通過(guò)提高輸配電價(jià)定價(jià)效率，引導電力投資合理高效。當前，中國輸配電價(jià)按照“準許收入=準許成本+準許收益”方法定價(jià)，在一定程度起到了引導電網(wǎng)企業(yè)投資向有效投資轉變，但同時(shí)也誘導電網(wǎng)企業(yè)增加投資做大資產(chǎn)規模，導致投資過(guò)剩。數據表明：新一輪電力市場(chǎng)化改革以來(lái)，電網(wǎng)投資連續處于歷史高位。從2014年開(kāi)始，電網(wǎng)投資開(kāi)始超過(guò)電源投資，比重逐年加大，電網(wǎng)投資占電力工業(yè)投資比例分別為52.77%、52.94%、61.44%、64.8%和66.4%。電網(wǎng)投資額逐年加大，2018年全國電網(wǎng)工程建設完成投資5373億元，再創(chuàng )新高。這種高投資增長(cháng)率的現象反映了當前電力建設中扭曲資源配置問(wèn)題不但沒(méi)有得到解決，甚至有加劇的趨勢；揭示了現行電價(jià)形成機制的內在矛盾，也表明政府對壟斷企業(yè)監管能力不足、水平不高。
圖1 2009-2018年全國電網(wǎng)投資變化情況
2.增量配網(wǎng)改革推進(jìn)緩慢，存量配網(wǎng)改革尚未納入改革日程。增量配網(wǎng)改革是解決輸配電網(wǎng)不平衡發(fā)展的關(guān)鍵。增量配網(wǎng)改革，社會(huì )資本進(jìn)入增量配網(wǎng)業(yè)務(wù)面臨諸多障礙與困難，存量配電業(yè)務(wù)改革急需研究。
增量配網(wǎng)改革的根本目的，是在配電網(wǎng)領(lǐng)域引入競爭機制，建立多元化投資機制，改變配電網(wǎng)只能由電網(wǎng)公司進(jìn)行投資建設運營(yíng)的現狀，從而解決配網(wǎng)建設落后于輸電網(wǎng)建設、輸配電網(wǎng)投資不平衡的問(wèn)題。通過(guò)改革，調整電網(wǎng)投資重點(diǎn)是電力工業(yè)發(fā)展新階段的必然要求。但增量改革進(jìn)展緩慢，既有來(lái)自協(xié)調電網(wǎng)企業(yè)的重重困難，也有個(gè)別地方政府要價(jià)高、與民爭利的現象。盡管先后出臺了增量配網(wǎng)改革辦法，如《增量配電業(yè)務(wù)配電區域劃分實(shí)施辦法（試行）》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號），但由于配電網(wǎng)業(yè)務(wù)觸及電網(wǎng)企業(yè)核心利益，導致在供電區域劃分、存量資產(chǎn)處置、配網(wǎng)工程接入等方面設置障礙，影響增量配電改革推進(jìn)。目前，電網(wǎng)企業(yè)控股或參股了幾乎所有已建成的增量配電網(wǎng)試點(diǎn)工程，嚴防新增配網(wǎng)這塊“蛋糕”落入他人之手。
中國存量配網(wǎng)亟待改革，存在不合法的“用戶(hù)投資存量配電網(wǎng)”，以及數量眾多的“合表用戶(hù)”。以往由于電網(wǎng)企業(yè)在配電網(wǎng)方面投資不足，客觀(guān)上形成了用戶(hù)投資建配電網(wǎng)的不合法現象“用戶(hù)投資存量配電網(wǎng)”的問(wèn)題，主要表現在兩方面：一是缺乏統規劃，建設標準不一、運行安全規范不同，存在安全隱患；二是缺乏監管，從事電力業(yè)務(wù)卻無(wú)電力業(yè)務(wù)許可，處于政府監管的真空地帶。
3.電力現貨市場(chǎng)建設缺乏經(jīng)驗，電力交易機構規范化仍待解決。售電市場(chǎng)化改革是發(fā)揮市場(chǎng)機制，有效電力市場(chǎng)，也是電力高質(zhì)量發(fā)展的核心內容。售電批發(fā)市場(chǎng)建設經(jīng)驗不足，電力交易中心股權改造落實(shí)不力，售電零售業(yè)務(wù)的市場(chǎng)化改革尚沒(méi)有進(jìn)入日程表。
