一、引言

治理產(chǎn)能過(guò)剩是近年來(lái)我國宏觀(guān)經(jīng)濟調控的重要任務(wù)。自供給側結構性改革以來(lái)，我國的產(chǎn)能過(guò)剩治理工作取得了明顯成效，但在全球經(jīng)濟增速放緩、逆全球化傾向加強的背景下，對治理產(chǎn)能過(guò)剩工作仍然不能掉以輕心，探索構建治理產(chǎn)能過(guò)剩的長(cháng)效機制對構建新發(fā)展格局具有現實(shí)意義。

目前，已有許多文獻對中國產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的產(chǎn)生原因、治理手段進(jìn)行了研究。相比較而言，國內對產(chǎn)能過(guò)剩歷史的考察目前還比較少。盧鋒觀(guān)察了政府幾次集中治理產(chǎn)能過(guò)剩的情況，包括2000年左右第一次集中治理、2003—2006年前后集中治理、2008—2009年啟動(dòng)新一輪治理。[1]林陟峰和何維達認為，我國產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的發(fā)展和治理歷程大致可分為四個(gè)階段：第一階段為1996—2002年，產(chǎn)能過(guò)剩初顯；第二階段為2003—2007年，產(chǎn)能過(guò)剩與產(chǎn)能不足并存；第三階段為2008—2012年，產(chǎn)能過(guò)剩加劇；第四階段為2013年至今，供給側結構性改革階段。[2]丁寒雪把我國產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程劃分為三個(gè)階段：產(chǎn)能過(guò)剩凸顯期（20世紀90年代）、產(chǎn)能過(guò)剩加劇期（2002—2008年）、產(chǎn)能過(guò)剩嚴重期（2009年之后）。[3]徐諾金認為，我國出現過(guò)兩輪產(chǎn)能過(guò)剩，分別是20世紀90年代的紡織、家電等勞動(dòng)密集型行業(yè)，以及2000年之后的鋼鐵等資本密集型行業(yè)。[4]

考察我國產(chǎn)能過(guò)剩及其治理歷史，有助于更加深刻認識產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，總結中國式產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的特征，為探索產(chǎn)能過(guò)剩治理方式提供參考。前述研究雖然對產(chǎn)能過(guò)剩階段進(jìn)行了劃分，但多局限于概念層面，鮮有對各階段情況的詳細考察，也未從歷史視角總結分析中國式產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的特征。尤其是，在供給側結構性改革以來(lái)，治理產(chǎn)能過(guò)剩取得了明顯成效，將供給側結構性改革前后的產(chǎn)能過(guò)剩狀況與治理進(jìn)行比較，更有利于考察產(chǎn)能過(guò)剩的特征，尋找更有效的治理措施，而這方面的研究目前很少。本文根據產(chǎn)能過(guò)剩的特征及其治理措施，將我國產(chǎn)能過(guò)剩的歷史劃分為四個(gè)階段（表1）：20世紀90年代的消費品過(guò)剩階段、2003—2007年的部分工業(yè)品過(guò)剩階段、2011—2015年的產(chǎn)能過(guò)剩全面加劇階段與2016—2020年的重點(diǎn)行業(yè)治理取得階段性成果階段，對各階段的背景、產(chǎn)能過(guò)剩表現、治理措施及效果分別進(jìn)行系統考察，并在此基礎上，總結提煉中國式產(chǎn)能過(guò)剩的主要特征，探討對新發(fā)展階段進(jìn)一步治理產(chǎn)能過(guò)剩的政策建議。

表1 四輪產(chǎn)能過(guò)剩核心特征、表現與治理概述

資料來(lái)源：公開(kāi)資料，作者整理。

 

二、消費品過(guò)剩階段（20世紀90年代）

（一）產(chǎn)能過(guò)剩的背景

改革開(kāi)放后，計劃經(jīng)濟時(shí)代被長(cháng)期壓抑的消費需求得到釋放，消費品需求迅猛擴張，相關(guān)制造業(yè)項目大量形成，尤其是1992年鄧小平南方談話(huà)之后，固定資產(chǎn)增速維持在近20%的高位。由于政企不分與市場(chǎng)體系不健全等原因，“大而全、小而全”和盲目重復建設現象較為普遍，各地產(chǎn)業(yè)結構日趨相似、工業(yè)產(chǎn)品結構日趨相似、支柱產(chǎn)業(yè)選擇雷同，企業(yè)規模小而分散，難以取得規模經(jīng)濟效益。[5，6]在20世紀80年代，自行車(chē)、鋁型材加工等行業(yè)已出現產(chǎn)能過(guò)剩苗頭。[7，8]

到20世紀90年代中期，國內外經(jīng)濟環(huán)境的變化進(jìn)一步加劇了產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。國內方面，為應對通貨膨脹，政府執行財政與貨幣“雙緊”政策，國內需求受到影響。國際方面，1997年?yáng)|南亞金融危機爆發(fā)，東南亞國家對中國商品需求減少，國內出口增速大幅回落（表2）。

表2 中國宏觀(guān)經(jīng)濟指標增速：1991—2022年（單位：%）

注：固定資產(chǎn)投資為名義增速；工業(yè)企業(yè)利潤總額2007—2010年全年增速缺失，表中數據為1-11月份累計值。

資料來(lái)源：歷年《中國統計年鑒》，作者整理。

 

（二）產(chǎn)能過(guò)剩的表現

20世紀90年代，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題主要集中于消費品領(lǐng)域。例如，彩色電視機年生產(chǎn)能力達2000萬(wàn)臺，年產(chǎn)銷(xiāo)量在1000萬(wàn)臺左右，生產(chǎn)能力僅發(fā)揮50%；電冰箱生產(chǎn)能力利用率僅為50%；棉紡有三分之一生產(chǎn)能力閑置。[9]平板玻璃則經(jīng)歷了“從短缺到過(guò)剩”的過(guò)程，在1995年下半年逐步形成了供過(guò)于求的局面。[10]

