促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導社會(huì )主義現代化建設的積極探索，是縮小區域城鄉發(fā)展差距的重大舉措，是先富地區帶動(dòng)后富地區、最終實(shí)現共同富裕的必由之路。黨的二十大報告把促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展作為加快構建新發(fā)展格局、著(zhù)力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的一項重要任務(wù)，這意味著(zhù)促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展在國家發(fā)展戰略大局中具有舉足輕重的地位。黨的十八大以來(lái)，我國區域協(xié)調發(fā)展從理論到實(shí)踐都得到全面深化，區域發(fā)展總體戰略和區域重大戰略實(shí)施取得顯著(zhù)成效[1]。多年來(lái)，學(xué)術(shù)界對我國區域協(xié)調發(fā)展的實(shí)踐邏輯、實(shí)現途徑、體制機制建設、配套政策、效果評價(jià)等領(lǐng)域都做了深入、廣泛的探討，取得了較為豐富的學(xué)術(shù)成果。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組很早就建議，隨著(zhù)區域發(fā)展差距擴大，中央應實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略，著(zhù)力解決日益突出的區域發(fā)展不平衡問(wèn)題[2]。后來(lái)，隨著(zhù)理論研究和實(shí)踐深入，有學(xué)者認為，我國區域協(xié)調發(fā)展不僅要關(guān)注縮小各地區發(fā)展差距或居民收入差距，還要關(guān)注基本公共服務(wù)均等化、人與自然和諧共生等方面[3]。那么如何更加有效促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展？推動(dòng)要素自由流動(dòng)、支持中西部承接國內外產(chǎn)業(yè)轉移、加大財政轉移支付力度、加強區域對口幫扶等途徑被認為是推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展的有效舉措[4]，而建立相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的機制體系則有利于夯實(shí)區域協(xié)調發(fā)展的制度基礎[5]。但需要指出的是，我國區域協(xié)調發(fā)展沒(méi)必要為了追求區域平衡發(fā)展而采取一些容易導致空間錯配的干預措施[6]。此外，區域協(xié)調發(fā)展作為中央長(cháng)期以來(lái)的區域戰略安排，其實(shí)施效果備受關(guān)注。過(guò)去很長(cháng)一個(gè)時(shí)期，學(xué)者們常把縮小區域發(fā)展差距視為衡量區域協(xié)調發(fā)展的錨定“目標”，并且采用各省（自治區、市）基于各自核算方法的地區生產(chǎn)總值度量區域發(fā)展差距[7-8]。然而，由于長(cháng)期以來(lái)各省（自治區、市）的地區生產(chǎn)總值沒(méi)有統一的核算主體，核算方法和口徑又存在地區差異^①，所以統計數據質(zhì)量受到一定的影響，這就使得利用地區生產(chǎn)總值數據分析區域發(fā)展差距變化可能會(huì )有偏差。為此，黃群慧等人構建了一個(gè)考慮到各地區居民收入大致相當、基本公共服務(wù)均等化、基礎設施通達程度比較均衡等方面的評價(jià)指標體系對黨的十八大以來(lái)我國區域協(xié)調發(fā)展效果進(jìn)行評價(jià)，其結果發(fā)現，2012年以來(lái)中國區域協(xié)調發(fā)展指數穩步上升，但區域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題還比較突出，各地區實(shí)現共同富裕的任務(wù)比較艱巨[9]。可見(jiàn)，上述這些研究不僅推動(dòng)了區域協(xié)調發(fā)展的理論創(chuàng )新，深化完善中國區域經(jīng)濟學(xué)，還有利于推動(dòng)我國區域協(xié)調發(fā)展的實(shí)踐探索，達到學(xué)以致用的目的。

①2019年11月，國家統計局才開(kāi)始啟動(dòng)地區生產(chǎn)總值統一核算改革動(dòng)員部署，這意味著(zhù)采用2019年以前的各省（自治區、市）地區生產(chǎn)總值分析區域發(fā)展差距是不夠嚴謹的。

一、黨的十八大以來(lái)我國區域協(xié)調發(fā)展的實(shí)踐探索

2012年11月，黨的十八大在北京成功召開(kāi)，以習近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導集體走到了歷史舞臺的中央，繼往開(kāi)來(lái)，開(kāi)啟了新時(shí)代我國區域協(xié)調發(fā)展的新實(shí)踐新探索，進(jìn)入更深、更寬、更難的領(lǐng)域，從中積累了許多寶貴的經(jīng)驗。

（一）繼續深入實(shí)施區域發(fā)展總體戰略

中央堅持以四大區域板塊為空間單元，把各有側重、統籌發(fā)展的戰略構想落實(shí)落細。從“十三五”規劃綱要到“十四五”規劃綱要，中央始終保持了戰略定力，對西部大開(kāi)發(fā)、東北地區等老工業(yè)基地振興、中部地區崛起和東部地區率先發(fā)展仍然按照一以貫之的思路著(zhù)力解決制約這四大區域板塊發(fā)展的短板和瓶頸，明確這些區域的主攻方向和重點(diǎn)任務(wù)。盡管中央在不同時(shí)期支持發(fā)展的重點(diǎn)區域有所不同，但這也反映了地方政府對本地發(fā)展利益訴求和時(shí)代任務(wù)的變化。如“十四五”時(shí)期中央明確提出要支持深圳建設中國特色社會(huì )主義先行示范區、浦東打造社會(huì )主義現代化建設引領(lǐng)區、浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區。

