2020年9月22日，總書(shū)記在聯(lián)合國大會(huì )上提出我國將努力在2060年實(shí)現“碳中和”，在全世界引起重大反響。這不僅給可再生能源發(fā)展提供了新的壓力和動(dòng)力，同時(shí)進(jìn)一步明確了我國能源轉型方向是低碳和零碳能源，經(jīng)濟轉型的方向是“碳中和經(jīng)濟”。

然而，“千里之行，始于足下”。當前我國可再生能源發(fā)展和能源低碳轉型面臨的體制和政策障礙，如果在“十四五”期間不能得到有效解決，“碳中和”的遠期壓力將很難有效轉化為近期動(dòng)力，“十四五”我們可再生能源發(fā)展恐將進(jìn)入“瓶頸期”。

2006年可再生能源法實(shí)施以來(lái)，我國逐步建立了對可再生能源開(kāi)發(fā)利用的價(jià)格、財稅、金融等一系列支持政策，可再生能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期。根據《BP世界能源統計2020》的數據，截至2019年，我國可再生能源（含水電）消費總量達到17.95艾焦（相當于4.99×1012kWh），在全球可再生能源（含水電）消費量中的占比高達26.9%。2006―2019年，我國可再生能源消費量年均增長(cháng)11.5%，而同期我國化石能源消費量年均增速為3.4%。2019年，我國繼續保持世界第一大可再生能源消費國和生產(chǎn)國的地位，可再生能源（含水電）消費總量分別相當于美國（全球第二）的2.2倍、巴西（全球第三）的3.2倍。特別是，我國可再生能源發(fā)展為全球碳減排做出重要貢獻，2019年消費的可再生能源（含水電）避免的二氧化碳排放量為16.5億噸，占我國當年二氧化碳排放總量的16.5%。然而，可再生能源這一快速發(fā)展的勢頭恐難延續。盡管隨著(zhù)技術(shù)不斷創(chuàng )新，發(fā)電成本大幅下降，成本問(wèn)題不再是我國可再生能源發(fā)展的主要障礙，但由于短期能源政策重點(diǎn)變化的不利影響，加上既有能源體制無(wú)法協(xié)調可再生能源與化石能源的利益沖突，促進(jìn)可再生能源良性發(fā)展的新體制構建問(wèn)題也未被提上日程，可以預期，“十四五”期間，既有能源系統對可再生能源的容納能力將逐漸下降，我國可再生能源發(fā)展可能進(jìn)入一個(gè)“瓶頸期”。

一、外部和內部壓力導致可再生能源的戰略地位發(fā)生變化

2020年，面對國際形勢風(fēng)云變幻以及新冠肺炎疫情對全球和我國經(jīng)濟的沖擊，中央提出了保居民就業(yè)、保基本民生、保基層運轉、保市場(chǎng)主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈等“六保”經(jīng)濟工作任務(wù)。能源領(lǐng)域的“六保”任務(wù)直接體現在2020年6月國家能源局發(fā)布的《2020年能源部門(mén)工作指導意見(jiàn)》中，“保障能源安全”重新被列為能源政策最優(yōu)先地位。《指導意見(jiàn)》中的“政策取向”部分第一條明確提出“以保障能源安全為首要任務(wù)”，第二條強調要“堅持以惠民利民為根本宗旨”。盡管《指導意見(jiàn)》也提出了“堅持以清潔低碳為發(fā)展目標”，但可再生能源電力存在一定間歇性和波動(dòng)性，現在的成本也偏高，所以，可再生能源難以完全匹配“能源安全”與“惠民利民”的要求。在“能源安全”優(yōu)先、“惠民利民”次之的能源政策定位下，可再生能源的戰略地位下降是必然的。此外，我國在巴黎氣候大會(huì )上的承諾是近年來(lái)推動(dòng)可再生能源發(fā)展的最直接動(dòng)力。2018年，我國碳排放強度比2005年累計下降45.8%，提前兩年實(shí)現2020年碳排放強度比2005年下降40%~45%的國際承諾；2019年，我國非化石能源消費占一次能源消費的比重為15.3%，提前一年實(shí)現2020年非化石能源占一次能源消費的比重達到15%的國際承諾。能源政策優(yōu)先次序的調整，疊加國際承諾的實(shí)現，直接削弱了我國可再生能源在“十四五”期間的發(fā)展動(dòng)力和壓力。