生產(chǎn)能力過(guò)剩導致企業(yè)庫存增加，財務(wù)狀況惡化，政府財政壓力增大。一是企業(yè)庫存增加。1998年底，獨立核算工業(yè)企業(yè)產(chǎn)成品庫存達到6093億元，約占同期流動(dòng)資產(chǎn)的13.6%。[11]477二是企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)下滑。1994年，在39個(gè)工業(yè)行業(yè)大類(lèi)中，發(fā)生全行業(yè)虧損的只有煤炭、食品和紡織等13個(gè)行業(yè)，虧損總額只有58.58億元，到1997年則增加至25個(gè)行業(yè)，虧損總額增加至258.86億元。[11]512三是財政壓力加大。銀行壞賬率明顯升高，出現了嚴重的三角債問(wèn)題。

（三）產(chǎn)能過(guò)剩治理舉措

面對部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的形勢，政府實(shí)行了一系列應對政策。一是擴大國內需求。政府實(shí)施赤字財政政策，1998—2000年中央政府共發(fā)行3600億元長(cháng)期建設國債，用于擴大鐵路、高速公路、水利等一系列基建投資，以增加國內需求。二是推進(jìn)國有企業(yè)改革。1997年9月召開(kāi)的十五屆一中全會(huì )提出，“用三年左右的時(shí)間，使大多數國有大中型虧損企業(yè)擺脫困境”，標志著(zhù)國企改革進(jìn)入三年攻堅階段。1999年出臺的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出，繼續對國有企業(yè)實(shí)施戰略性改組。在三年國企改革攻堅階段，全國共批準下達企業(yè)兼并破產(chǎn)項目1718個(gè)，6499戶(hù)重點(diǎn)脫困企業(yè)中，有29.49%的企業(yè)通過(guò)實(shí)施破產(chǎn)關(guān)閉脫困。[11]553三是治理重復建設問(wèn)題。首先，以紡織業(yè)作為突破口，淘汰落后產(chǎn)能。到1999年淘汰落后棉紡錠生產(chǎn)批次908萬(wàn)錠，分流安置下崗工人116萬(wàn)人，實(shí)現利潤9.5億元。[11]551其次，在紡織業(yè)取得經(jīng)驗后，迅速推進(jìn)至煤炭等行業(yè)。例如，1998年開(kāi)始實(shí)施“關(guān)井壓產(chǎn)”政策，到2000年末全國煤炭產(chǎn)量控制在9.5億噸以?xún)龋^1997年壓縮4.2億噸。[11]552最后，推動(dòng)企業(yè)兼并破產(chǎn)工作，建立企業(yè)退出機制。1998年以來(lái)，全國共計批準下達企業(yè)兼并破產(chǎn)項目1718個(gè)，一批長(cháng)期虧損、資不抵債、扭虧無(wú)望的企業(yè)和資源枯竭的礦山退出了市場(chǎng)。^①

（四）產(chǎn)能過(guò)剩治理效果

經(jīng)過(guò)一系列改革，產(chǎn)能過(guò)剩狀況有所好轉，企業(yè)效益明顯改善。到2000年底，國有大中型虧損企業(yè)較1997年減少70%左右^①，重點(diǎn)監測的14個(gè)主要行業(yè)有12個(gè)實(shí)現了整體扭虧或者繼續增盈，煤炭與軍工兩個(gè)行業(yè)的虧損額也大幅減少；國有及國有控股工業(yè)企業(yè)實(shí)現利潤2392億元，相當于1997年的2.9倍。[11]555

①參見(jiàn)國務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站報道《國有企業(yè)改革與脫困三年目標基本實(shí)現》，2021-01-09。

三、部分工業(yè)品過(guò)剩階段（2003—2007年）

（一）產(chǎn)能過(guò)剩的背景

2001年中國加入WTO后，出口規模快速提升（表2），國內房地產(chǎn)投資升溫與城市化進(jìn)程加快，形成了新一輪建設熱潮。全社會(huì )固定資產(chǎn)投資實(shí)際增速2002年提升至16.9%，2003—2007年連續超過(guò)20%（表2），出現了經(jīng)濟過(guò)熱現象。不少地方新建和擴建了大批鋼鐵、水泥、玻璃、電解鋁項目，工業(yè)生產(chǎn)能力快速擴張，過(guò)剩產(chǎn)能愈演愈烈。

（二）產(chǎn)能過(guò)剩的表現

與前一階段產(chǎn)能過(guò)剩主要集中于消費品領(lǐng)域不同，這一階段的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題主要存在于基礎工業(yè)領(lǐng)域，且產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)范圍擴大，從2003年的鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)，擴展到2004年的電石、鐵合金、焦炭等行業(yè)，到2005年進(jìn)一步擴展到7個(gè)問(wèn)題突出行業(yè)與4個(gè)過(guò)剩行業(yè)（表3），并具有以下特征：一是產(chǎn)量高，產(chǎn)能利用率低。2003年，我國鋼產(chǎn)量占全球份額已接近1/4，生產(chǎn)能力利用率為80%左右；水泥產(chǎn)量占全球份額達到2/5左右，生產(chǎn)能力利用率為75.47%。[12]二是在建規模大，預期生產(chǎn)能力遠遠超過(guò)需求。據有關(guān)部門(mén)預計，到2005年將形成鋼生產(chǎn)能力3.3億噸/年，足以滿(mǎn)足至2010年的市場(chǎng)需求；形成電解鋁生產(chǎn)能力1000萬(wàn)噸，遠高于600萬(wàn)噸需求的預測。[12]三是生產(chǎn)技術(shù)落后，存在大量無(wú)效產(chǎn)能。以鋼鐵行業(yè)為例，2003年末不符合準入標準的產(chǎn)能達到50%左右。^②

表3 從政策文件看2003—2005年產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)范圍的擴張

資料來(lái)源：公開(kāi)資料，作者整理。

 

受產(chǎn)能過(guò)剩的影響，企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格下跌，企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)惡化。例如，到2005年10月末，鋼材價(jià)格下滑到2003年末的水平，相當部分產(chǎn)品價(jià)格甚至跌破成本價(jià)，但鋼鐵庫存增長(cháng)49%；汽車(chē)行業(yè)利潤同比下降36.7%，虧損企業(yè)虧損額增長(cháng)86.2%；水泥行業(yè)利潤同比下降60.6%。^③

