一、引言

化解產(chǎn)能過(guò)剩是近年來(lái)我國經(jīng)濟工作的重要目標，也是供給側結構性改革“三去一降一補”中的首要任務(wù)。關(guān)于產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的經(jīng)濟含義、形成機理與化解手段等，目前的研究已相當充分，為相關(guān)政策選擇提供了很好的基礎。

關(guān)于產(chǎn)能過(guò)剩的經(jīng)濟含義，早在20世紀30年代，Chamberlin從微觀(guān)經(jīng)濟學(xué)角度系統性闡述了“產(chǎn)能過(guò)剩”的概念，指出完全產(chǎn)能是完全競爭均衡條件下的產(chǎn)出水平，不完全競爭引起經(jīng)濟組織的無(wú)效率，進(jìn)而導致產(chǎn)能過(guò)剩，即企業(yè)的實(shí)際產(chǎn)出小于其最優(yōu)規模（平均成本最低）時(shí)的產(chǎn)出水平[1]。國內學(xué)者除了關(guān)注產(chǎn)能過(guò)剩的微觀(guān)含義[2，3]之外，也強調其宏觀(guān)含義。例如，張曉晶[4]提出，“產(chǎn)能過(guò)剩”分為宏觀(guān)和微觀(guān)兩個(gè)層次，前者是指經(jīng)濟體的實(shí)際產(chǎn)出未達到潛在產(chǎn)出，后者是指企業(yè)邊際收益等于邊際成本條件下所存在的產(chǎn)能過(guò)剩；再如，部分學(xué)者[3，5，6，7]從宏觀(guān)層面界定產(chǎn)能過(guò)剩的判定標準，借鑒美國等發(fā)達經(jīng)濟體的情況，認為全社會(huì )產(chǎn)能利用率的正常水平大致是79%～83%，如果產(chǎn)能利用率水平低于該數值，則存在產(chǎn)能過(guò)剩。

關(guān)于產(chǎn)能過(guò)剩的形成機理，代表性觀(guān)點(diǎn)包括市場(chǎng)失靈、體制扭曲、產(chǎn)業(yè)政策等。“市場(chǎng)失靈論”主要關(guān)注微觀(guān)層面的企業(yè)行為，認為企業(yè)生產(chǎn)要素窖藏行為[8，9]、威脅后進(jìn)入者的策略性行為[10，11]等本身會(huì )產(chǎn)生一定程度的產(chǎn)能過(guò)剩。“體制扭曲論”與“產(chǎn)業(yè)政策論”主要關(guān)注宏觀(guān)層面的因素，其中，“體制扭曲論”認為，在官員晉升制度與財政壓力等因素影響下，地方政府具有過(guò)度投資沖動(dòng)，導致重復建設與產(chǎn)能過(guò)剩[12，13，14]；“產(chǎn)業(yè)政策論”認為，政府制定的產(chǎn)業(yè)政策初衷是為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，但由于現代經(jīng)濟體系非常復雜，信息難以完全獲得，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的結果可能背離初衷，反而導致產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題[14，15]。

關(guān)于產(chǎn)能過(guò)剩的化解手段，代表性觀(guān)點(diǎn)包括推動(dòng)市場(chǎng)化改革、政府治理機制改革、推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步等。韓國高等[16]認為，應減少地方政府對經(jīng)濟的干預，形成市場(chǎng)化的金融資源配置機制，健全生產(chǎn)要素市場(chǎng)體系。包群等[17]建議協(xié)調政府的短期激勵與長(cháng)期發(fā)展目標之間的沖突，徐業(yè)坤和馬光源[18]建議完善官員政績(jì)考評體系，推進(jìn)地方政府向服務(wù)型政府的轉變。余東華和呂逸楠[19]建議，提高關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和制造能力，避免陷入新興產(chǎn)業(yè)鏈上的“低端鎖定”。于斌斌和吳銀忠[20]認為，促進(jìn)人力資本升級是化解產(chǎn)能過(guò)剩的重要手段。

考慮到不同類(lèi)型產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)生原因、持續時(shí)間、影響范圍與嚴重程度不同，需要治理的緊迫程度以及重點(diǎn)采用的方法也應有所區分。相對而言，目前國內關(guān)于產(chǎn)能過(guò)剩類(lèi)型的研究還比較少。張新海[21]基于產(chǎn)能過(guò)剩的形成機理，將產(chǎn)能過(guò)剩區分為需求萎縮型產(chǎn)能過(guò)剩和投資過(guò)度型產(chǎn)能過(guò)剩；陳文玲[22]將產(chǎn)能過(guò)剩分為周期性、結構性、體制性和絕對性四種類(lèi)型；殷保達[23]將產(chǎn)能過(guò)剩區分為階段性、周期性與體制型過(guò)剩；時(shí)紅秀[24]認為，有必要區分周期性原因和結構性原因引起的產(chǎn)能過(guò)剩；賈帥帥和徐滇慶[25]將產(chǎn)能過(guò)剩區分為絕對性的產(chǎn)能過(guò)剩與非絕對性的產(chǎn)能過(guò)剩，其中，非絕對性產(chǎn)能過(guò)剩又分為周期性產(chǎn)能過(guò)剩、短板性產(chǎn)能過(guò)剩和局部性產(chǎn)能過(guò)剩。