（二）真抓實(shí)干實(shí)施區域重大戰略

2014年以來(lái)，習近平同志親自謀劃、親自推動(dòng)了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略落地實(shí)施和建設河北雄安新區，盡管這些戰略在意圖、目標、重點(diǎn)等方面都存在較大的差異，但反映了新形勢下區域發(fā)展的條件、階段和任務(wù)的變化。黨的十九大以來(lái)，在習近平總書(shū)記親自謀劃和推動(dòng)下，中央決定實(shí)施海南全面深化改革開(kāi)放、長(cháng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等區域重大戰略，體現了中央著(zhù)力擴大對外開(kāi)放、壯大高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力源、加強流域治理和積極應對區域分化的意圖。

（三）扎實(shí)實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略

2017年11月黨的十九大報告首次提出“實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略”，這個(gè)戰略成為新發(fā)展階段中央統籌推動(dòng)四大區域板塊發(fā)展、區域重大戰略、特殊類(lèi)型地區發(fā)展等重點(diǎn)任務(wù)的決策部署，比較清晰地勾勒出了我國不同層次和類(lèi)型區域發(fā)展的重點(diǎn)方向。在健全區域協(xié)調發(fā)展機制方面，2018年印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區域協(xié)調發(fā)展新機制的意見(jiàn)》明確提出了區域協(xié)調發(fā)展三個(gè)基本目標為：基本公共服務(wù)均等化、基礎設施通達程度比較均衡和人民基本生活保障水平大體相當。這個(gè)提法打破了學(xué)術(shù)界長(cháng)期以來(lái)把區域協(xié)調發(fā)展簡(jiǎn)單地理解為縮小區域發(fā)展差距的認識，也正如習近平總書(shū)記所提出的區域協(xié)調發(fā)展的辯證法：“不平衡是普遍的，要在發(fā)展中促進(jìn)相對平衡。”[10]

（四）深化對特殊類(lèi)型地區振興發(fā)展支持

黨的十八大以來(lái)，中央大力支持老、少、邊、窮等特殊類(lèi)型地區提高人民群眾生活水平，培育發(fā)展內生動(dòng)力，開(kāi)創(chuàng )發(fā)展新局面。中央從維護國家統一、社會(huì )大局穩定、民族團結出發(fā)，組織中央有關(guān)部門(mén)和地方對口援疆和援藏，其中，2014-2019年中央財政累計支援新疆2萬(wàn)多億元，新疆（含兵團）吸引中央企業(yè)和援疆省市企業(yè)投資資金2.38萬(wàn)億元^①。除此之外，中央加大對革命老區的幫扶力度，2013-2016年中央先后出臺了支持贛閩粵原中央蘇區、左右江、大別山、川陜等革命老區振興發(fā)展規劃。2021年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于新時(shí)代支持革命老區振興發(fā)展的意見(jiàn)》成為現階段引領(lǐng)革命老區高質(zhì)量發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，上述規劃對這些革命老區脫貧攻堅、改善公共服務(wù)、夯實(shí)內生發(fā)展動(dòng)力等方面起到了促進(jìn)作用。

①《習近平出席第三次中央新疆工作座談會(huì )并發(fā)表重要講話(huà)》，載《人民日報》2020年9月26日第一版。

（五）把脫貧攻堅戰作為全面建成小康社會(huì )的關(guān)鍵之役

中央史無(wú)前例打響了脫貧攻堅戰，全面消除了絕對貧困問(wèn)題。并且，經(jīng)過(guò)八年努力，我國在2020年底如期完成了現行標準下9 899萬(wàn)農村貧困人口全部脫貧，創(chuàng )造了人類(lèi)減貧史上的一個(gè)偉大奇跡。為了順利完成這項艱巨任務(wù)，中央采取了專(zhuān)項扶貧資金、對口扶貧、金融貸款、就業(yè)培訓等多項措施，做到扶持對象、項目安排、資金使用、措施到戶(hù)、因村派人、脫貧成效“六個(gè)精準”，實(shí)施發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補償、發(fā)展教育、社會(huì )保障兜底“五個(gè)一批”，解決了扶持誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)扶、怎么扶、如何退、如何穩“五個(gè)問(wèn)題”[11]。同時(shí)，各級黨委充分發(fā)揮統籌協(xié)調作用，省市縣鄉村五級書(shū)記一起抓扶貧，廣大黨員干部和駐村干部深入基層把扶貧抓實(shí)抓細。

二、黨的十八大以來(lái)我國區域協(xié)調發(fā)展取得的階段成效

黨的十八大以來(lái)，我國區域協(xié)調發(fā)展的基本目標更加明確，中央推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展的政策框架更加清晰，地方合力推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展的重點(diǎn)更加突出。十年來(lái)，在中央和地方的共同努力下，我國區域協(xié)調發(fā)展取得令人矚目的成就，在人民生活水平改善、基本公共服務(wù)均等化、基礎設施通達程度、地區比較優(yōu)勢發(fā)揮、綠色低碳協(xié)同發(fā)展等方面實(shí)現較大進(jìn)展，優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區域經(jīng)濟布局加快形成。

（一）區域城鄉居民收入差距趨于縮小

2020年我國完成脫貧攻堅任務(wù)，歷史性解決了絕對貧困問(wèn)題，實(shí)現全面建成小康社會(huì )的目標（圖1）。從居民收入差距看，各地區居民人均可支配收入差距明顯縮小，按現價(jià)計算，各地區居民人均可支配收入的變異系數由2012年0.43下降至2021年的0.39。從區域發(fā)展差距看，各地區人均GDP的差距也表現出下降的趨勢，按現價(jià)計算，各地區人均GDP的變異系數從2012年的0.46下降至2021年的0.44。從城鄉居民收入差距看，我國城鄉居民收入差距明顯縮小，按現價(jià)計算，我國城鄉居民人均可支配收入比從2012年的3.11∶1縮小到2021年的2.50∶1。這些指標出現的積極變化表明這十年我國區域協(xié)調發(fā)展堅持以人為核心、注重縮小區域城鄉居民收入差距的政策發(fā)揮了重要作用，取得了顯著(zhù)成效，贏(yíng)得了民心，獲得社會(huì )各界廣泛“點(diǎn)贊”。