電力現貨市場(chǎng)建立的目的，是依靠科學(xué)合理的價(jià)格引導機制優(yōu)化配置資源，是電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要內容。但是，本輪改革以來(lái)，既有電網(wǎng)企業(yè)搶占成立電力交易機構、阻止區域電網(wǎng)公司設立等現象，也有試點(diǎn)省份電力現貨市場(chǎng)試運行的時(shí)間推遲、電力交易機構股權改制不利的情況發(fā)現，這些都說(shuō)明推進(jìn)電力現貨市場(chǎng)困難重重。除了電力設計建設的技術(shù)和經(jīng)驗等本身原因外，行業(yè)壟斷設置的障礙也是改革推進(jìn)緩慢的重要原因。例如，中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區域協(xié)調發(fā)展新機制的意見(jiàn)》（2018年11月）明確“選擇條件較好地區推進(jìn)…，推進(jìn)…電力市場(chǎng)化交易，進(jìn)一步完善交易機制。”然而，電網(wǎng)企業(yè)的“統一市場(chǎng)、兩級運作”機制，從電力制度設計上阻斷了將單個(gè)省級調度中心權力歸到一區域性調度中心，從而從機制上無(wú)法真正推進(jìn)電力市場(chǎng)化交易，“資源大范圍、高質(zhì)量的優(yōu)化配置”也就難以實(shí)現。這也是中國電力工業(yè)資源配置效率不高的原因之一。
三、電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現路徑
當前，中國經(jīng)濟進(jìn)入轉變發(fā)展方式、轉換增長(cháng)動(dòng)能的新時(shí)代，高質(zhì)量發(fā)展是新時(shí)代對電力工業(yè)發(fā)展的核心要求。電力工業(yè)如何實(shí)現由高速增長(cháng)轉向高質(zhì)量發(fā)展，由規模驅動(dòng)轉向創(chuàng )新驅動(dòng)，并建立起區域電力平衡發(fā)展、不同電源協(xié)調發(fā)展、高質(zhì)量綠色電力體系，是電力工業(yè)及電力企業(yè)必須回答的問(wèn)題。
（一）電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑
1.通過(guò)技術(shù)創(chuàng )新、制度創(chuàng )新驅動(dòng)電力工業(yè)發(fā)展。加強電力工業(yè)基礎性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)投入，不斷占領(lǐng)儲能技術(shù)、特高壓技術(shù)、核電裝備技術(shù)、燃氣發(fā)電裝備技術(shù)、可再生能源發(fā)電技術(shù)、電動(dòng)汽車(chē)等電力核心技術(shù)及電力應用技術(shù)的制高點(diǎn)，使技術(shù)創(chuàng )新成為未來(lái)中國電力工業(yè)發(fā)展的核心動(dòng)力。
打破壟斷、放松電力工業(yè)管制，通過(guò)輸配電價(jià)改革，實(shí)現對電網(wǎng)的監管，提高電網(wǎng)投資效率。建立健全電力市場(chǎng)，建設電價(jià)形成的市場(chǎng)化機制，建立包括批發(fā)電力市場(chǎng)、容量電力市場(chǎng)、跨區域電力交易市場(chǎng)在內的電力市場(chǎng)化體系。
加強環(huán)境制度建設。短期內環(huán)境規制程度越弱，污染物排放量越高，發(fā)電行業(yè)效率越高；長(cháng)期來(lái)看，環(huán)境規制程度越強，發(fā)電的污染物排放量越低，發(fā)電行業(yè)效率越高。
2.不斷提高電力工業(yè)效率。通過(guò)技術(shù)創(chuàng )新、開(kāi)革開(kāi)放，不斷提高發(fā)電領(lǐng)域、輸配電領(lǐng)域、用電側的技術(shù)效率、資源配置效率和全要素生產(chǎn)率。電力工業(yè)效率是衡量一個(gè)國家或地區電力工業(yè)增長(cháng)質(zhì)量的重要指標之方面，與發(fā)達國家相比，中國電力工業(yè)的技術(shù)效率、全要素生產(chǎn)率和資源配置效率還不高。大量研究表明，所有制結構、電價(jià)、煤價(jià)、環(huán)境規制顯著(zhù)影響著(zhù)中國電力工業(yè)的技術(shù)效率。電力工業(yè)國資比重、電煤價(jià)格與技術(shù)效率成負向關(guān)系，電價(jià)與技術(shù)效率成正向關(guān)系，環(huán)境規制與技術(shù)效率成倒U型關(guān)系。技術(shù)進(jìn)步、技術(shù)效率變化、規模經(jīng)濟性以及配置效率對中國電力工業(yè)全要素生產(chǎn)率有著(zhù)重要因素。另一方面，受投資強度、經(jīng)濟發(fā)展水平、區位條件等影響，中國電力工業(yè)技術(shù)效率呈明顯的區域發(fā)展不平衡特征。因此，要推動(dòng)電力體制改革、技術(shù)創(chuàng )新和對外開(kāi)放，不斷提高電力工業(yè)效率。