整體而言，目前的研究對產(chǎn)能過(guò)剩類(lèi)型的關(guān)注相對較少，并且雖然從不同角度區分了產(chǎn)能過(guò)剩的類(lèi)型，但基本限于概念層面，系統性的分析非常少。本文適當參照失業(yè)類(lèi)型的劃分標準，基于產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)生原因、持續時(shí)間、影響范圍與嚴重程度，提出將產(chǎn)能過(guò)剩劃分為三種類(lèi)型：摩擦性產(chǎn)能過(guò)剩、周期性產(chǎn)能過(guò)剩與結構性產(chǎn)能過(guò)剩，并進(jìn)一步探討對產(chǎn)能過(guò)剩治理的啟示。

二、摩擦性產(chǎn)能過(guò)剩

在市場(chǎng)經(jīng)濟中，由于存在市場(chǎng)交易耗時(shí)、產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)進(jìn)步不同步、市場(chǎng)不完全或企業(yè)自主策略性行為等因素，供給超過(guò)需求的情況經(jīng)常出現，這些產(chǎn)能過(guò)剩可稱(chēng)為摩擦性產(chǎn)能過(guò)剩。

（一）市場(chǎng)交易過(guò)程存在的摩擦性產(chǎn)能過(guò)剩

在市場(chǎng)經(jīng)濟運行機制下，由于貨幣與商品對立、生產(chǎn)資本與商品資本貨幣資本相分離、流通鏈條與產(chǎn)業(yè)鏈條延長(cháng)等原因，供給與需求很難完全匹配，生產(chǎn)過(guò)剩難以避免。

首先，貨幣作為獨立的價(jià)值形式，同商品相對立。一方面，商品首先需要被成功出售以轉化為貨幣，另一方面，貨幣行使購買(mǎi)職能來(lái)購買(mǎi)商品。兩者的分離使得供給和需求是否匹配不容易被觀(guān)察到。因此，貨幣因素迫使生產(chǎn)者必須對市場(chǎng)做出預期和判斷，這就孕育著(zhù)供大于求進(jìn)而產(chǎn)能過(guò)剩的因素。

其次，生產(chǎn)資本、商品資本以及貨幣資本的連續運動(dòng)分離開(kāi)來(lái)以后，雖然有利于加快資本流通和產(chǎn)業(yè)資本循環(huán)，但是在一定界限內，商品資本和貨幣資本的獨立運動(dòng)不再受到生產(chǎn)過(guò)程的制約。生產(chǎn)和流通的順利持續進(jìn)行，最終要受消費限制，一旦商品資本回流變慢，貨幣資本緊縮，需求不足的問(wèn)題一下就顯現出來(lái)，產(chǎn)能過(guò)剩也隨之凸顯。馬克思[26]340-341曾提到，“在某一個(gè)看不見(jiàn)的點(diǎn)上，商品堆起來(lái)賣(mài)不出去了；或者是一切生產(chǎn)者和中間商人的存貨逐漸變得過(guò)多了”。

最后，產(chǎn)業(yè)鏈條和流通鏈條的延長(cháng)加大了生產(chǎn)者洞察市場(chǎng)的難度。隨著(zhù)經(jīng)濟的發(fā)展和科技的進(jìn)步，商品生產(chǎn)的上下游被不斷地延伸和開(kāi)拓，新的商品消費領(lǐng)域不斷出現。此時(shí)，上游商品生產(chǎn)者所面對的消費市場(chǎng)也日益復雜，在這種情況下，上游商品生產(chǎn)者對消費市場(chǎng)變化的判斷難度不斷加大，其供給和需求就越難相符，容易造成產(chǎn)能過(guò)剩。

（二）產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)進(jìn)步不同步導致的摩擦性產(chǎn)能過(guò)剩

對于單個(gè)行業(yè)而言，其生產(chǎn)能力不僅取決于本行業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)與投資規模，通常還會(huì )與其上下游配套產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)與投資規模有直接關(guān)系，對于以生產(chǎn)中間投入品為主要用途的行業(yè)更是如此。當某一行業(yè)率先實(shí)現了技術(shù)突破，但是上下游配套產(chǎn)業(yè)沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)時(shí)，技術(shù)進(jìn)步行業(yè)就可能出現暫時(shí)性的相對過(guò)剩。等到產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節的配套產(chǎn)業(yè)都能跟進(jìn)，進(jìn)行了技術(shù)升級，供給就會(huì )與需求相適應，之前的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題自然就會(huì )化解。從這個(gè)角度看，對于技術(shù)進(jìn)步行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題不用過(guò)多擔憂(yōu)。