圖1 我國貧困人口及貧困發(fā)生率變化

 

數據來(lái)源：《中國統計年鑒2021》。

（二）基本公共服務(wù)均等化全面進(jìn)步

黨的十八大以來(lái)中央堅持共享發(fā)展，持續加大民生保障投入，不斷完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的體制框架，使改革開(kāi)放成果能夠惠及更多的人民群眾。從人均基本公共服務(wù)投入看，各地區人均基本公共服務(wù)預算支出差距明顯縮小，各地區人均基本公共服務(wù)預算支出的變異系數從2012年0.45下降至2021年的0.39（圖2），各地區人均基本公共服務(wù)預算支出由2012年的4 990元上升至2021年9 688元^①。從社會(huì )保障看，我國已建立起了全球最大的社會(huì )保障體系，基本養老保險覆蓋超過(guò)9億人，基本醫療保險覆蓋超過(guò)13.6億人，基本實(shí)現全民醫保的目標。從教育發(fā)展看，我國各地區已全面普及九年義務(wù)教育并保持較高的鞏固率，各地區高等院校毛錄取率接近60%，2021年勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限為10.9年，比2012年增加1年^②。從醫療衛生看，中央和地方共同推動(dòng)優(yōu)質(zhì)、高效的衛生醫療體系建設，建設了一批國家醫學(xué)中心和國家區域醫療中心，全國醫療資源布局更加均衡，分級診療體系有效解決居民看病難問(wèn)題，人均預期壽命從2012年的74.8歲增長(cháng)到2021年的78.2歲^③。

圖2 我國人均基本公共服務(wù)預算支出地區差距^④

 

（三）基礎設施通達程度顯著(zhù)提高

一方面，經(jīng)過(guò)多年的建設，我國已建成了全球最大的高速公路網(wǎng)和高速鐵路網(wǎng)，各地區快速通達能力明顯提高。2021年全國高速公路里程達到16.91萬(wàn)公里，高速鐵路營(yíng)業(yè)里程達到40 139公里，近20個(gè)省（自治區、市）已實(shí)現“縣縣通高速”，高速鐵路已能夠通達50%的50萬(wàn)人口以上城市。同時(shí)，我國擁有250個(gè)民航機場(chǎng)，開(kāi)通境內外航線(xiàn)5 581條，其中在貧困地區，民航服務(wù)的人口覆蓋率達到83.6%，比2012年提高了13個(gè)百分點(diǎn)^⑤。另一方面，我國數字基礎設施進(jìn)入大規模建設階段，有力推動(dòng)區域包容發(fā)展。2021年建成5G基站數161.5萬(wàn)個(gè)，5G移動(dòng)電話(huà)用戶(hù)數達到4億戶(hù)，全面實(shí)現“村村通寬帶”，工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)覆蓋全國300多座城市^⑥。

①統計口徑為教育、醫療、社保就業(yè)、文體、城鄉社區、住房保障等方面公共服務(wù)預算支出。

②數據來(lái)源：2022年9月27日教育部召開(kāi)的“教育十年”系列發(fā)布會(huì )。

③數據來(lái)源：國家衛生健康委員會(huì )發(fā)布的《2021年我國衛生健康事業(yè)發(fā)展統計公報》。

?數據來(lái)源：國家統計局國家數據（https://data.stats.gov.cn/）。

⑤數據來(lái)源：2022年6月10日，中宣部舉辦的“中國這十年”系列主題新聞發(fā)布會(huì )。

⑥數據來(lái)源：2022年6月14日，中宣部舉辦的“中國這十年”系列主題新聞發(fā)布會(huì )。

（四）各地區比較優(yōu)勢更加充分發(fā)揮

十年來(lái)，中央實(shí)施了區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略等戰略，使得各地區根據中央賦予地區發(fā)展定位和明確的比較優(yōu)勢發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工布局。各地區制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結構差異化程度明顯上升，地區間產(chǎn)業(yè)鏈上下游聯(lián)系更加緊密，區際產(chǎn)業(yè)分工更加明確。青海、西藏等地作為全國重點(diǎn)生態(tài)功能區，筑牢國家生態(tài)安全屏障，逐步退出礦業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)；我國充分發(fā)揮糧食主產(chǎn)區作用，運用獎補、行政等多種手段確保了從種業(yè)到糧食加工的全產(chǎn)業(yè)鏈安全、可控，維護國家糧食安全。

（五）各地區合力推動(dòng)綠色低碳協(xié)同發(fā)展

黨的十八大以來(lái)，中央把生態(tài)文明建設提升到前所未有的高度，采取空前力度推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護和治理，從理念創(chuàng )新到制度創(chuàng )新實(shí)現全方位突破。從節能減排看，在中央的統籌領(lǐng)導下，各地區深入推進(jìn)節能減排降碳，絕大多數的省份能源消耗強度都出現明顯下降，并且，各地區也針對“碳達峰碳中和”目標紛紛采取積極應對措施，通過(guò)技術(shù)創(chuàng )新、體制創(chuàng )新等多種途徑降低碳排放量，2012-2021年全國能源消耗強度和單位GDP二氧化碳排放量分別下降了26.2%、34.4%^①。從大氣污染治理看，新時(shí)代這十年，我國大氣污染治理取得突破性的進(jìn)展，北方地區PM2.5年平均濃度大幅下降，如，2021年京津冀地區PM2.5平均濃度比2013年下降了63%，重度及以上污染天數比2013年減少88%^②。從水環(huán)境治理看，在中央的統一領(lǐng)導下，經(jīng)過(guò)上下游有關(guān)地區協(xié)同治理，我國重點(diǎn)流域水質(zhì)明顯改善，2021年長(cháng)江流域和黃河流域Ⅰ~Ⅲ類(lèi)水質(zhì)斷面占比分別較2012年下降10.9個(gè)百分點(diǎn)、21.2個(gè)百分點(diǎn)（圖3）。