3.建立不同電源協(xié)調發(fā)展、城鄉協(xié)調發(fā)展、區域平衡發(fā)展、輸配網(wǎng)平衡發(fā)展的電力格局。當前要重點(diǎn)解決“發(fā)輸變配用”各環(huán)節發(fā)展不平衡的結構性問(wèn)題：在發(fā)電環(huán)節，合理控制煤電裝機規模，優(yōu)化調整電源結構；在電網(wǎng)環(huán)節，優(yōu)化網(wǎng)架，提高電網(wǎng)的智能化水平和電網(wǎng)使用效率，解決特高壓輸電線(xiàn)“吃不飽”的問(wèn)題；加強規劃、合理評估建設需求，統籌主干電網(wǎng)、配電網(wǎng)、農網(wǎng)建設；在用電環(huán)節，改革電價(jià)政策，科學(xué)制定輸配電價(jià)，建立合理科學(xué)的電力市場(chǎng)化定價(jià)機制，充分發(fā)揮峰谷分時(shí)電價(jià)杠桿作用，推廣負荷聚合機制等需求側響應措施等。
4.建設綠色電力工業(yè)體系。通過(guò)推動(dòng)新能源汽車(chē)發(fā)展、推進(jìn)煤改電等措施，不斷提高終端能源用電水平；大力發(fā)展風(fēng)電、光電、水電、核電和氣電等清潔發(fā)電，不斷提高綠色、低碳電源比重；推動(dòng)全球能源互聯(lián)網(wǎng)建設，建立推動(dòng)清潔電力外送的市場(chǎng)機制，提高跨區域、跨國電力貿易水平。
通過(guò)環(huán)境規制，約束煤電行業(yè)發(fā)展行為，促進(jìn)朝綠色、低碳方向轉變。見(jiàn)圖2。
圖2 電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑
（二）抓住能源轉型的歷史機遇，建立高質(zhì)量的綠色電力體系
生態(tài)文明建設要求電力工業(yè)必須加大電源轉型力度。兩個(gè)百年目標是能源電力持續發(fā)展的強大動(dòng)力源泉，能源轉型、智能設備和電動(dòng)汽車(chē)的快速發(fā)展是電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力。煤電節能機組、可再生能源發(fā)電、天然氣發(fā)電和核電共同發(fā)展，以及電力系統效率提高是中國電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必然之路。
1.將能源轉型的壓力轉變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展電力工業(yè)的動(dòng)力，進(jìn)一步提高電能在終端能源消費中比重。電力作為清潔、高效的二次能源，將處于能源轉型的重要位置，電能占終端能源消費的比重持續增長(cháng)。電能占終端能源消費的比重是衡量一個(gè)國家終端能源消費結構和電氣化程度的重要指標。當前，中國電能在終端能源消費中的比重超過(guò)20%，與發(fā)達工業(yè)國家基本持平②。預計到2035年電能占終端能源消費的比重將接近40%，2050年超過(guò)50%。電力工業(yè)要抓住能源轉型、智能設備大規模應用、電動(dòng)汽車(chē)替代油車(chē)的歷史發(fā)展機遇，解決好能源轉型過(guò)程中的各種矛盾，建立適應智能設備和電動(dòng)汽車(chē)大規模應用的智能電力供應與服務(wù)體系。
②國際能源署的數據表明，電能占終端能源消費的比重超過(guò)20%的國家有日本、韓國、法國、美國、英國、德國、加拿大和意大利。