我國新能源發(fā)電受到電網(wǎng)建設滯后限制是這方面的典型案例。在環(huán)境保護壓力日益加大的背景下，大力發(fā)展新能源、替代化石能源，是大勢所趨。2016年發(fā)布的《電力發(fā)展“十三五”規劃》提出，2020年全國風(fēng)電裝機達到2.1億kW以上，其中海上風(fēng)電500萬(wàn)kW左右；太陽(yáng)能發(fā)電裝機達到1.1億kW以上，其中分布式光伏6 000萬(wàn)kW以上、光熱發(fā)電500萬(wàn)kW。在巨大的市場(chǎng)需求與有力的政策支持下，我國的風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電、水電技術(shù)突飛猛進(jìn)，在全球都達到領(lǐng)先水平。但是，風(fēng)能、太陽(yáng)能與水電資源豐富地區均位于偏遠地區，遠離主要用電負荷中心東部沿海發(fā)達地區。而且由于電網(wǎng)尤其是特高壓電網(wǎng)建設滯后，西北、華北等新能源富集地區窩電、棄風(fēng)、棄光現象曾經(jīng)非常突出，風(fēng)電、太陽(yáng)能、水電發(fā)電設備難以充分利用，存在一定程度的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。隨著(zhù)電網(wǎng)建設、儲能等技術(shù)的進(jìn)步與投入增加，2017年之后，風(fēng)電、太陽(yáng)能、水電發(fā)電設備利用小時(shí)數整體回升，詳見(jiàn)表1），棄光率與棄光電量、棄風(fēng)率與棄風(fēng)電量明顯下降（詳見(jiàn)表2），產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題明顯緩解。未來(lái)，隨著(zhù)電網(wǎng)建設與儲能技術(shù)的進(jìn)步，預計風(fēng)電、太陽(yáng)能、水電等新能源發(fā)電行業(yè)的產(chǎn)能利用狀況將繼續改善。

表1 發(fā)電設備平均利用小時(shí)數

資料來(lái)源：國家能源局，作者整理。

 

表2 太陽(yáng)能發(fā)電、風(fēng)電棄電率與棄電量分布表

資料來(lái)源：國家能源局，作者整理。

 

（三）信息不完全導致的摩擦性產(chǎn)能過(guò)剩

企業(yè)在進(jìn)行投資時(shí)，往往會(huì )對未來(lái)的市場(chǎng)需求狀況以及競爭者的供給狀況進(jìn)行預測，并根據預測結果做出決策。由于企業(yè)難以完全準確地掌握未來(lái)的市場(chǎng)需求狀況與競爭者的供給狀況，基于預測結果所確定的生產(chǎn)能力就可能顯著(zhù)超過(guò)市場(chǎng)實(shí)際需求，形成產(chǎn)能過(guò)剩。

這可以分為兩種情形。第一種情形是，企業(yè)對市場(chǎng)需求預測過(guò)于樂(lè )觀(guān)，預測結果明顯高于實(shí)際需求，尤其是對于一些新出現的產(chǎn)品而言，由于無(wú)先例可循，企業(yè)通常難以對市場(chǎng)真實(shí)需求量及其發(fā)展趨勢做出準確判斷。第二種情形是，企業(yè)對同行業(yè)競爭者的供給預測明顯低于實(shí)際供給，導致未來(lái)的行業(yè)整體出現產(chǎn)能過(guò)剩，代表性觀(guān)點(diǎn)是“潮涌”理論[27，28]。該理論認為，發(fā)展中國家企業(yè)所要投資的產(chǎn)業(yè)通常具有技術(shù)成熟、產(chǎn)品市場(chǎng)已存在等特征，全社會(huì )對行業(yè)的良好前景存在共識，引發(fā)大量企業(yè)投資設廠(chǎng)，但是各企業(yè)只能在信息不完全的情況下投資設廠(chǎng)，即無(wú)法預判行業(yè)內其他企業(yè)的投資行為，多家企業(yè)同時(shí)投資可能導致投資完成后出現行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩。

（四）企業(yè)策略性行為導致的摩擦性產(chǎn)能過(guò)剩

從微觀(guān)層面來(lái)看，企業(yè)的策略性行為可能會(huì )導致產(chǎn)能過(guò)剩。最典型的企業(yè)策略性行為是，企業(yè)對潛在進(jìn)入者的威脅策略，這往往存在于不完全競爭尤其是寡頭壟斷行業(yè)。在不完全競爭尤其是寡頭壟斷市場(chǎng)結構中，在位廠(chǎng)商為了阻止后來(lái)廠(chǎng)商的進(jìn)入，可能會(huì )把生產(chǎn)能力設置在較高水平，將商品價(jià)格設定在較低水平，由此產(chǎn)生一定的產(chǎn)能過(guò)剩，給市場(chǎng)傳遞該行業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)過(guò)剩的信號。