圖3 我國重點(diǎn)流域Ⅰ~Ⅲ類(lèi)水質(zhì)的監測斷面占比情況（%）^③

 

①數據來(lái)源：2022年9月15日，中宣部舉辦的“中國這十年”系列主題新聞發(fā)布會(huì )。

②數據來(lái)源：歷年的《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》。

③數據來(lái)源：歷年的《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》。

三、當前我國區域協(xié)調發(fā)展面臨的現實(shí)難題

回顧新時(shí)代的這十年，我國區域協(xié)調發(fā)展取得了令人矚目的成就，各地區居民收入差距、基本公共服務(wù)均等化和基礎設施通達程度都取得明顯進(jìn)步，這些來(lái)之不易的成績(jì)?yōu)橹袊浆F代化目標的最終實(shí)現打下了較好的基礎。然而，也應該看到，我國區域協(xié)調發(fā)展還面臨著(zhù)一些長(cháng)期性、體制性、結構性、多面性的問(wèn)題，有待于加快破解。

（一）人口流動(dòng)的體制性結構性矛盾突出

長(cháng)期以來(lái)，我國人口分布與經(jīng)濟布局還不夠協(xié)調，人口城鎮化水平區域差異較大，人口向東部沿海流動(dòng)的勢頭近年來(lái)有所放緩。一方面，雖然我國東部沿海發(fā)達地區吸納外來(lái)人口就業(yè)還有很大的潛力，且外來(lái)人口現階段仍是以獲得就業(yè)機會(huì )為主要目的而流動(dòng)，但外來(lái)人口很難享受到跟本地人相當的公共服務(wù)，地方政府也缺少強烈的激勵去推動(dòng)滿(mǎn)足外來(lái)人口需求的基本公共服務(wù)投入。另一方面，隨著(zhù)人口結構發(fā)生了轉折性變化，我國勞動(dòng)年齡人口占比持續下降，人口稀缺性不斷凸顯，中西部和東北很多城市面臨企業(yè)缺工、消費缺人的窘境，大量人口外流導致很多城市被迫進(jìn)入收縮式發(fā)展，但地方政府短期內難以找到擺脫困境、減量發(fā)展的有效路徑。

（二）產(chǎn)業(yè)梯度轉移勢頭減弱

隨著(zhù)要素成本持續上漲、外貿環(huán)境變化和疫情沖擊疊加效應出現，我國東部沿海產(chǎn)業(yè)向中西部轉移勢頭明顯減弱，一大批外向型加工企業(yè)把生產(chǎn)基地轉移至東南亞等地區，從而削弱了中西部欠發(fā)達地區承接產(chǎn)業(yè)轉移的機會(huì )。雖然中西部欠發(fā)達地區并非都要發(fā)展制造業(yè)，但很多地方有環(huán)境容量和要素優(yōu)勢發(fā)展一般性制造業(yè)。另一方面，隨著(zhù)經(jīng)濟下行壓力加大和區域競爭更加激烈，中西部欠發(fā)達地區對外來(lái)投資的吸引力明顯減弱，加之，內需不振進(jìn)一步降低東部企業(yè)到中西部投資設廠(chǎng)的意愿。

（三）特殊類(lèi)型地區發(fā)展內生動(dòng)力不足

雖然中央和地方對特殊類(lèi)型地區振興發(fā)展采取了一系列支持力度較大的政策，有些地區探索出了轉型發(fā)展的路徑，但還是有相當多的特殊類(lèi)型地區至今仍然沒(méi)有走出發(fā)展困境，缺少內生發(fā)展動(dòng)力，地方主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展萎靡不振，優(yōu)勢資源轉化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢受阻，人口和資金外流比較嚴重。而且，我國很多特殊類(lèi)型地區現階段本應該采取減量發(fā)展的政策，但因對自身發(fā)展狀況缺少應有認識，還繼續采取增量發(fā)展的政策，以至于大量要素資源投入并沒(méi)有真正轉化為有效的發(fā)展動(dòng)能。

（四）國土空間開(kāi)發(fā)秩序不盡合理

從全國層面看，我國國土空間開(kāi)發(fā)長(cháng)期停留于縱橫分明的點(diǎn)軸開(kāi)發(fā)模式，這種大尺度的開(kāi)發(fā)模式都是基于增量式發(fā)展思維，極易導致低密度開(kāi)發(fā)和空間無(wú)序蔓延，無(wú)益于國土空間效率整體提升。從區域層面看，隨著(zhù)我國高速鐵路和高速公路網(wǎng)絡(luò )建成，以城市群、都市圈為主體的城市化地區已成為經(jīng)濟活動(dòng)的空間載體，但各自為政、松散協(xié)作的基本狀況導致了城市群或都市圈一體化發(fā)展水平不高，群體效應、集聚效應或擴散效應不強，與社會(huì )各界預期的還有不小差距。從微觀(guān)層面看，人口居住空間和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間大規模擴張，住房空置率較高和園區開(kāi)發(fā)強度較低都表明空間開(kāi)發(fā)效率不高，同時(shí)，經(jīng)濟活動(dòng)空間大面積擴張擠壓了生態(tài)空間和農業(yè)生產(chǎn)空間，加劇了生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間的矛盾。