2.持續推動(dòng)清潔電力體系構建，加緊天然氣發(fā)電政策研究。以供給側結構性改革為主線(xiàn)，推進(jìn)電力工業(yè)發(fā)展的質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革，推動(dòng)構建清潔低碳、開(kāi)放融合、安全高效的現代能源體系。根據中國的能源要素條件，今后較長(cháng)時(shí)間煤電依然是發(fā)電的核心主體。圍繞建立高質(zhì)量電力體系：一要繼續抓好煤炭清潔發(fā)電工作，加大現有煤電機組清潔化改造力度，大力推廣熱電聯(lián)產(chǎn)，嚴格新建煤電污染物近零排放制；注重對溫室氣體捕集、貯存、利用技術(shù)研究工作。二要加大風(fēng)電、光電、水電、核電、氣電等清潔電力的建設力度。在風(fēng)電、光伏發(fā)電、水電的投資建設方面，中國走在了世界的前列。在核電建設方面，政府高度重視，但目前的建設速度還不能滿(mǎn)足清潔電力體系建設對低碳能源的需求。在天然氣發(fā)電方面，缺乏必要統一的認識和必要的支持，需要加強相關(guān)政策研究。
（三）深化電力市場(chǎng)化改革，完善電力工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的體制機制
要解決當前電力工業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題，要實(shí)現電力工業(yè)從高速增長(cháng)到高質(zhì)量發(fā)展轉變，最重要的就是要推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革。當前，電力市場(chǎng)化改革，已觸及到壟斷企業(yè)核心利益，改革異常艱巨。政府對壟斷行業(yè)的監管能力成電力工業(yè)發(fā)展中的軟肋。要下決心對電力壟斷開(kāi)刀，加大對電力壟斷企業(yè)的監管力度，以市場(chǎng)化改革促電力工業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。
1.將輸配電價(jià)改革進(jìn)行到底，獨立核定輸電價(jià)格和配電價(jià)格。輸配電價(jià)改革是電力市場(chǎng)化改革最重要的內容，也是電力供給側結構性改革的重大舉措之一。根據壟斷行業(yè)監管理論與發(fā)達國家對電力工業(yè)的監管經(jīng)驗，獨立核定輸電價(jià)格和配電價(jià)格是有效監管的重要內容。
盡管中國已有了獨立的“輸配電價(jià)”，但輸配電價(jià)中的各種交叉補貼問(wèn)題依然沒(méi)有得到解決，定價(jià)機制依然存在重大問(wèn)題。例如，依據成本監審辦法與定價(jià)辦法，存在對運維費監管不力的問(wèn)題。僅從存量資產(chǎn)和增量資產(chǎn)的角度進(jìn)行分類(lèi)監管，規定了存量資產(chǎn)運維費和增量資產(chǎn)運維費的總量控制上限，但并沒(méi)有對輸電資產(chǎn)和配電資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)監管。再例如，由于輸配不分，出現輸配電價(jià)結構不合理的問(wèn)題，高電壓等級（500千伏和220千伏/330千伏）輸電價(jià)格過(guò)高、220千伏以下電壓等級間價(jià)差過(guò)小，也為新增配網(wǎng)改革設下障礙。
明確輸配電價(jià)分離改革任務(wù)，獨立核定輸電價(jià)格和配電價(jià)格。明確輸電定價(jià)成本構成與歸集辦法，輸電定價(jià)關(guān)鍵成本指標的核定方法和標準；明確配電定價(jià)成本構成與歸集辦法，配電定價(jià)關(guān)鍵成本指標的核定方法和標準。
2.改“準許成本加合理收益”定價(jià)方法為“投資回報率”定價(jià)方法。根據管制定價(jià)理論，當前實(shí)行的準許成本加合理收益”定價(jià)方法，其本質(zhì)是投資回報率管制定價(jià)方法。根據管制定價(jià)理論和發(fā)達國家輸配電價(jià)實(shí)踐經(jīng)驗，投資回報率管制定價(jià)是一個(gè)保證投資者收益率水平、引導有效投資的閉環(huán)定價(jià)機制，通過(guò)準許成本與準許收益的核定確定準許收入—>通過(guò)準許收入計算價(jià)格一>通過(guò)年度評估進(jìn)行價(jià)格調整。在這一方法運用中，準許成本、合理收益、準許收入只是計算初始價(jià)格的重要依據，但關(guān)鍵核心是“準許收益率或投資回報率”。