另一種企業(yè)策略性行為是生產(chǎn)要素窖藏行為，這既可以存在于不完全競爭行業(yè)，也可以存在于完全競爭行業(yè)。由于宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)的不確定性，企業(yè)根據對未來(lái)需求的預測，來(lái)決定生產(chǎn)要素的儲備規模。為了保持生產(chǎn)的柔性，企業(yè)會(huì )保持一定規模的要素投入閑置，來(lái)應對未來(lái)經(jīng)濟波動(dòng)的不確定性，以減小雇傭和解雇勞動(dòng)力所需花費的固定成本，以及根據經(jīng)濟波動(dòng)情況隨時(shí)調整要素水平所帶來(lái)的調整成本。何彬[8]借助數理模型，分析了宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)下廠(chǎng)商預期引發(fā)產(chǎn)能過(guò)剩的形成機理，建立產(chǎn)能過(guò)剩形成的窖藏理論微觀(guān)行為基礎，并利用我國數據進(jìn)行實(shí)證檢驗，發(fā)現過(guò)剩產(chǎn)能的周期波動(dòng)性特征是由于企業(yè)的要素窖藏行為引發(fā)的。孫巍等[9]通過(guò)利用隨機動(dòng)態(tài)優(yōu)化方法，建立了產(chǎn)能過(guò)剩形成的經(jīng)濟波動(dòng)假說(shuō)的數理模型，分析刻畫(huà)了要素窖藏行為所導致的產(chǎn)能過(guò)剩形成機理，并利用1992-2005年分地區工業(yè)數據，對窖藏假說(shuō)進(jìn)行檢驗，驗證了“窖藏效應”的存在。

三、周期性產(chǎn)能過(guò)剩

宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)與政府調控政策通常會(huì )對市場(chǎng)需求產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而可能導致某些行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。其中，宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)通常會(huì )對工業(yè)整體的供需情況產(chǎn)生影響，影響范圍較廣；政府調控政策包括針對宏觀(guān)經(jīng)濟整體的調控政策以及針對特定行業(yè)的調控政策，針對宏觀(guān)經(jīng)濟整體的調控政策可能引起宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)，進(jìn)而對工業(yè)整體的供需情況產(chǎn)生影響；針對特定行業(yè)的調控政策的影響范圍要小一些，基本局限于該行業(yè)，以及對該行業(yè)依賴(lài)度較高的上游行業(yè)。

（一）宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)導致的工業(yè)周期性產(chǎn)能過(guò)剩

產(chǎn)能利用狀況是生產(chǎn)能力與市場(chǎng)需求兩方面共同作用的結果。因此，在經(jīng)濟繁榮時(shí)期，市場(chǎng)需求較高，產(chǎn)能利用率相對提高；經(jīng)濟衰退時(shí)期，市場(chǎng)需求萎縮，產(chǎn)能利用率相對較低，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題相對較為嚴重[12]。這里采用兩組數據進(jìn)行驗證。第一組數據是國家統計局公布的中國工業(yè)產(chǎn)能利用率年度數據，這是目前為止最為權威的國內產(chǎn)能利用率數據，但只追溯至2006年，樣本量偏少。第二組數據是中國人民銀行公布的5 000戶(hù)企業(yè)設備能力利用水平調查數據（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“5 000戶(hù)企業(yè)調查數據”）。在國家統計局公布產(chǎn)能利用率數據之前，5 000戶(hù)企業(yè)調查數據是少有的由政府部門(mén)公布的與產(chǎn)能利用率有關(guān)的數據，而且時(shí)間可以追溯至1992年，是目前可獲得的跨度最長(cháng)的跟產(chǎn)能利用率相關(guān)的權威數據。

從圖1與圖2可以看出，中國工業(yè)產(chǎn)能利用率具有明顯的順周期性特征，隨著(zhù)經(jīng)濟增長(cháng)速度的升降而波動(dòng)，這意味著(zhù)，產(chǎn)能過(guò)剩的嚴重程度跟宏觀(guān)經(jīng)濟波動(dòng)有很大關(guān)系。1992-1998年，中國經(jīng)濟增長(cháng)速度逐步下滑，到東南亞金融危機時(shí)，到達階段性低點(diǎn)。1998-2000年，經(jīng)過(guò)“三年改革脫困的攻堅戰”，經(jīng)濟增長(cháng)速度與工業(yè)產(chǎn)能利用率逐步穩定。2001年中國成功加入WTO后，隨著(zhù)海外市場(chǎng)需求擴張，經(jīng)濟增長(cháng)速度與工業(yè)產(chǎn)能利用率同步持續上升。2008-2009年，隨著(zhù)國際金融危機的爆發(fā)，經(jīng)濟增長(cháng)速度與工業(yè)產(chǎn)能利用率快速回落。在大規模經(jīng)濟刺激計劃的作用下，2010年左右經(jīng)濟增長(cháng)速度與工業(yè)產(chǎn)能利用率均短暫回升。但是，隨著(zhù)經(jīng)濟刺激計劃中新增產(chǎn)能的釋放，疊加海外需求的收縮，經(jīng)濟增長(cháng)速度與工業(yè)產(chǎn)能利用率持續下降。在黨中央提出供給側結構性改革之后，2017年經(jīng)濟增長(cháng)速度與工業(yè)產(chǎn)能利用率出現了短暫背離。2020年，受新冠疫情沖擊的影響，經(jīng)濟增長(cháng)速度與工業(yè)產(chǎn)能利用率大幅下滑，但在2021年新冠疫情沖擊影響減弱，經(jīng)濟增長(cháng)速度與工業(yè)產(chǎn)能利用率明顯恢復。

圖1 中國經(jīng)濟增速與工業(yè)產(chǎn)能利用率的比較圖

資料來(lái)源：國家統計局，作者計算。

 