②參見(jiàn)國家發(fā)展改革委2004年發(fā)布的《關(guān)于鋼鐵、電解鋁、水泥行業(yè)項目清理有關(guān)意見(jiàn)的通知》（發(fā)改工業(yè)[2004]1791號）。

③參見(jiàn)新華網(wǎng)報道《國家發(fā)展改革委主任就產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)調整答記者問(wèn)》，2005-12-15。

（三）產(chǎn)能過(guò)剩治理舉措

在這一階段，政府高度重視產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，陸續出臺多個(gè)專(zhuān)項治理文件，加強對固定資產(chǎn)投資的調控，加快過(guò)剩行業(yè)結構調整，從嚴控制新開(kāi)工項目。2004年4月27日，國務(wù)院出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理固定資產(chǎn)投資項目的通知》（國辦發(fā)[2004]38號），要求審核清理不符合103號文的項目；9月6日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國家發(fā)展改革委核報國務(wù)院核準或審批的固定資產(chǎn)投資項目目錄（試行）的通知》（發(fā)改投資[2004]1927號），規定23項企業(yè)固定資產(chǎn)投資項目，需由國家發(fā)展改革委核報國務(wù)院核準或審批；12月20日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步鞏固電石、鐵合金、焦炭行業(yè)清理整頓成果規范其健康發(fā)展的有關(guān)意見(jiàn)的通知》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)[2004]2930號）。2005年12月1日召開(kāi)中央經(jīng)濟工作會(huì )議，將“產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)進(jìn)行結構調整”列為2006年經(jīng)濟工作的主要任務(wù)之一；2005年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整暫行規定》和《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》，列舉“鼓勵、限制和淘汰三類(lèi)”投資項目目錄。2006年3月，國務(wù)院頒布《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)結構調整的通知》（國發(fā)[2006]11號），提出通過(guò)重組、改造、淘汰等方法，推動(dòng)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)加快結構調整步伐；6月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳轉發(fā)發(fā)展改革委等部門(mén)關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資調控從嚴控制新開(kāi)工項目意見(jiàn)的通知》（國辦發(fā)[2006]44號）提出，為抑制和緩解產(chǎn)能過(guò)剩，加強對固定資產(chǎn)投資的調控、加快過(guò)剩行業(yè)結構調整與從嚴控制新開(kāi)工項目。

（四）產(chǎn)能過(guò)剩治理效果

這一階段，雖然政府出臺了許多治理政策，但產(chǎn)能過(guò)剩治理目標并未實(shí)現。到2008年，隨著(zhù)國際金融危機的爆發(fā)，國內外宏觀(guān)經(jīng)濟形勢發(fā)生了重大變化，穩定經(jīng)濟增長(cháng)重新成為最重要的政策目標，治理產(chǎn)能過(guò)剩政策節奏放緩，力度有所降低。

四、產(chǎn)能過(guò)剩全面加劇階段（2011—2015年）

（一）產(chǎn)能過(guò)剩的背景

從國內來(lái)看，為了應對國際金融危機的沖擊，我國政府于2008年中出臺經(jīng)濟刺激計劃，各地掀起新一輪盲目投資、重復建設熱潮，工業(yè)生產(chǎn)能力進(jìn)一步擴大。2010—2011年，CPI增速連續超過(guò)3%，PPI增速超過(guò)5%（表2），“防通脹”成為宏觀(guān)調控的主要目標之一。2010年12月中央政治局會(huì )議對2009—2010年貨幣政策“適度寬松”的基調進(jìn)行調整，提出實(shí)施“穩健的貨幣政策”，標志著(zhù)宏觀(guān)調控政策整體收緊。從國際環(huán)境來(lái)看，2010年左右歐洲主權債務(wù)危機爆發(fā)，2011—2015年全球GDP增速3%左右，較2004—2007年4%以上的增速回落明顯。受此影響，中國出口增速回落明顯，2012—2014年出口增速持續低于8%，較2003—2007年25%～35%的增速大幅下降（表2）。

（二）產(chǎn)能過(guò)剩的表現

隨著(zhù)宏觀(guān)調控政策收緊以及出口增速回落，疊加經(jīng)濟刺激計劃所形成的新增產(chǎn)能集中釋放，過(guò)剩問(wèn)題全面凸顯，產(chǎn)能過(guò)剩從部分行業(yè)轉變?yōu)槿中赃^(guò)剩。數據顯示，2013年24個(gè)重要工業(yè)行業(yè)中，有19個(gè)行業(yè)存在產(chǎn)能過(guò)剩。其中，傳統制造業(yè)產(chǎn)能普遍過(guò)剩，2012年末鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平^④。另外，許多新興產(chǎn)業(yè)與高端產(chǎn)品，如光伏設備、風(fēng)電設備、LED等，開(kāi)始出現比較嚴重的過(guò)剩。

④參見(jiàn)《關(guān)于治理產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩矛盾的指導意見(jiàn)》（國發(fā)[2013]41號）。

產(chǎn)能過(guò)剩對工業(yè)企業(yè)效益與宏觀(guān)經(jīng)濟運行產(chǎn)生了較明顯的影響，可以概況為“一降四升”。[13]一是GDP增速回落較快，經(jīng)濟增長(cháng)壓力明顯加大。2012—2015年中國GDP增速區間為7%～8%，較2008—2011年的9%～11%明顯下滑，而且呈現逐年回落趨勢。二是工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格下降明顯，經(jīng)濟持續處于“通縮”狀態(tài)。2012—2015年P(guān)PI持續下跌，并且跌幅有擴大趨勢，其中2015年P(guān)PI跌幅5.2%，為歷史第二大跌幅（表2）。三是企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益明顯下滑，虧損面持續擴大。2012—2015年，重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)企業(yè)資產(chǎn)收益率下降，利潤總額增速下滑（表4）。例如，煤炭業(yè)連續四年利潤總額增速為負，企業(yè)虧損面從13.0%上升到31.7%；黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)有三年企業(yè)利潤總額增速為負，企業(yè)虧損面從20.0%上升到23.4%（表5）。四是財政收入增幅下降，政府財政壓力顯著(zhù)加大。2012—2015年，公共財政收入增速區間為8.4%～12.8%，顯著(zhù)低于2008—2011年的11.7%～24.8%。五是宏觀(guān)債務(wù)水平快速上升，經(jīng)濟系統風(fēng)險加大。大量“僵尸企業(yè)”的出現導致銀行壞賬、死賬規模快速擴張，根據國際清算銀行（BIS）的統計，2015年末中國全社會(huì )杠桿率（未包含金融部門(mén)）為254.8%，在國際上處于較高水平。[14]