（五）財政轉移支付作用有所弱化

黨的十八大以來(lái)，中央繼續加大對中西部和東北地區財政轉移支付，對這些省份的基本公共服務(wù)投入力度是比較大的。雖然財政轉移支付有利于推動(dòng)區域基本公共服務(wù)均等化，但越來(lái)越多省份財政自給能力下降，中西部很多欠發(fā)達縣（區、市）財政處于收嚴重不抵支的狀態(tài)。這種“吃飯財政”在應對疫情沖擊之下變得更加糟糕，財政吃緊狀況使得維持基本公共服務(wù)支出變得捉襟見(jiàn)肘、力不從心。并且，巨額的地方債還本付息也給地方發(fā)展帶來(lái)沉重負擔，從而增加地方政府侵蝕中央財政轉移支付資金的可能性。據審計署針對困難群眾救助補助資金審計發(fā)現，2021年地方擠占挪用和騙取套取資金達到19.74億元^①。

①數據來(lái)源：審計署發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2021年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（https://www.audit.gov.cn/n5/n26/c10252052/content.html）。

（六）生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制不具有可持續性

當前，無(wú)論是大江大河大湖環(huán)境治理還是大氣污染治理都要依靠中央和地方政府共同強力推進(jìn)，盡管見(jiàn)效比較快，但這種行政性干預難以長(cháng)期持續下去，如果中央生態(tài)環(huán)境保護督察等監督機制稍有放松，就極可能導致生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。另一方面，在中央的統一領(lǐng)導下，地方政府開(kāi)始探索流域上下游契約型協(xié)同治污，這種對賭性治污方式短期效果明顯，協(xié)議執行的前提是地方政府具有相當的履約能力和公信力，但在現有體制下這類(lèi)合作協(xié)議容易受到地方政府主要負責人調整的影響。

四、促進(jìn)高水平區域協(xié)調發(fā)展的思路建議

針對當前我國區域協(xié)調發(fā)展的實(shí)際情況和遇到的現實(shí)難題，根據黨的二十大報告關(guān)于今后五年乃至更長(cháng)一段時(shí)間的任務(wù)安排，結合未來(lái)各種可能和中國式現代化的本質(zhì)要求，現就促進(jìn)高水平區域協(xié)調發(fā)展提出以下思路建議。

（一）加強國家區域戰略統籌的頂層設計

當前中央正在著(zhù)力實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略和新型城鎮化戰略，但這些戰略還沒(méi)有建立有效的戰略協(xié)調機制，戰略具體任務(wù)內容交叉重復，戰略著(zhù)力點(diǎn)和政策預期效果不完全一致，為此建議加強國家區域戰略統籌的頂層設計。

1.根據戰略意圖對這些戰略進(jìn)行適當分類(lèi)。

區域協(xié)調發(fā)展戰略和主體功能區戰略屬于相對底層、基礎性的戰略層次，其重點(diǎn)是促進(jìn)人的發(fā)展、地區的發(fā)展與生態(tài)的治理保護。而區域重大戰略和新型城鎮化戰略都是基于集聚發(fā)展的效率導向、能夠為國家經(jīng)濟保持較高的增速提供支撐作用的戰略安排，其結果可能導致區域發(fā)展差距擴大。正因為這兩類(lèi)戰略具有不同的意圖導向，所以在具體操作中，要權衡戰略導向，用系統性思維選擇合適的政策工具，避免顧此失彼或偏離戰略意圖。

2.厘清這些戰略在區域協(xié)調發(fā)展框架中的目標、路徑與效果評價(jià)。

中央有關(guān)部門(mén)要對這些戰略實(shí)施意圖和效果有比較清楚的研判，同時(shí)也要對這些戰略實(shí)施效果進(jìn)行跟蹤研究，明確戰略是否有利于促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展。中央和地方要建立戰略實(shí)施聯(lián)動(dòng)機制，以便于促進(jìn)戰略過(guò)程效果反饋與優(yōu)化調整。地方各級政府作為戰略具體落實(shí)主體，要將戰略實(shí)施過(guò)程遇到的問(wèn)題和階段效果及時(shí)反饋給中央有關(guān)部門(mén)，以便于優(yōu)化戰略設計框架和調整實(shí)施策略。

3.建立戰略統籌的協(xié)調機構。

為更好地推動(dòng)這些戰略銜接配合，中央不僅要成立國務(wù)院區域戰略統籌的領(lǐng)導小組，還要建立區域戰略部際聯(lián)動(dòng)機制，加強對這些戰略實(shí)施的各類(lèi)支持政策進(jìn)行協(xié)調，推動(dòng)政策工具組合投放，避免政策實(shí)施效果相互抵消，提高政策可操作性、精準性。在時(shí)機成熟時(shí)，中央有關(guān)部門(mén)要積極促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略等戰略的立法，通過(guò)立法明確推動(dòng)戰略實(shí)施的主體責任，確保戰略實(shí)施的連續性。

（二）實(shí)施有利于人口更加充分流動(dòng)的政策

鑒于人口老齡化問(wèn)題日益突出、我國省際人口流動(dòng)趨緩的勢頭和外來(lái)人口市民化問(wèn)題較多，下一步有必要深化人口流動(dòng)的體制機制改革，從國家戰略層面制定出臺引導人口更加有序、自由流動(dòng)的政策，促進(jìn)人口繼續向優(yōu)勢地區合理集中。

1.按照國家基本公共服務(wù)標準，明確各級政府關(guān)于基本公共服務(wù)的財政支出責任。

中央和地方各級政府應共同完善國家基本公共服務(wù)標準，對這個(gè)標準實(shí)施的財力要有科學(xué)、客觀(guān)的評估，做到逐步完善、量力而行。同時(shí)，針對各地區財政承受能力差異較大，中央要為參照標準實(shí)行有困難的地區提供必要的財力支持，填補地方財政資金缺口，確保地方政府能夠正常提供基本公共服務(wù)，特別是在2020年突發(fā)公共衛生事件沖擊下地方財政收入銳減的情況下，及時(shí)通過(guò)財政轉移支付等途徑補足地方政府維持基本公共服務(wù)的支出缺口。