圖2 中國經(jīng)濟增速與5 000戶(hù)工業(yè)企業(yè)設備利用水平的比較圖

資料來(lái)源：Wind資訊，作者整理。

 

（二）調控政策轉向導致的行業(yè)周期性產(chǎn)能過(guò)剩

對于單個(gè)行業(yè)而言，其產(chǎn)品的市場(chǎng)需求狀況除了受到宏觀(guān)經(jīng)濟整體波動(dòng)狀況的影響之外，還可能受到針對本行業(yè)以及下游產(chǎn)業(yè)的調控政策影響。這種影響可以分為兩個(gè)方向：一是促進(jìn)市場(chǎng)需求快速增長(cháng)，在這種情況下，企業(yè)往往會(huì )追加投資、擴大生產(chǎn)規模，提高產(chǎn)能和產(chǎn)量。二是抑制市場(chǎng)需求，在這種情況下，企業(yè)雖然會(huì )減少產(chǎn)量。但由于資產(chǎn)專(zhuān)用性，以及企業(yè)對未來(lái)需求的判斷不確定等原因，淘汰過(guò)剩產(chǎn)能難度較大，在這個(gè)過(guò)程中，產(chǎn)能利用率會(huì )有較大幅度的下降。

這里以鋼鐵行業(yè)為例說(shuō)明。鋼鐵行業(yè)是典型的上游行業(yè)，其產(chǎn)品在多個(gè)行業(yè)都有廣泛的應用，其中最重要的應用領(lǐng)域是建筑業(yè)，建筑業(yè)消費的鋼材占據了鋼鐵市場(chǎng)的半壁江山。20世紀90年代中后期，城市人口迅速增長(cháng)，城鎮化進(jìn)入加速發(fā)展階段，為了更好地滿(mǎn)足城鎮人口的住房，我國啟動(dòng)了住房制度改革。居民住房需求不斷增大，房屋建筑施工面積快速增長(cháng)，帶動(dòng)鋼鐵產(chǎn)量快速增長(cháng)。隨著(zhù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷升溫以及商品房?jì)r(jià)格的快速上漲，為了保障住房市場(chǎng)的健康發(fā)展，政府從2010年開(kāi)始密集地出臺了多項房地產(chǎn)市場(chǎng)調控措施，商品房?jì)r(jià)格上漲過(guò)快的勢頭得到抑制。隨之而來(lái)的是，房屋建筑施工面積增速從2011年起進(jìn)入整體下降通道，與此相對應，建筑用鋼需求量增速放緩，鋼材產(chǎn)量增速也開(kāi)始下降，鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題加劇，產(chǎn)能利用率一直低于75%且波動(dòng)下滑。2015年之后，隨著(zhù)房地產(chǎn)市場(chǎng)去庫存取得一定成效，房地產(chǎn)調控政策有一定程度放松，房屋建筑施工面積增速逐步回升，對建筑用鋼材的消費量需求有所好轉，鋼材產(chǎn)量增速也整體上處于回升態(tài)勢，鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩狀況隨之有所好轉，具體情況見(jiàn)表3。

表3 我國房屋建筑施工面積增速與鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率趨勢

資料來(lái)源：中國經(jīng)濟信息網(wǎng)，作者計算。

 

四、結構性產(chǎn)能過(guò)剩

在后發(fā)趕超國家，產(chǎn)能過(guò)剩往往有更深層次的體制性與結構性因素。首先，產(chǎn)業(yè)政策被普遍采用，如果產(chǎn)業(yè)規劃目標嚴重偏離實(shí)際，容易造成產(chǎn)能過(guò)剩。其次，經(jīng)濟快速增長(cháng)會(huì )帶來(lái)需求增長(cháng)與需求結構轉變，特別是在進(jìn)入中等收入水平時(shí)，需求增速一般會(huì )放緩，需求結構會(huì )急劇變動(dòng)，如果供給體系難以及時(shí)順應變化，就可能造成結構性產(chǎn)能過(guò)剩。最后，生產(chǎn)技術(shù)的快速變革容易形成落后產(chǎn)能，當產(chǎn)品價(jià)格回落時(shí)，落后產(chǎn)能由于缺乏競爭力而缺乏銷(xiāo)路，成為過(guò)剩產(chǎn)能。

（一）產(chǎn)業(yè)規劃偏離實(shí)際導致的結構性產(chǎn)能過(guò)剩

產(chǎn)業(yè)政策是發(fā)展中經(jīng)濟體國家發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢的重要手段。在我國，政府會(huì )通過(guò)制訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃明確政策導向，例如“五年發(fā)展規劃”、產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄以及特定行業(yè)的專(zhuān)項指導規劃等。產(chǎn)業(yè)政策的有效實(shí)施依賴(lài)于政策制定部門(mén)對市場(chǎng)信息的獲取能力和對未來(lái)市場(chǎng)的預測能力，但現代經(jīng)濟非常復雜，信息難以完全獲得。因此，政府制定的產(chǎn)業(yè)規劃目標有可能與實(shí)際狀況偏差較大，進(jìn)而導致產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。尤其是，一些地方政府在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃時(shí)一哄而上，沒(méi)有注重根據本地區的資源稟賦、地理位置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現狀等因素來(lái)因地制宜地選擇主導產(chǎn)業(yè)，導致了主導產(chǎn)業(yè)的雷同。由于可投資的產(chǎn)業(yè)有限，大量資金同時(shí)涌入特定產(chǎn)業(yè)容易導致重復建設問(wèn)題。目前已有不少研究從不同分析視角，為產(chǎn)業(yè)政策導致產(chǎn)能過(guò)剩提供了經(jīng)驗證據[14，15]。