表4 重點(diǎn)行業(yè)利潤總額增速：1999—2022年（單位：%）

注：2007—2010年全年利潤總額增速數據缺失，以1-11月份利潤總額增速替代。

資料來(lái)源：根據歷年《中國工業(yè)統計年鑒》數據計算。

 

表5 重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)虧損面：1999—2022年（單位：%）

注：企業(yè)虧損面=行業(yè)虧損企業(yè)數/行業(yè)企業(yè)數；原始數據為月度數，年度數據使用各月簡(jiǎn)單平均值。

資料來(lái)源：根據歷年《中國工業(yè)統計年鑒》數據計算。

 

（三）產(chǎn)能過(guò)剩治理舉措

隨著(zhù)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題不斷凸顯，政府將解決產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題作為宏觀(guān)經(jīng)濟調控的重要任務(wù)之一，這在2012—2014年的中央經(jīng)濟工作會(huì )議中均有體現。2012年中央經(jīng)濟工作會(huì )議指出“產(chǎn)能相對過(guò)剩的矛盾有所加劇”。2013年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于治理產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩矛盾的指導意見(jiàn)》（國發(fā)[2013]41號）提出，用五年時(shí)間治理產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩問(wèn)題，包括遏制產(chǎn)能盲目擴張、清理整頓建成違規產(chǎn)能、淘汰和退出落后產(chǎn)能等八項重點(diǎn)工作任務(wù)。其中，淘汰和退出落后產(chǎn)能具體目標為，在提前一年完成“十二五”鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標任務(wù)基礎上，2015年底前再淘汰煉鐵1500萬(wàn)噸、煉鋼1500萬(wàn)噸、水泥（熟料及粉磨能力）1億噸、平板玻璃2000萬(wàn)重量箱。

（四）產(chǎn)能過(guò)剩治理效果

在這一階段，雖然政府加大了治理產(chǎn)能過(guò)剩的力度，但效果并不理想。一是產(chǎn)能利用率整體延續下滑趨勢。2015年重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)能利用率平均為72.3%，較2014年的74.3%下降了2個(gè)百分點(diǎn)，較2011年的78.9%下降了6.6個(gè)百分點(diǎn)（表6）。二是傳統行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩程度加劇。到2015年左右，焦炭、水泥、鋼材、機床、冰箱、空調、彩電等產(chǎn)品的產(chǎn)能利用率已低于70%，處于明顯過(guò)剩狀態(tài)（表6）。三是產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)范圍繼續擴大。2011—2015年，金屬切削機床產(chǎn)能利用率從94.9%下降至64.8%，微型電子計算機產(chǎn)能利用率從82.2%下降至63.6%，手機產(chǎn)能利用率從83.1%下降至73.8%（表6）。四是重點(diǎn)產(chǎn)品生產(chǎn)能力仍以較快速度擴展。例如，塑料、電解鋁等產(chǎn)品2011—2015年生產(chǎn)能力年均擴張速度超過(guò)了10%（表7）。

表6 部分工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)能利用率水平：2011—2021年（單位：%）

注：產(chǎn)能利用率水平=產(chǎn)量/生產(chǎn)能力。

資料來(lái)源：根據歷年《中國統計年鑒》數據計算。

 

表7 部分工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力擴展速度：2012—2021年（單位：%）

資料來(lái)源：根據歷年《中國工業(yè)統計年鑒》計算。

 

五、重點(diǎn)行業(yè)治理取得階段性成果階段（2016—2020年）

（一）產(chǎn)能過(guò)剩的背景

回顧2015年之前的產(chǎn)能過(guò)剩治理，基本是以“需求側管理+淘汰落后產(chǎn)能”為主，效果并不明顯。在此背景下，無(wú)論是理論界還是實(shí)際工作部門(mén)，都從更深層次思考產(chǎn)能過(guò)剩的原因，尋求更為有效的解決方法。2014年末的中央經(jīng)濟工作會(huì )議首次全面闡釋了“新常態(tài)”的特征，提出要全面治理產(chǎn)能過(guò)剩。2015年12月，中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出，要抓好“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務(wù)。其中“去產(chǎn)能”為五大任務(wù)之首，重點(diǎn)是繼續推動(dòng)鋼鐵、煤炭等行業(yè)治理過(guò)剩產(chǎn)能。這表明，在經(jīng)濟發(fā)展新階段，政府對產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的認識更加全面辯證，對產(chǎn)能過(guò)剩的治理不僅是去除過(guò)剩產(chǎn)能，而是要與產(chǎn)業(yè)結構調整、發(fā)展戰略性新興產(chǎn)業(yè)結合起來(lái)。

（二）產(chǎn)能過(guò)剩的表現

如前所述，前一階段的產(chǎn)能過(guò)剩治理效果并不理想，工業(yè)產(chǎn)能利用率延續了下降趨勢。2016年工業(yè)產(chǎn)能利用率繼續回落至73.3%，為有統計數據（2006年）以來(lái)最低點(diǎn)。部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題嚴重，如非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)產(chǎn)能利用率僅為70%左右，煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)產(chǎn)能利用率更是跌到60%以下（表8）。