2.實(shí)施以居住證為載體的基本公共服務(wù)體系。

各地要撤銷(xiāo)各類(lèi)針對外來(lái)人口的歧視性政策和管理辦法，構建以居住證為載體、覆蓋全部城市居民的基本公共服務(wù)體系，在就業(yè)、教育、醫療衛生、養老等方面為外來(lái)人口提供等量、同質(zhì)的基本公共服務(wù)。鼓勵地方政府學(xué)習借鑒深圳市“來(lái)了就是深圳人”的做法，從城市治理理念到城市管理細節都抱有海納百川的包容心態(tài)，善待城市的外來(lái)人口，準予他們真正享受與本地戶(hù)籍居民一樣的基本公共服務(wù)。

3.有序推進(jìn)社會(huì )保障關(guān)系跨省遷轉，盡快實(shí)現全國統籌。

為鼓勵各地區人口更加充分流動(dòng)，中央有關(guān)部門(mén)應加強社會(huì )保障全國統籌力度，逐漸推動(dòng)社會(huì )保障關(guān)系實(shí)現跨省遷轉，簡(jiǎn)化遷轉手續，實(shí)現跨省通辦、“一鍵快辦”，降低人員流動(dòng)的制度性壁壘。另一方面，針對當前各地區社保費用繳存的標準不一致問(wèn)題，中央有關(guān)部門(mén)應建立跨遷轉的標準銜接機制，對于外出務(wù)工或經(jīng)商人員，其返回戶(hù)籍地就業(yè)時(shí)可辦理社保關(guān)系遷轉，實(shí)現與戶(hù)籍地的社會(huì )保障體系相銜接。

4.針對“一方水土養不了一方人”的問(wèn)題，多措并舉實(shí)施易地安置。

在脫貧攻堅時(shí)期易地扶貧安置的基礎上，繼續深入調查研究確定一批符合這類(lèi)條件的村落及其涉及的人員情況，通過(guò)易地安置、貨幣化補貼、投親靠友等多種方式進(jìn)行妥善安置，爭取不留死角改變這個(gè)群體的生存問(wèn)題。對各類(lèi)限制開(kāi)發(fā)區和禁止開(kāi)發(fā)區居民生產(chǎn)生活情況要做好摸底工作，對居住條件較差、增收渠道少的地區原則上從改善居民生產(chǎn)生活條件出發(fā)，按照異地安置形式引導居民外遷、異地安置。

（三）提升中西部欠發(fā)達地區承接產(chǎn)業(yè)轉移的能力

隨著(zhù)勞動(dòng)力成本上漲和承接產(chǎn)業(yè)轉移機會(huì )窗口期的收窄，中央有關(guān)部門(mén)要不失時(shí)機挖掘大國差異化的優(yōu)勢，從改善營(yíng)商環(huán)境和加快區域一體化入手，大力引導東部沿海一般性制造業(yè)向中西部欠發(fā)達地區轉移。

1.引導中西部欠發(fā)達地區因地制宜制定和落實(shí)改善營(yíng)商環(huán)境實(shí)施方案。

除了營(yíng)商環(huán)境一般選項之外，中西部欠發(fā)達地區應把改善營(yíng)商環(huán)境重點(diǎn)放在本地區營(yíng)商環(huán)境的“卡脖子”劣勢點(diǎn)位上，特別是企業(yè)創(chuàng )新環(huán)境、企業(yè)吸引人才、招商引資協(xié)議落實(shí)等領(lǐng)域，確保企業(yè)引進(jìn)來(lái)、留得住、發(fā)展得好。中央有關(guān)部門(mén)組織開(kāi)展的政治巡視或大督查，都應把中西部欠發(fā)達地區改善營(yíng)商環(huán)境作為重要的巡視或督查對象，對招商引資“關(guān)門(mén)打狗”、亂收費、政企勾結等問(wèn)題要堅決嚴厲查處、追究有關(guān)人員責任。

2.引導中西部更多欠發(fā)達地區就近融入都市圈或城市群，改善區域發(fā)展環(huán)境。

隨著(zhù)都市圈或城市群一體化進(jìn)程加快，中西部更多欠發(fā)達地區應借勢借力周邊的中心城市發(fā)展，抓住機會(huì )克服自身的高端城市服務(wù)功能不足和創(chuàng )新資源短缺的問(wèn)題，積極承接國內外產(chǎn)業(yè)轉移。中央有關(guān)部門(mén)應支持蘇皖、湘贛等省際交界地區探索省際協(xié)作的體制機制創(chuàng )新，支持南京都市圈、長(cháng)沙都市圈等地依托中心城市帶動(dòng)省際交界地區一體化發(fā)展。

3.支持西部欠發(fā)達地區借助西部陸海大通道優(yōu)勢發(fā)展特色外向型產(chǎn)業(yè)。

依托西部陸海大通道，在重慶、四川、貴州、廣西、甘肅、青海等省份規劃建設內陸開(kāi)放型產(chǎn)業(yè)園區及其配套的陸地港，發(fā)展特色外向型產(chǎn)業(yè)，實(shí)施特殊海關(guān)監管政策。中央有關(guān)部門(mén)應研究認定這些內陸開(kāi)放型產(chǎn)業(yè)園區為國家級特殊開(kāi)放園區，將國家級經(jīng)開(kāi)區、保稅區、高新區等類(lèi)型園區特殊支持政策整體打包向這類(lèi)內陸開(kāi)放型產(chǎn)業(yè)園區集中投放。

（四）實(shí)施特殊類(lèi)型地區精準有效的支持政策

特殊類(lèi)型地區振興發(fā)展對于實(shí)現全體人民共同富裕的現代化具有重要的意義，但鑒于特殊類(lèi)型地區振興發(fā)展存在復雜性、多樣性，中央有關(guān)部門(mén)應針對各類(lèi)特殊類(lèi)型地區采取對癥下藥的政策。