我國政府對產(chǎn)業(yè)政策導致產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題也有充分的認識。2013年5月13日召開(kāi)的國務(wù)院機構職能轉變動(dòng)員電視電話(huà)會(huì )議指出，鋼鐵、水泥等行業(yè)上項目需要審批的行業(yè)，恰恰產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩。相比之下，家電、服裝等行業(yè)早已走上市場(chǎng)化軌道，不用政府審批，卻沒(méi)有嚴重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。值得關(guān)注的是，不僅是傳統行業(yè)，在大數據、半導體等新興產(chǎn)業(yè)，也存在一定程度的重復建設問(wèn)題。以大數據產(chǎn)業(yè)為例，2015年十八屆五中全會(huì )首次提出“國家大數據戰略”后，多地政府把大數據作為未來(lái)的主導產(chǎn)業(yè)。2017年1月，工業(yè)和信息化部正式發(fā)布《大數據產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃（2016-2020年）》（工信部規〔2016〕412號），提出2020年大數據相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)業(yè)務(wù)實(shí)現收入1萬(wàn)億元。到1月底，共有37個(gè)省、市專(zhuān)門(mén)出臺了大數據的發(fā)展規劃或類(lèi)似文件，其中包括北京、重慶、貴州等16個(gè)省級規劃，以及深圳、沈陽(yáng)、南京、武漢、呼和浩特等21個(gè)城市規劃。其中，已確定2020年大數據產(chǎn)業(yè)規模目標的14個(gè)省市的規劃總和已達到28 400億元[29]。換而言之，僅14個(gè)省市的規劃總產(chǎn)值就遠遠超過(guò)了國家的整體規劃目標。各地規劃的雷同，很有可能會(huì )導致數據中心、大數據基礎設施建設和相關(guān)園區布局的重復建設，形成新的產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險。

（二）需求結構轉型導致的結構性產(chǎn)能過(guò)剩

隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展，人們的消費需求不斷提升，對產(chǎn)品性能和質(zhì)量的要求逐步提高。這意味著(zhù)，與舊需求所對應的生產(chǎn)能力應該減小，與新需求所對應的生產(chǎn)能力應該增大。但是，人們需求的變化相對較快，生產(chǎn)的變更則相對緩慢。如果生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)更新相對滯后，不能快速更新迭代實(shí)現產(chǎn)品同步升級，則與舊需求對應的生產(chǎn)能力就會(huì )過(guò)剩。此時(shí)的產(chǎn)能過(guò)剩具有典型的結構性特征，即舊的落后產(chǎn)能過(guò)剩與新的先進(jìn)產(chǎn)能不足同時(shí)并存。

例如，隨著(zhù)人們生活水平的提升，對出行便利程度的追求使得老百姓對汽車(chē)的需求增大，對汽車(chē)面板鋼材的需求隨之增加。然而，在相當長(cháng)一段時(shí)間內，中國的鋼鐵廠(chǎng)商都以生產(chǎn)普通鋼材為主，很大一部分汽車(chē)用鋼需求無(wú)法滿(mǎn)足，只能依靠進(jìn)口。而國內普通鋼材又時(shí)常出現產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。又如，隨著(zhù)國內產(chǎn)業(yè)升級，對鋼鐵材料的強度、潔凈度等方面性能的要求不斷提升，對高精尖特種鋼的需求也在增大。但是，中國鋼鐵企業(yè)的生產(chǎn)能力并未能完全跟上需求升級，無(wú)法很好地滿(mǎn)足高端需求，導致國內需要的很多高端鋼鐵（包括高端裝備用鋼鐵材料、高標準模具鋼等）需要從國外進(jìn)口。與此同時(shí)，普通鋼材卻出現了產(chǎn)能過(guò)剩。

（三）生產(chǎn)技術(shù)變革導致的結構性產(chǎn)能過(guò)剩

從供給側來(lái)看，新生產(chǎn)技術(shù)的出現，通常會(huì )使整個(gè)行業(yè)的生產(chǎn)能力獲得極大提升，實(shí)際產(chǎn)量也會(huì )大幅提升。在新生產(chǎn)技術(shù)出現伊始，舊的生產(chǎn)技術(shù)依然存在，由于機器設備存在折舊周期，原有的從業(yè)人員由于勞動(dòng)技能的限制也難以迅速轉移到其它行業(yè)實(shí)現出清，舊生產(chǎn)技術(shù)所形成的產(chǎn)能雖然退化為落后產(chǎn)能，但并不會(huì )迅速被市場(chǎng)淘汰。新舊生產(chǎn)技術(shù)疊加導致新舊產(chǎn)能疊加，行業(yè)總產(chǎn)能迅速增長(cháng)，如果供給能力超過(guò)需求，那么生產(chǎn)技術(shù)落后的生產(chǎn)能力則出現過(guò)剩。相反，生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)的生產(chǎn)能力由于生產(chǎn)成本較低，市場(chǎng)需求相對較好，并未出現產(chǎn)能過(guò)剩的情形，甚至有可能產(chǎn)能不足。