受產(chǎn)能過(guò)剩影響，2016年我國經(jīng)濟運行中的矛盾進(jìn)一步加劇（表1）。一是經(jīng)濟增速下降。2016年中國經(jīng)濟增速為6.8%，延續了回落趨勢，并且自1991年以來(lái)首次跌破7%。二是工業(yè)品價(jià)格下降。2016年P(guān)PI增速-1.4%，跌幅雖然較2015年收窄，但仍處于負增長(cháng)狀態(tài)。三是財政收入增幅下降。2016年全國公共財政收入增速僅為4.5%，較上年的8.4%大幅回落。

表8 部分行業(yè)的產(chǎn)能利用率走勢（單位：%）

注：2023年為年中數據。

資料來(lái)源：國家統計局，作者整理。

 

（三）產(chǎn)能過(guò)剩治理舉措

鋼鐵和煤炭行業(yè)成為去產(chǎn)能的重點(diǎn)行業(yè)。2015年12月9日召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議提出，清理處置“僵尸企業(yè)”，到2017年末實(shí)現經(jīng)營(yíng)性虧損企業(yè)虧損額顯著(zhù)下降。其中，鋼鐵行業(yè)2016年、2017年分別退出產(chǎn)能超過(guò)6500萬(wàn)噸、1.7億噸，煤炭行業(yè)2016年、2017年分別退出產(chǎn)能超過(guò)2.9億噸、8億噸。^⑤2017年末召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出，2018年經(jīng)濟重點(diǎn)工作第一項“深化供給側結構性改革”，仍然包括了“把處置‘僵尸企業(yè)’作為重要抓手，推動(dòng)化解過(guò)剩產(chǎn)能”等內容，表明鋼鐵與煤炭等行業(yè)治理過(guò)剩產(chǎn)能工作持續推進(jìn)。到2018年底，鋼鐵去產(chǎn)能超過(guò)1.5億噸、出清“地條鋼”超過(guò)1億噸，提前兩年完成“十三五”去產(chǎn)能上限目標任務(wù)。[15]2018年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出了“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針，其中，“鞏固”即著(zhù)力鞏固“三去一降一補”成果，推動(dòng)更多產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)加快出清。之后，鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)的行業(yè)運行和結構調整顯現出良好態(tài)勢，在2019年和2020年的中央經(jīng)濟工作會(huì )議確定的重點(diǎn)任務(wù)中，均未出現“去產(chǎn)能”相關(guān)表述。

⑤參見(jiàn)2017年、2018年《政府工作報告》。

2021年4月，國家發(fā)改委和工信部就鋼鐵去產(chǎn)能“回頭看”、粗鋼產(chǎn)量壓減等工作研究部署，促進(jìn)鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。此項工作的重點(diǎn)是壓減環(huán)保績(jì)效水平差、耗能高、工藝裝備水平相對落后企業(yè)的粗鋼產(chǎn)量，這標志著(zhù)“去產(chǎn)能”工作進(jìn)入新階段。過(guò)去，去產(chǎn)能的重點(diǎn)在于退出落后產(chǎn)能，去產(chǎn)能的主要目的是使生產(chǎn)能力得到充分有效的利用，提高投資效率和企業(yè)利潤。而鋼鐵去產(chǎn)能“回頭看”、粗鋼產(chǎn)量壓減工作，是在“雙碳”戰略背景下提出的。作為碳排放重點(diǎn)行業(yè)，鋼鐵行業(yè)的結構調整對實(shí)現“雙碳”戰略而言意義重大，因此，新發(fā)展階段“去產(chǎn)能”的意義不再局限于治理產(chǎn)能過(guò)剩，已成為實(shí)現“雙碳”戰略的重要抓手。

（四）產(chǎn)能過(guò)剩治理效果

隨著(zhù)政府對去產(chǎn)能力度的加大，工業(yè)行業(yè)的產(chǎn)能擴張速度明顯放緩（表7）。從目前已公布的產(chǎn)能利用率數據看，從2017年起，工業(yè)產(chǎn)能利用率整體回升，表明產(chǎn)能過(guò)剩最為嚴重的階段基本結束，產(chǎn)能過(guò)剩治理取得了階段性效果。一方面，產(chǎn)能利用率整體處于回升態(tài)勢。2017—2019年工業(yè)產(chǎn)能利用率分別為77.0%、76.5%與76.6%，均高于2016年（表8）。2020年第一季度，在新冠肺炎疫情的影響下，產(chǎn)能利用率一度大幅下降，但在黨中央、國務(wù)院決策部署下，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展得到了恢復和鞏固，經(jīng)濟運行穩中加固、穩中向好，產(chǎn)能利用率又逐步提升，全年產(chǎn)能利用率達到74.5%，雖然低于2017—2019年，但仍高于2016年（表8）。另一方面，煤炭與鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)的產(chǎn)能利用率改善明顯。2018—2020年，煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)產(chǎn)能利用率達到70%左右，較2016年回升近10個(gè)百分點(diǎn)；黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)產(chǎn)能利用率接近或達到80%，同樣較2016年改善明顯。從“去產(chǎn)能”不再是2019年與2020年中央經(jīng)濟工作會(huì )議確定的重點(diǎn)任務(wù)來(lái)看，煤炭與鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)的去產(chǎn)能工作基本達到預期目標。