1.支持有關(guān)特殊類(lèi)型地區開(kāi)展試點(diǎn)，研究制定“對口幫扶、一地一策”的振興發(fā)展政策。

借鑒脫貧攻堅的經(jīng)驗，中央有關(guān)部門(mén)應協(xié)調對口結對關(guān)系的有關(guān)地區共同研究制定振興發(fā)展政策，做到“一地一策”，委托第三方對這些振興發(fā)展政策實(shí)施效果進(jìn)行科學(xué)評估。支持地方政府開(kāi)展對口幫扶模式創(chuàng )新，改變過(guò)去依靠輸血式幫扶、行政動(dòng)員力量幫扶的做法，發(fā)揮地方政府通過(guò)引導社會(huì )力量廣泛參與幫扶，推廣一些精準幫扶的經(jīng)驗做法。

2.引導中央蘇區、革命老區發(fā)展生態(tài)旅游、優(yōu)質(zhì)農產(chǎn)品和特色數字產(chǎn)業(yè)。

鼓勵中央蘇區、革命老區充分利用紅色資源和生態(tài)資源發(fā)展特色生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)綠色農產(chǎn)品和數字旅游產(chǎn)業(yè)，把資源優(yōu)勢轉化為數據產(chǎn)權優(yōu)勢，把優(yōu)勢的資源產(chǎn)品拓展到數字產(chǎn)品。引導數字技術(shù)龍頭企業(yè)與中央蘇區、革命老區合作開(kāi)發(fā)一些基于本地優(yōu)勢特色資源的應用場(chǎng)景及其商業(yè)模式，同時(shí)也鼓勵中央蘇區、革命老區實(shí)施商業(yè)合伙人計劃，公開(kāi)發(fā)布一批資源開(kāi)發(fā)的應用場(chǎng)景需求清單，尋找合適的商業(yè)伙伴。

3.鼓勵老工業(yè)城市和城區老工業(yè)區基于技術(shù)關(guān)聯(lián)性培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。

中央有關(guān)部門(mén)應邀請有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì )、科研機構等社會(huì )力量共同對口幫扶老工業(yè)城市和城區老工業(yè)區，針對這些地區制定“一地一策”振興發(fā)展方案，指導老工業(yè)城市和城區老工業(yè)區卸下歷史包袱，發(fā)展與本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)技術(shù)關(guān)聯(lián)性較高、適宜性的新興產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，分類(lèi)支持一些老工業(yè)城市和城區老工業(yè)區開(kāi)展新時(shí)代振興發(fā)展試點(diǎn)，積極探索以產(chǎn)業(yè)園區為載體、社會(huì )力量共同參與、利益共享的老工業(yè)城市（或城區老工業(yè)區）振興發(fā)展模式。

（五）優(yōu)化國土空間開(kāi)發(fā)秩序

為治理國土空間無(wú)序開(kāi)發(fā)、土地利用效率低、發(fā)展空間蔓延等問(wèn)題，中央有關(guān)部門(mén)應優(yōu)化調整不合理的空間治理手段和政策，采取有效的針對性措施規范國土空間開(kāi)發(fā)秩序。

1.構建全國統一、天地一體的國土空間智能決策平臺。

中央有關(guān)部門(mén)要堅持規劃引導，以《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》為依據，建立形成以標準地塊為基本單元的全國國土空間信息化、智能化管理平臺，探索國土空間精準化、規范化管理，引入天地一體的數智技術(shù)對各地國土空間開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行分析，進(jìn)而提供決策方案。中央有關(guān)部門(mén)年度建設用地指標不宜再延續行政性分配，而是根據智能決策平臺提供的決策方案進(jìn)行供需匹配。

2.因地制宜引導地方政府實(shí)施減量發(fā)展的國土空間規劃。

對于收縮型城市，中央有關(guān)部門(mén)要引導地方政府放棄擴張型城市發(fā)展規劃，制定實(shí)施減量發(fā)展的國土空間規劃，對存量空間進(jìn)行優(yōu)化調整，提高發(fā)展空間舒適度和密度效率。中央有關(guān)部門(mén)要對收縮型城市進(jìn)行精準識別，對其發(fā)展空間需求進(jìn)行嚴格審查、審慎審批，酌情壓減城市建設用地新增指標。

3.加強對國土空間三條“紅線(xiàn)”的立法。

中央有關(guān)部門(mén)不僅要與地方政府共同劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田和城鎮開(kāi)發(fā)邊界這三條“紅線(xiàn)”，還要完善國土空間有關(guān)法律法規，把國土空間三條“紅線(xiàn)”寫(xiě)入法律條文，明確地方政府守住“紅線(xiàn)”的法律責任。在全國性立法工作推進(jìn)相對較慢的情況下，中央有關(guān)部門(mén)應率先支持地方開(kāi)展立法試點(diǎn)，鼓勵地方率先制定地方法律保障本地區三條“紅線(xiàn)”實(shí)施。

（六）完善財政轉移支付制度

隨著(zhù)財稅體制改革深入推進(jìn)，中央有關(guān)部門(mén)應客觀(guān)、科學(xué)地評估財政轉移支付的綜合效果，對實(shí)行這么多年的財政轉移支付政策進(jìn)行調研，不斷完善事權與財權相匹配的財政轉移支付制度。

1.適當壓縮專(zhuān)項財政轉移支付事項和規模。

中央有關(guān)部門(mén)要針對項目重復、雷同性的轉移支付問(wèn)題，貫通跨部門(mén)行政審批事項，杜絕同一個(gè)項目重復立項、多頭申請專(zhuān)項轉移支付資金現象。中央審計部門(mén)要針對歷年發(fā)現的財政轉移支付問(wèn)題線(xiàn)索進(jìn)行梳理，然后交辦有關(guān)部門(mén)從制度源頭進(jìn)行整改完善，確保類(lèi)似問(wèn)題不重復發(fā)生。