當前實(shí)施的省級電網(wǎng)輸配電價(jià)的“準許成本加合理收益”定價(jià)方法，丟失了“投資回報率”這一關(guān)鍵核心，鎖定在“準許成本加合理收益”。在方法運用上是“照貓畫(huà)虎”，有“掛羊頭賣(mài)狗肉”失誤之嫌：在實(shí)際操作中，有難以落實(shí)之苦。例如，盡管明確了準許負債收益率和準許權益收益率，但在實(shí)際操作，各省級電網(wǎng)輸配電資產(chǎn)的負債收益率和權益收益率各是多少呢？
明確將“準許成本加合理收益”定價(jià)方法為“投資回報率”定價(jià)方法，通過(guò)“投資回報率”這一關(guān)鍵核規范管制電網(wǎng)企業(yè)的投資行為和運營(yíng)行為，建立有效的電力投資機制和公平的價(jià)格形成機制，避免投資不足和投資過(guò)剩兩種極端行為。
3.提高政府對電網(wǎng)企業(yè)的監管水平，建立和實(shí)施年度評估制度。發(fā)達國家監管經(jīng)驗表明：年度評估制度是監管定價(jià)政策實(shí)施的重要內容，不可或缺，是政府對電網(wǎng)企業(yè)監管的具體體現。當前，強調事前成本監審，缺乏事中與過(guò)程的管理，這就意味著(zhù)對實(shí)際變化進(jìn)行評估與調整制度的缺位。政府對電網(wǎng)企業(yè)的監管打了折扣。
建議對電網(wǎng)企業(yè)實(shí)施年度評估制度，利用大數據、云計算技術(shù)等先進(jìn)手段，提高事前成本監審質(zhì)量和效率，加強事中成本管理、事后效率評價(jià)工作；明確電網(wǎng)公司和政府的信息公開(kāi)義務(wù)。
（四）著(zhù)力解決當前電力工業(yè)發(fā)展中的突出問(wèn)題
1.進(jìn)一步推進(jìn)電氣化水平，科學(xué)化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩。煤電行業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境發(fā)生重大變化，從“不夠用”轉為產(chǎn)能過(guò)剩。一方面，煤電行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩已持續多年，從2008年到現在，除2011年外，煤電設備利用小時(shí)數低于5100小時(shí)③。2018年，煤電利用小時(shí)數為4,361小時(shí)，相對于盈虧平衡點(diǎn)，利用率僅為85.5%。另一方面，納入規劃及核準在建的煤電項目總規模達3.5億千瓦，到2020年煤機有可能突破12億千瓦，屆時(shí)煤電機組設備利用小時(shí)會(huì )跌至3,600小時(shí)左右，煤電設備利用率大約在70%左右。
③火電企業(yè)盈虧平衡點(diǎn)集中區的設備利用率在5100小時(shí)左右。
進(jìn)一步推進(jìn)電氣化水平，加快電能替代步伐。（1）加快推進(jìn)交通領(lǐng)域電氣化進(jìn)程，制定電能替代石油的戰略與路線(xiàn)圖，減少汽車(chē)、飛機、船舶的燃油使用。在民用電動(dòng)汽車(chē)領(lǐng)域，完善新能源汽車(chē)用電的價(jià)格政策，通過(guò)價(jià)格調節用戶(hù)購車(chē)用電行為，充分發(fā)揮新能源汽車(chē)的儲能作用，提高電網(wǎng)的穩定性和利用效率。日前1千瓦時(shí)電能，電動(dòng)汽車(chē)平均可運行5公里。以自用充電樁為例，按北京市目前居民用電價(jià)格0.488元/千瓦時(shí)計算，運行成本約為0.1元公里。如果對電動(dòng)汽車(chē)實(shí)行峰谷電價(jià)而不是階梯電價(jià)的話(huà)，按北京低谷電價(jià)0.1元/千瓦時(shí)計算，理論上電動(dòng)汽車(chē)的運行成本可降到0.02元/公里。如果每輛車(chē)的年運行1萬(wàn)公里的話(huà)，自用充電樁理論上用電費用，當前電價(jià)為1000元/年，低谷電價(jià)只需要200元/年！（2）加大推進(jìn)工業(yè)領(lǐng)域高耗能鍋爐、耗能設備和工藝的電能替代力度，實(shí)現工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的電氣化和綠色化。（3）總結電能替代散煤取暖的經(jīng)驗與問(wèn)題，擴大電能替代規模。