但是，產(chǎn)能過(guò)剩治理取得階段性效果，并不意味著(zhù)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題得到完全根治，對產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題仍然需要持續保持關(guān)注。首先，產(chǎn)能過(guò)剩存在反復風(fēng)險。從工業(yè)整體產(chǎn)能利用率來(lái)看，2018年之后反復震蕩，但整體上低于2017年的77%；從重點(diǎn)產(chǎn)品的平均產(chǎn)能利用率來(lái)看，2018—2020年一直徘徊在75%左右（表6）；從重點(diǎn)行業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)來(lái)看，2018—2020年企業(yè)利潤總額增速明顯放緩，同時(shí)企業(yè)虧損面擴大。其次，部分重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)能利用率水平絕對值仍然偏低。例如，煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)的產(chǎn)能利用率長(cháng)期低于75%，非金屬礦物制品業(yè)的產(chǎn)能利用率甚至低于70%。盡管產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題具有明顯的行業(yè)特征，資本密集型行業(yè)因為設備專(zhuān)用性強、市場(chǎng)需求波動(dòng)大等因素，產(chǎn)能利用率普遍低于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)[16]，但是，過(guò)低的產(chǎn)能利用率意味著(zhù)生產(chǎn)資源的浪費，加重企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力。因此，如何更好引導這些行業(yè)產(chǎn)能利用率水平提升，仍然值得關(guān)注。再次，一些新的行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題凸顯。以汽車(chē)制造業(yè)為例，2016—2018年產(chǎn)能利用率為79.0%～82.2%，2019年降至77.3%，2020年進(jìn)一步降至73.5%。值得關(guān)注的是，新能源汽車(chē)作為戰略性新興產(chǎn)業(yè)，在2020年末已出現產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，如果“十四五”時(shí)期各地新能源汽車(chē)規劃項目落地，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題可能會(huì )進(jìn)一步加劇。[17]最后，全球不確定不穩定因素增加。近年來(lái)，隨著(zhù)全球民粹主義的興起、中美競爭的加劇、生產(chǎn)技術(shù)的變革，疊加地緣政治沖突和新冠肺炎疫情的影響，經(jīng)濟全球化進(jìn)程面臨著(zhù)越來(lái)越大的阻力，全球經(jīng)濟貿易格局發(fā)生著(zhù)深刻變化，國內外需求增速整體放緩，部分行業(yè)供大于求的問(wèn)題可能加劇。

六、對新發(fā)展階段治理產(chǎn)能過(guò)剩工作的啟示

根據黨的十九屆五中全會(huì )精神，2021年起我國進(jìn)入新發(fā)展階段，這是在全面建成小康社會(huì )、實(shí)現第一個(gè)百年奮斗目標之后，全面建設社會(huì )主義現代化國家、向第二個(gè)百年奮斗目標進(jìn)軍的發(fā)展階段。進(jìn)入新發(fā)展階段，國際環(huán)境不穩定不確定因素明顯增加，國內發(fā)展環(huán)境也經(jīng)歷著(zhù)深刻變化。因此，雖然鋼鐵、煤炭等重點(diǎn)行業(yè)供需狀況明顯好轉，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題治理取得一定成效，但不能因此而掉以輕心，既要警惕產(chǎn)能過(guò)剩反復發(fā)作的風(fēng)險，鞏固前期產(chǎn)能過(guò)剩治理取得的成果，更要追根溯源，建立從根本上預防產(chǎn)能過(guò)剩的長(cháng)效機制。通過(guò)對產(chǎn)能過(guò)剩的歷史考察，有助于理解中國式產(chǎn)能過(guò)剩的特征，并為新發(fā)展階段構建產(chǎn)能過(guò)剩治理長(cháng)效機制提供參考。

（一）基于歷史考察的中國式產(chǎn)能過(guò)剩特征總結

嚴格來(lái)講，產(chǎn)能過(guò)剩并非中國特有的現象，在許多國家都曾出現過(guò)，因此，中國式產(chǎn)能過(guò)剩與其他國家的產(chǎn)能過(guò)剩一樣，存在一般性規律與共性成因。另一方面，由于中國特殊的體制性因素與發(fā)展階段，產(chǎn)能過(guò)剩又呈現出不同于發(fā)達經(jīng)濟體的特征。

第一，產(chǎn)能過(guò)剩與經(jīng)濟波動(dòng)密切關(guān)聯(lián)。產(chǎn)能利用狀況是生產(chǎn)能力與市場(chǎng)需求兩方面共同作用的結果。因此，在經(jīng)濟繁榮時(shí)期，市場(chǎng)需求較高，產(chǎn)能利用率相對提高；在經(jīng)濟衰退時(shí)期，市場(chǎng)需求萎縮，產(chǎn)能利用率相對較低。從發(fā)達經(jīng)濟體的情況來(lái)看，美國、日本、歐洲都呈現出這一規律（圖1至圖3）。中國的情況類(lèi)似。根據前述對產(chǎn)能過(guò)剩歷史的考察，宏觀(guān)經(jīng)濟形勢與調控政策對產(chǎn)能過(guò)剩有直接影響，產(chǎn)能過(guò)剩嚴重的時(shí)期往往是國內宏觀(guān)調控政策緊縮周期，并且經(jīng)常伴隨著(zhù)國際經(jīng)濟形勢低迷。例如，20世紀90年代中后期的國內治理通脹與東南亞金融危機，2011—2015年的國內貨幣政策收緊與歐洲主權債務(wù)危機，均是當時(shí)產(chǎn)能過(guò)剩的重要原因。比照經(jīng)濟增長(cháng)速度來(lái)看，中國工業(yè)產(chǎn)能利用率具有明顯的順周期性特征，隨著(zhù)經(jīng)濟增長(cháng)速度的升降以及宏觀(guān)調控的方向而波動(dòng)（圖4與圖5）。

圖1 產(chǎn)能利用率的順周期性：美國案例

資料來(lái)源：Wind資訊，作者整理。

圖2 產(chǎn)能利用率的順周期性：歐盟案例

資料來(lái)源：Wind資訊，作者整理。

圖3 產(chǎn)能利用率的順周期性：日本案例

資料來(lái)源：Wind資訊，作者整理。

圖4 中國經(jīng)濟增速與工業(yè)產(chǎn)能利用率的比較（單位：%）

資料來(lái)源：國家統計局，作者計算。

圖5 中國經(jīng)濟增速與5000戶(hù)工業(yè)企業(yè)設備利用水平的比較（單位：%）

資料來(lái)源：Wind資訊，作者整理。

 