2.提高財政轉移支付資金使用效率。

中央有關(guān)部門(mén)要加大審計督查，引導地方各級政府精準、及時(shí)、規范執行上級下?lián)艿呢斦D移資金，同時(shí)要加大對各級政府挪用、擠占中央財政轉移支付資金行為的懲處力度。中央有關(guān)部門(mén)要應用區塊鏈、大數據等新技術(shù)建立財政轉移支付信息平臺或模塊，對撥付出去的財政轉移支付項目經(jīng)費進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，對擠占、挪用、長(cháng)期不用等情況要及時(shí)提醒和責令糾正。

3.取消中西部和東北的經(jīng)濟困難縣（區、市）本級財政資金配套。

為減輕基層政府財政負擔，對于涉及基本公共服務(wù)的項目，原則上由中央、省級財政出大頭、地市級政府出小頭，縣級政府負責項目執行，不再提供相應的財政經(jīng)費配套。中央有關(guān)部門(mén)加大對中西部和東北經(jīng)濟困難縣（區、市）為公共服務(wù)設施建設、生態(tài)環(huán)境治理等方面而背負的地方債務(wù)進(jìn)行識別和梳理，對這些地方債務(wù)酌情劃轉為中央債務(wù)，由中央財政負責償還。

（七）支持生態(tài)環(huán)境治理的多元化探索

鑒于當前生態(tài)環(huán)境治理機制過(guò)于單一、靈活性不高，下一步應借鑒國內外生態(tài)環(huán)境治理的有益經(jīng)驗，鼓勵各地積極探索生態(tài)環(huán)境治理新模式。

1.完善地方政府契約型生態(tài)環(huán)境治理。

中央有關(guān)部門(mén)應制定部門(mén)條例，保障有關(guān)地方經(jīng)協(xié)商簽訂的生態(tài)環(huán)境治理協(xié)議得到長(cháng)期落實(shí)，對違約責任要有相應的懲治、追究責任的制度安排。中央有關(guān)部門(mén)應設立超越省級行政區的生態(tài)環(huán)境法院，負責處理涉及省級及以下地方政府產(chǎn)生的協(xié)議性糾紛，以長(cháng)江、黃河等重要流域協(xié)同治理為切入點(diǎn)，探索生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的司法模式。

2.支持地方引入市場(chǎng)化機制開(kāi)展生態(tài)環(huán)境治理。

對于土地污染、園區污染等領(lǐng)域治理，支持地方政府引入專(zhuān)業(yè)企業(yè)對污染源進(jìn)行治理，采取政府購買(mǎi)服務(wù)、土地聯(lián)合開(kāi)發(fā)等方式補償專(zhuān)業(yè)企業(yè)污染治理投入。支持地方政府發(fā)行生態(tài)環(huán)境專(zhuān)項福利彩票，面向社會(huì )籌集資金，彌補生態(tài)環(huán)境治理的部分資金缺口。

3.強化生態(tài)環(huán)境補償體制機制創(chuàng )新。

一是開(kāi)展生態(tài)補償機制深化改革試點(diǎn)。中央有關(guān)部門(mén)可在京津冀、長(cháng)三角等區域探索多主體參與、社會(huì )化運作的生態(tài)補償機制試點(diǎn)，設立生態(tài)補償基金，加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區的補償力度，同時(shí)建立與生態(tài)環(huán)境治理效果相掛鉤的補償機制。二是探索建立流域排污權轉讓機制。在長(cháng)江、黃河等重要流域干支流啟動(dòng)實(shí)施流域排污權轉讓機制，建立排污權指標交易市場(chǎng)，鼓勵各類(lèi)企業(yè)參與排污權轉讓。

 

參考文獻

[1]張可云.新時(shí)代十年我國區域協(xié)調發(fā)展的重大成就.國家治理，2023（2）：2-7.

[2]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.中國區域協(xié)調發(fā)展戰略.北京：中國經(jīng)濟出版社，1994.

[3]魏后凱，高春亮.新時(shí)期區域協(xié)調發(fā)展的內涵和機制.福建論壇·人文社會(huì )科學(xué)版，2011（10）：147-152.

[4]范恒山，孫久文.中國區域協(xié)調發(fā)展研究.北京：商務(wù)印書(shū)館，2012.

[5]覃成林.區域協(xié)調發(fā)展機制體系研究.經(jīng)濟學(xué)家，2011（4）：63-70.

[6]陸銘，陳釗，等.大國治理：發(fā)展與平衡的空間政治經(jīng)濟學(xué).上海：上海人民出版社，2021.

[7]胡鞍鋼，王紹光，康曉光.中國地區差距報告.沈陽(yáng)：遼寧人民出版社，1995.

[8]陳秀山，主編.區域協(xié)調發(fā)展：目標·路徑·評價(jià).北京：商務(wù)印書(shū)館，2013.

[9]黃群慧，葉振宇，等.中國區域協(xié)調發(fā)展指數報告（2021）.北京：中國社會(huì )科學(xué)出版社，2023.

[10]習近平.推動(dòng)形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區域經(jīng)濟布局.求是，2019（24）：4-9.

[11]國務(wù)院新聞辦公室.人類(lèi)減貧的中國實(shí)踐.北京：人民出版社，2021.

 

葉振宇.新時(shí)代中國區域協(xié)調發(fā)展的經(jīng)驗成就與現實(shí)思考[J/OL].蘭州大學(xué)學(xué)報(社會(huì )科學(xué)版),2023(03):39-49[2023-07-14].https://doi.org/10.13885/j.issn.1000-2804.2023.03.004.