2.科學(xué)制定去煤電產(chǎn)能的標準和時(shí)序。按照電力“十三五”規劃目標，煤電規模要“控制在11億千瓦以?xún)取保壳懊弘娧b機規模已超過(guò)11億千瓦，到2018年底已超出4,367萬(wàn)千瓦。目前，煤電機組大多是新機組、大機組，全國30萬(wàn)千瓦以下煤電機組約1.1億千瓦，其中約64%、7,000萬(wàn)千瓦為熱電聯(lián)產(chǎn)機組；燃煤自備電廠(chǎng)1億千瓦，涉及民營(yíng)資本和既得利益者。可見(jiàn)，煤電去產(chǎn)能非常困難。
科學(xué)制定淘汰、停建、緩建煤電機組的標準，推動(dòng)煤電機組轉型升級、提質(zhì)增效。淘汰服役年限長(cháng)、不符合能效、環(huán)保、安全、質(zhì)量等要求的煤電機組；淘汰符合國家煤電落后產(chǎn)能淘汰標準的小煤電機組；淘汰落后產(chǎn)能的燃煤自備電廠(chǎng)；嚴禁排放不達標的煤電機組運行。
3.處理妤電力工業(yè)發(fā)展中的突出矛盾。能源轉型、電力市場(chǎng)化改革、電力產(chǎn)能過(guò)剩等，不僅原有矛盾（如煤與電的矛盾）需要解決，還會(huì )出現許多新矛盾關(guān)系需要理順。能源轉型升級，使煤電產(chǎn)能過(guò)剩更加突出，一定程度加劇了棄水、棄風(fēng)、棄光，從而出現煤電與“水風(fēng)光”電的競爭關(guān)系；電力市場(chǎng)化改革，加劇了發(fā)電企業(yè)的同行競爭，競爭領(lǐng)域從成本競爭逐步擴大到價(jià)格競爭、用戶(hù)競爭、用電服務(wù)競爭等。
進(jìn)一步解放思想，加大改革力度，推出創(chuàng )新舉措。嚴格控制煤電投資規模，加大煤電機組的環(huán)保改造，妥善解決可再生能源電價(jià)補貼的歷史欠賬問(wèn)題；規范電力市場(chǎng)交易行為，完善電力市場(chǎng)交易機制：建立煤電市場(chǎng)化價(jià)格機制，完善直接交易電量環(huán)保電價(jià)制度。
4.不斷提升煤電企業(yè)的盈利能力。煤電企業(yè)盈利能力受到三方面制約：一是發(fā)展空間受到清潔能源的擠壓；二是煤電企業(yè)財務(wù)成本高居不下，大量財務(wù)費用侵蝕著(zhù)微薄的利潤；三是環(huán)保成本不斷加大，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》于2018年1月日實(shí)施，國家已對電力工業(yè)開(kāi)征大氣污染物排放、水污染物排放、固體廢物排放及噪聲等四項環(huán)保稅，煤電企業(yè)面臨嚴峻的環(huán)保改造、低碳排放和環(huán)保管理等多重壓力。為此，一要促進(jìn)發(fā)電企業(yè)在經(jīng)營(yíng)理念發(fā)展戰略、商業(yè)模式、客戶(hù)服務(wù)、提質(zhì)增效等方面多做文章。二要在僵尸電力企業(yè)退出、電力企業(yè)并購重組、降杠桿、債轉股等方面進(jìn)行有益探索。三要充分發(fā)揮在電力裝備制造、工程建設等方面的領(lǐng)先優(yōu)勢借助亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金等金融平臺，助力電力企業(yè)走出去。
2019年是中華人民共和國成立70周年，也是電力工業(yè)由高速增長(cháng)階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段的關(guān)鍵之年。電力工業(yè)應以創(chuàng )新、改革、開(kāi)放為抓手，推動(dòng)電力工業(yè)質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革，使中國早日實(shí)現由電力工業(yè)大國向電力工業(yè)強國邁進(jìn)。
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