在許多行業(yè)，先進(jìn)產(chǎn)能與落后產(chǎn)能同時(shí)存在。以煉化行業(yè)為例，行業(yè)測算數據顯示，應用最新設備、工藝的精對苯二甲酸（Pure Terephthalic Acid，PTA）裝置（2018年水平）完全成本較一般裝置（2012年水平）低281元/t，較落后、老舊裝置（2008年水平）低758元/t，成本優(yōu)勢十分明顯，詳見(jiàn)表4。2019年中，國內約有1 490萬(wàn)t/年的PTA落后產(chǎn)能，龍頭企業(yè)在建PTA先進(jìn)產(chǎn)能為2 290萬(wàn)t/年。自2019年9月份以來(lái)，即便不考慮折舊攤銷(xiāo)，2012年之前建成的落后產(chǎn)能也一直處于虧損狀態(tài)，長(cháng)期來(lái)看，將被先進(jìn)PTA產(chǎn)能替代。

表4 不同設備、工藝水平的PTA裝置成本比較 /元

注：完全成本=原材料成本+折舊成本。

資料來(lái)源：wind資訊，作者整理。

 

五、對產(chǎn)能過(guò)剩治理的啟示

如前所述，產(chǎn)能過(guò)剩可歸納為三種類(lèi)型：摩擦性產(chǎn)能過(guò)剩、周期性產(chǎn)能過(guò)剩、結構性產(chǎn)能過(guò)剩。從對企業(yè)經(jīng)營(yíng)宏觀(guān)經(jīng)濟的影響程度與持續時(shí)間來(lái)看，摩擦性產(chǎn)能過(guò)剩通常影響較為輕微，持續時(shí)間較短；周期性產(chǎn)能過(guò)剩影響較大，持續時(shí)間較長(cháng)；結構性產(chǎn)能過(guò)剩影響相對嚴重，如無(wú)有效干預可能會(huì )長(cháng)期存在。三種類(lèi)型的產(chǎn)能過(guò)剩具有較強的獨立性，在某一階段或者特定行業(yè)，可能存在多種因素同時(shí)疊加的情況。尤其是對于中國這樣的發(fā)展中經(jīng)濟體，市場(chǎng)經(jīng)濟體制在不斷完善，生產(chǎn)技術(shù)更新迭代速度較快，疊加政府宏觀(guān)調控作用較大、社會(huì )需求結構轉型較為明顯等因素，不同類(lèi)型的產(chǎn)能過(guò)剩往往交織在一起，導致產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題非常復雜，在某一階段或者對于某些行業(yè)而言，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題可能或變得非常嚴重。例如，鋼鐵行業(yè)同時(shí)受宏觀(guān)經(jīng)濟下行與社會(huì )需求結構轉型等因素的影響，在很長(cháng)時(shí)期內產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題都較為嚴重，是2003年以來(lái)歷次化解產(chǎn)能過(guò)剩工作的重點(diǎn)行業(yè)，其產(chǎn)能過(guò)剩就兼具周期性產(chǎn)能過(guò)剩與結構性產(chǎn)能過(guò)剩的特點(diǎn)。

產(chǎn)能過(guò)剩如果大面積出現，或者遲遲不能有效化解，對企業(yè)經(jīng)營(yíng)與宏觀(guān)經(jīng)濟均有明顯影響。對企業(yè)而言，產(chǎn)品銷(xiāo)售困難增大，價(jià)格下降明顯，企業(yè)利潤下滑，甚至出現大幅虧損。對政府而言，產(chǎn)能過(guò)剩將形成大量“僵尸企業(yè)”，銀行壞賬規模快速擴張，宏觀(guān)債務(wù)水平快速上升，政府財政壓力顯著(zhù)加大，經(jīng)濟增速明顯下滑，國民經(jīng)濟甚至陷入通縮，宏觀(guān)經(jīng)濟管理難度加大。考慮到不同類(lèi)型產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)生原因、持續時(shí)間、影響范圍與嚴重程度不同，需要治理的緊迫程度以及重點(diǎn)采用的方法也應有所區分。

（一）摩擦性產(chǎn)能過(guò)剩的治理

摩擦性產(chǎn)能過(guò)剩主要是因供需雙方搜索信息、商品交易等需要時(shí)間，以及產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)進(jìn)步不同步、信息不完全、企業(yè)策略性行為等而引起的暫時(shí)性產(chǎn)能過(guò)剩。其所涉及行業(yè)相對較少，過(guò)剩程度較低，持續時(shí)間較短，隨著(zhù)時(shí)間推移會(huì )自發(fā)恢復供需平衡狀態(tài)。再加上其產(chǎn)生原因難以完全避免，政府應當盡量少干預。當產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)進(jìn)步不同步、信息不完全、企業(yè)策略性行為等較為嚴重，從而導致市場(chǎng)供需不平衡程度較為嚴重、持續時(shí)間較長(cháng)時(shí)，政府可適當干預，但應以完善市場(chǎng)建設、增強行業(yè)供需信息匹配、減少企業(yè)壟斷行為為主，避免政府調控行為形成更大規模的供需失衡。