第二，中國的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題反復出現。根據前述分析，早在20世紀80年代至90年代初，家電等行業(yè)就已經(jīng)出現了產(chǎn)能過(guò)剩苗頭，之后過(guò)剩產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域從部分消費品擴散到部分工業(yè)品，再進(jìn)一步擴展到更多工業(yè)品，甚至是許多新興產(chǎn)業(yè)與高端產(chǎn)品也出現產(chǎn)能過(guò)剩。2015年之前，政府出臺了多輪治理措施，但基本是以“需求側管理+淘汰落后產(chǎn)能”為主，雖然短期內對緩解產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題有一定作用，但沒(méi)有完全根治產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，產(chǎn)能過(guò)剩反而出現愈演愈烈之勢。冰凍三尺非一日之寒，這充分說(shuō)明產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的復雜性，治理產(chǎn)能過(guò)剩仍將是新發(fā)展階段面臨的重要任務(wù)。

第三，中國的產(chǎn)能過(guò)剩與落后產(chǎn)能問(wèn)題并存。與發(fā)達經(jīng)濟體不同的是，我國許多行業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)處于持續的升級迭代中，容易形成落后產(chǎn)能，這在鋼鐵等行業(yè)表現得特別明顯。嚴格來(lái)講，落后產(chǎn)能與過(guò)剩產(chǎn)能是內涵有交叉但又有區別的兩個(gè)概念：過(guò)剩產(chǎn)能主要是從供需兩方面的比較來(lái)定義的，指生產(chǎn)能力長(cháng)期高于市場(chǎng)需求且達到一定水平的狀態(tài)；落后產(chǎn)能則是從生產(chǎn)技術(shù)層面定義的，指生產(chǎn)技術(shù)相對落后、生產(chǎn)標準相對較低、產(chǎn)品質(zhì)量相對較差的生產(chǎn)能力。在市場(chǎng)需求不足時(shí)，落后產(chǎn)能因生產(chǎn)成本較高，高于市場(chǎng)需求的部分就屬于“過(guò)剩產(chǎn)能”；在市場(chǎng)需求高漲時(shí)，采用先進(jìn)技術(shù)的生產(chǎn)能力無(wú)法滿(mǎn)足當前市場(chǎng)的需求，生產(chǎn)技術(shù)相對落后的產(chǎn)能也有其存在的空間，只是其利潤可能低于技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)，這種情況下，落后產(chǎn)能就不是“過(guò)剩產(chǎn)能”了。落后產(chǎn)能的存在，使得治理產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題更為復雜。對于落后產(chǎn)能的處置，不能簡(jiǎn)單地采取“一退了之”的政策，而要根據市場(chǎng)需求與落后原因采用不同的處置方法。首先，在市場(chǎng)需求高漲時(shí)，對于不屬于“過(guò)剩產(chǎn)能”的落后產(chǎn)能，應當通過(guò)市場(chǎng)自行淘汰。由于落后產(chǎn)能生產(chǎn)成本比較高，在市場(chǎng)經(jīng)濟中可以通過(guò)競爭機制自行淘汰，如果不考慮市場(chǎng)需求狀況以及未來(lái)走勢，過(guò)多采用行政命令強行淘汰這部分落后產(chǎn)能，反而可能因政策力度過(guò)猛導致產(chǎn)品供應不足。其次，在市場(chǎng)需求整體不足時(shí)，對于明確屬于“過(guò)剩產(chǎn)能”的落后產(chǎn)能，應盡快淘汰。事實(shí)上，相關(guān)部門(mén)在制定治理過(guò)剩產(chǎn)能政策時(shí)，落后產(chǎn)能也是首當其沖，淘汰落后產(chǎn)能往往是非常關(guān)鍵的措施。^⑥最后，對于不符合節能、環(huán)保、質(zhì)量、安全等方面法律法規的落后產(chǎn)能，不論是否存在市場(chǎng)需求，都應堅決淘汰。

⑥例如，在2016年《國務(wù)院關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現脫困發(fā)展的意見(jiàn)》中，明確提出要“嚴格執行環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全、技術(shù)等法律法規和產(chǎn)業(yè)政策，達不到標準要求的鋼鐵產(chǎn)能要依法依規退出”。

第四，中國的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題形成機制深刻復雜。中國的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題除了具有順周期性等一般性特征之外，還存在著(zhù)不同于發(fā)達經(jīng)濟體產(chǎn)能過(guò)剩的顯著(zhù)特征，如周期性反復出現、產(chǎn)能過(guò)剩與落后產(chǎn)能問(wèn)題并存等。這表明，我國的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題有深刻復雜的形成機制，除了需要關(guān)注造成產(chǎn)能過(guò)剩的一般性因素外，還要從發(fā)展模式深入探尋其形成的根源。在成熟經(jīng)濟體，由于產(chǎn)品需求波動(dòng)、經(jīng)濟運行周期、企業(yè)對潛在對手的威脅策略[18，19，20]等因素，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題也存在，但通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)調節，企業(yè)自主調整投資決策甚至是進(jìn)出市場(chǎng)，產(chǎn)能過(guò)剩程度相對較輕，即便在產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題嚴重時(shí)，“需求側管理+淘汰落后產(chǎn)能”對緩解產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的效果也能持續較長(cháng)時(shí)間。在國內，基于增長(cháng)導向、財政壓力與就業(yè)壓力等方面的考慮，地方政府有擴大產(chǎn)能的動(dòng)因，這成為產(chǎn)能過(guò)剩的重要成因。[21]許多研究為此提供了實(shí)證支持。例如，孔令池、耿強和江飛濤等學(xué)者的研究發(fā)現，各地區對于投資的補貼性競爭扭曲了企業(yè)投資行為，導致企業(yè)過(guò)度投資與行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。[22，23，24]王文甫等發(fā)現，地方政府為了追求GDP和稅收最大化，通過(guò)政府購買(mǎi)和政府補貼等方式加強對經(jīng)濟活動(dòng)的干預，并向大企業(yè)與重點(diǎn)企業(yè)傾斜，導致過(guò)度投資，進(jìn)而形成非周期性產(chǎn)能過(guò)剩。[25]因此，國內產(chǎn)能過(guò)剩的成因較為復雜，“擴大需求+淘汰落后產(chǎn)能”對治理產(chǎn)能過(guò)剩的效果較為有限，甚至出現了“產(chǎn)能過(guò)剩越淘汰越多”的怪象。