二、可再生能源在既有電力系統和電力體制中進(jìn)一步發(fā)展的空間有限

大力發(fā)展可再生能源作為推動(dòng)能源轉型和應對氣候變化的一個(gè)重要手段，進(jìn)展最快的是電力部門(mén)中風(fēng)電和光伏發(fā)電量的快速增加。但是，這種變化不單純是電力系統中化石能源與可再生能源份額此消彼長(cháng)的替代過(guò)程，必須伴隨著(zhù)電力系統的轉型。因為風(fēng)電與光伏發(fā)電具有間歇性和波動(dòng)性特征。隨著(zhù)風(fēng)、光發(fā)電比重的上升，必然要求電力系統以更高的靈活性來(lái)應對這種波動(dòng)性。根據歐洲國家能源轉型的經(jīng)驗，能夠提升現有電力系統靈活性且邊際成本相對低的技術(shù)手段有如下幾種：一是對燃煤機組和熱電聯(lián)產(chǎn)機組進(jìn)行靈活性改造；二是利用技術(shù)、經(jīng)濟等方面的綜合手段提高電力需求側靈活性；三是優(yōu)化相鄰電網(wǎng)互聯(lián)互通，提高相鄰電網(wǎng)的“間接儲能”功能；四是在風(fēng)電場(chǎng)和光伏電站增加儲熱裝置；五是采用儲能技術(shù)提高電力系統靈活性。同時(shí)，電力系統還需要適應用戶(hù)側“產(chǎn)銷(xiāo)者”的增加，以及新的商業(yè)模式出現，利用數字化技術(shù)提高配、售、用電環(huán)節交互能力和響應速度，推動(dòng)電力系統向分布式、扁平化轉變。目前，我國提高電力系統靈活性的主要舉措是煤電機組的靈活性改造。其余4種途徑則由于體制和利益障礙，或進(jìn)展緩慢，或效果有限。然而，更重要的是，上述5種提高電力系統靈活性的技術(shù)措施，需要制度上的靈活性保障：歐洲不僅一直在完善統一的電力市場(chǎng)制度，而且充分考慮到針對風(fēng)、光發(fā)電的波動(dòng)性影響來(lái)修正原有的電力市場(chǎng)交易和監管制度。電力系統技術(shù)上的靈活性決定了靈活性資源的數量，是電力系統安全穩定運行的基礎，而市場(chǎng)制度靈活性決定靈活性資源的配置效率。盡管我國電力體制改革在穩步推進(jìn)，但有利于促進(jìn)可再生能源發(fā)展的一些改革舉措，比如輸配電價(jià)改革、可再生能源直接交易、增量配網(wǎng)改革等進(jìn)展和成效有限。此外，提高電力系統靈活性的方法主要側重于個(gè)別技術(shù)路徑。“十四五”期間，除非我國能夠按照能源轉型的要求，通過(guò)深化改革大幅提升電力系統的靈活性，否則在既有的電力系統和電力體制中可再生能源進(jìn)一步大規模發(fā)展空間有限，可再生能源從高速增長(cháng)轉向低速增長(cháng)成為必然。因此，電力體制改革進(jìn)程和效果滯后于能源轉型需要是“十四五”我國可再生能源發(fā)展進(jìn)入“瓶頸期”的主要原因。

三、可再生能源利用技術(shù)進(jìn)步在“十四五”期間難以突破既有體制的制約

能源轉型的政策架構主要通過(guò)兩個(gè)途徑來(lái)建立和完善：一是以電價(jià)、稅收優(yōu)惠和補貼為主要手段的可再生能源支持政策；二是對既有體制和政策中妨礙可再生能源發(fā)展的部分進(jìn)行改革和修訂。這兩類(lèi)政策和體制的根本目的是為了激勵可再生能源技術(shù)和低碳技術(shù)開(kāi)發(fā)，降低技術(shù)成本，培育可再生能源的市場(chǎng)競爭力，最終離開(kāi)補貼等政策的扶持。自2006年可再生能源法實(shí)施以來(lái)，我國逐步建立了對可再生能源開(kāi)發(fā)利用的價(jià)格、財稅、金融等一系列支持政策。其中，風(fēng)電和光伏發(fā)電的補貼政策持續時(shí)間最長(cháng)，盡管一直存在補貼拖欠問(wèn)題，但這一政策對風(fēng)電和光伏發(fā)電的技術(shù)進(jìn)步―規模擴大―成本下降的良性循環(huán)起到積極作用。據國際可再生能源署（IRENA）的數據，2010―2019年，我國陸上風(fēng)電項目的平均平準化度電成本（LCOE）從0.482元/千瓦時(shí)降至0.315元/千瓦時(shí)，10年來(lái)下降了35%；海上風(fēng)電項目的平均LCOE從1.186元/千瓦時(shí)降至2019年約0.75元/千瓦時(shí)，10年來(lái)下降了37%。光伏發(fā)電（非居民屋頂）的平均LCOE從1.16元/千瓦時(shí)下降到0.44元/千瓦時(shí)，下降幅度為62%。就成本而言，全國大部分地區的風(fēng)電和光伏發(fā)電均已具備用戶(hù)側平價(jià)上網(wǎng)條件。2020年年底，我國陸上風(fēng)電和光伏發(fā)電補貼政策即將停止執行，海上風(fēng)電項目補貼政策從2022年起停止執行。在基本解決成本問(wèn)題的情況下，電力系統靈活性就成為影響風(fēng)電和光伏發(fā)電進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵因素。并且，目前的電力體制改革對能源轉型的這一要求似乎回應也不夠。在這種情況下，一些地方通過(guò)鼓勵光伏發(fā)電站配套儲能的方式來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。盡管“十四五”期間光伏發(fā)電成本仍有進(jìn)一步下降的空間，但考慮到持續降電價(jià)的改革政策取向，光伏+儲能的發(fā)展空間也不會(huì )太大。就是說(shuō)，技術(shù)進(jìn)步導致的成本下降在“十四五”期間很難突破既有電力系統和體制的約束。至于“十四五”之后，風(fēng)電、光伏發(fā)電成本再次出現大幅下降到分布式發(fā)電獲得極大競爭力的那一天，或是電網(wǎng)資產(chǎn)逐漸走向貶值的拐點(diǎn)。這或許是我國能源轉型不得不付出的制度成本。總之，我國由于能源轉型與能源體制改革的疊加，體制改革的進(jìn)程和效果難以滿(mǎn)足能源轉型和創(chuàng )新的需要。隨著(zhù)可再生能源規模擴大導致的技術(shù)、利益、體制問(wèn)題交織在一起，我國的能源轉型之路必然比歐洲國家更加曲折。我們只有對可再生能源因體制約束或改革滯后而步入發(fā)展“瓶頸期”足夠重視，并在“十四五”期間通過(guò)深化改革和創(chuàng )建新機制等方式，構建一個(gè)以市場(chǎng)機制為基礎，真正有利于能源轉型的“新”能源體制，可再生能源發(fā)展才能真正步入“康莊大道”。