（二）周期性產(chǎn)能過(guò)剩的治理

周期性產(chǎn)能過(guò)剩是因為經(jīng)濟運行波動(dòng)、宏觀(guān)調控政策轉變等因素而引起的短期性產(chǎn)能過(guò)剩，往往涉及多個(gè)周期性行業(yè)，過(guò)剩程度相對較高并可能持續數年。但隨著(zhù)經(jīng)濟狀況好轉以及宏觀(guān)調控政策的變化，產(chǎn)能過(guò)剩情況將明顯緩解，甚至出現產(chǎn)能不足的情況。

對于周期性產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，可通過(guò)需求端管理適當進(jìn)行跨周期調節，尤其是由海外因素引起國內經(jīng)濟波動(dòng)時(shí)，需求端管理非常重要。我國在1997年?yáng)|南亞金融危機與2008年國際金融危機爆發(fā)后，所采取的經(jīng)濟刺激計劃，正是基于這方面的考慮。1997年?yáng)|南亞金融危機爆發(fā)，東南亞國家外匯儲備縮減、貨幣貶值，對中國商品需求減少，我國出口增速大幅回落，國內產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題凸顯，政府實(shí)施了赤字財政政策，1998-2000年發(fā)行3 600億元長(cháng)期建設國債，用于擴大基建投資，在很大程度上緩解了產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，工業(yè)企業(yè)設備利用水平在1998年回升，詳見(jiàn)圖2。2008年，肇始于美國的次貸危機演變?yōu)閲H金融危機，我國外部需求明顯放緩，工業(yè)產(chǎn)能利用率急劇下滑，政府及時(shí)出臺經(jīng)濟刺激計劃，工業(yè)產(chǎn)能利用率在2010-2011年反彈，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題在很大程度上得到緩解，詳見(jiàn)圖1。

當前，我國正處于全面建設社會(huì )主義現代化國家開(kāi)局起步的關(guān)鍵時(shí)期。黨的十九屆五中全會(huì )明確，要加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。通過(guò)需求端管理化解周期性產(chǎn)能過(guò)剩，一方面，要增加居民消費與企業(yè)投資需求，擴大政府有效投資，形成“居民+企業(yè)+政府”多元主體需求合力，共同推動(dòng)消費市場(chǎng)繁榮發(fā)展[30]；另一方面，要推動(dòng)國際產(chǎn)能合作，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈全球布局，努力擴大外部需求。

（三）結構性產(chǎn)能過(guò)剩的治理

結構性產(chǎn)能過(guò)剩是因為產(chǎn)業(yè)規劃偏離實(shí)際、社會(huì )需求升級與生產(chǎn)技術(shù)更迭等因素引起的產(chǎn)能過(guò)剩，可能在單個(gè)或多個(gè)行業(yè)發(fā)生，過(guò)剩程度較高，通過(guò)市場(chǎng)機制難以再恢復供需平衡狀態(tài)，應當作為重點(diǎn)治理對象。黨的二十大報告提出：“要堅持以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，把實(shí)施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來(lái)。”[31]23在新時(shí)期，對于結構性產(chǎn)能過(guò)剩，需要通過(guò)包括需求側管理與供給側結構性改革等在內的綜合性舉措進(jìn)行治理。

需求側管理對化解結構性產(chǎn)能過(guò)剩效果顯現較快，可以在較短時(shí)間內降低供需失衡程度。在總供給與總需求失衡較為嚴重時(shí)，經(jīng)濟增速下滑過(guò)快，企業(yè)與居民對未來(lái)預期不穩定，正常的經(jīng)營(yíng)行為與消費行為都難以正常決策，化解產(chǎn)能過(guò)剩工作難以正常推進(jìn)。通過(guò)適當的需求側管理政策，能在較短時(shí)間內穩定經(jīng)濟運行，進(jìn)而可以為推進(jìn)化解產(chǎn)能過(guò)剩工作創(chuàng )造良好的環(huán)境。

供給側結構性改革對化解結構性產(chǎn)能過(guò)剩效果顯現相對較慢，但更能從根源上發(fā)揮作用。通過(guò)供給側結構性改革化解產(chǎn)能過(guò)剩，要按照系統觀(guān)念要求，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局，整體推動(dòng)經(jīng)濟管理體制改革，優(yōu)化完善產(chǎn)業(yè)政策，構建化解產(chǎn)能過(guò)剩的長(cháng)效機制。在推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步方面，要加強科技自主創(chuàng )新，加快產(chǎn)業(yè)結構升級。在經(jīng)濟管理體制改革方面要構建管資本國有資產(chǎn)監管體制，探索政府與市場(chǎng)結合新模式，更加充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，完善過(guò)剩產(chǎn)能的市場(chǎng)退出機制。

 

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