（二）對新發(fā)展階段治理產(chǎn)能過(guò)剩的政策建議

黨的二十大報告提出，要堅持系統觀(guān)念，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進(jìn)，統籌國內國際兩個(gè)大局。按照系統觀(guān)念要求，結合產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的復雜性，需要整體推動(dòng)經(jīng)濟管理體制改革，根治產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。在構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中，治理產(chǎn)能過(guò)剩可以從廣義與狹義兩個(gè)層面理解。狹義的“去產(chǎn)能”政策是指退出過(guò)剩產(chǎn)能，廣義的“去產(chǎn)能”政策是指破解過(guò)剩產(chǎn)能問(wèn)題，除了存量過(guò)剩產(chǎn)能退出工作之外，還包括了從根本上構建預防過(guò)剩產(chǎn)能再次出現的長(cháng)效機制。其中，如何構建預防過(guò)剩產(chǎn)能產(chǎn)生的常態(tài)化機制，避免歷史上出現的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題反復出現、愈演愈烈等問(wèn)題更為重要。根據黨的二十大報告要求，結合前述對中國式產(chǎn)能過(guò)剩特征尤其是形成機制的總結，建議在新發(fā)展階段治理產(chǎn)能過(guò)剩中重點(diǎn)關(guān)注以下工作。

第一，完善市場(chǎng)化法治化機制，構建過(guò)剩產(chǎn)能高效退出途徑。退出過(guò)剩產(chǎn)能是化解產(chǎn)能過(guò)剩最為直接有效的手段。通過(guò)對中國式產(chǎn)能過(guò)剩的歷史考察發(fā)現，傳統的以行政化、數量化目標為主的退出過(guò)剩產(chǎn)能方法雖然見(jiàn)效較快，但存在落后產(chǎn)能退出效率較低等問(wèn)題，效果往往不達預期。為此，建議充分發(fā)揮市場(chǎng)在淘汰落后產(chǎn)能中的作用，完善淘汰落后產(chǎn)能認定標準體系；制訂嚴格有效的環(huán)保與能耗標準，提高退出過(guò)剩產(chǎn)能工作效率；優(yōu)化完善破產(chǎn)機制，分類(lèi)推進(jìn)資產(chǎn)債務(wù)處置，妥善做好人員安置工作，疏通過(guò)剩產(chǎn)能退出渠道。

第二，推動(dòng)政府治理機制改革，探索政府與市場(chǎng)結合新模式。正如許多研究所表明的，中國式產(chǎn)能過(guò)剩反復出現的背后有著(zhù)深刻復雜的機制性因素，地方政府的投資沖動(dòng)是其中的重要原因。因此，根治產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，需要推動(dòng)政府治理機制改革，探索政府與市場(chǎng)結合新模式。建議合理劃分政府與市場(chǎng)的邊界，推進(jìn)地方政府向服務(wù)型政府的轉變，積極搜集和發(fā)布信息，制定環(huán)保、能耗標準；改革地方政府政績(jì)考核方式，建立多元化的政績(jì)考核標準，更加注重地方經(jīng)濟增長(cháng)和企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量，抑制地方政府的投資沖動(dòng)；加大產(chǎn)業(yè)政策統籌協(xié)調，中央牽頭制定產(chǎn)業(yè)政策目標，指導地方產(chǎn)業(yè)政策制定與調整，打破地方保護主義，暢通國內大循環(huán)、形成國內大市場(chǎng)；形成市場(chǎng)化的資源配置機制，健全生產(chǎn)要素市場(chǎng)體系，強化市場(chǎng)配置資源功能。

第三，加快科技自主創(chuàng )新，推動(dòng)供需結構匹配。產(chǎn)能過(guò)剩的直接表現是供需結構的失衡，治理產(chǎn)能過(guò)剩要推動(dòng)供給結構升級，使之與需求更好匹配。在當前我國與發(fā)達經(jīng)濟體技術(shù)差距明顯縮小的背景下，通過(guò)自主創(chuàng )新實(shí)現科技進(jìn)步，是實(shí)現產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化供給結構、治理產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的根本所在。為此，建議加快構建創(chuàng )新聯(lián)合體，加大科技創(chuàng )新統籌力度；引導金融機構發(fā)揮作用，加大科技創(chuàng )新資金支持；鼓勵國有企業(yè)創(chuàng )新統籌機制，發(fā)揮科技創(chuàng )新主導功能；優(yōu)化考核機制，鼓勵科技創(chuàng )新投資類(lèi)企業(yè)發(fā)展；推動(dòng)數字經(jīng)濟發(fā)展，加大信息基礎設施建設，降低信息技術(shù)的使用成本。

第四，加快構建“管資本”國有資產(chǎn)監管體制，重點(diǎn)推動(dòng)國有企業(yè)產(chǎn)能利用率提升。國有企業(yè)是中國特色社會(huì )主義的重要物質(zhì)基礎和政治基礎，是政府調節經(jīng)濟的直接抓手。但是，研究發(fā)現，國有企業(yè)的產(chǎn)能利用率普遍低于非國有企業(yè)[26，27，28]，因此，推動(dòng)國有企業(yè)產(chǎn)能利用率提升是化解產(chǎn)能過(guò)剩的重點(diǎn)工作。推進(jìn)國有資產(chǎn)監管體系從“管企業(yè)”到“管資本”轉變，提升國有企業(yè)產(chǎn)能利用率，既有助于發(fā)揮國有企業(yè)保障國家戰略安全的功能，也有助于建立化解產(chǎn)能過(guò)剩的長(cháng)效機制。建議完善“管資本”理論基礎，總結國有資本投資、運營(yíng)公司“兩類(lèi)公司”改革試點(diǎn)經(jīng)驗，為構建“管資本”監管體制創(chuàng )造良好政策環(huán)境；統籌推進(jìn)國有資產(chǎn)監管方式轉變，依靠國有資本投資、運營(yíng)公司“兩類(lèi)公司”履行部分“準公共”職能；完善“管資本”監管體制，激發(fā)國有資本投資、運營(yíng)公司“兩類(lèi)公司”活力，提升“管資本”能力。

 

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