超大規模經(jīng)濟體與高質(zhì)量發(fā)展

大國競爭與中國產(chǎn)業(yè)政策的新挑戰

江飛濤

近年來(lái)，世界主要經(jīng)濟體均加強了產(chǎn)業(yè)政策的應用，并將產(chǎn)業(yè)政策作為國家之間進(jìn)行科技、產(chǎn)業(yè)競爭時(shí)應用的重要政策工具，貿易保護、大額補貼、技術(shù)轉讓管制等政策又重新成為政策工具箱中的重要選項，由此也帶來(lái)了貿易摩擦、地緣政治形勢更加嚴峻等問(wèn)題，這也為中國實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)了新的挑戰。

一、產(chǎn)業(yè)政策曾是大國競爭中常用的政策工具

19世紀下半葉至20世紀上半葉期間，產(chǎn)業(yè)政策在國家競爭中尤其是大國競爭中是常用的政策工具。在這一期間，英、法、美、德、日等國都在其發(fā)展過(guò)程中采用了產(chǎn)業(yè)政策，以此作為在重要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域獲取國家競爭優(yōu)勢的工具。在這一時(shí)期，這些國家常用到的產(chǎn)業(yè)政策工具包括高關(guān)稅、進(jìn)口許可、進(jìn)口限額以及其他非關(guān)稅壁壘，外商投資與經(jīng)營(yíng)許可或對特定領(lǐng)域外商投資的限制甚至是禁止，對于重要產(chǎn)業(yè)的大量財政補貼，工業(yè)間諜與技術(shù)竊取，對于技術(shù)轉讓的管制等(張夏準，2009)^①。這類(lèi)政策均具有強干預、保護本國產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的特征，推行這類(lèi)政策的要點(diǎn)是允許關(guān)閉本國市場(chǎng)和保護支持本國企業(yè)，卻要求他國開(kāi)放市場(chǎng)，旨在為本國企業(yè)尋求不對稱(chēng)的競爭優(yōu)勢。在這一時(shí)期，這類(lèi)政策在各大國中的廣泛使用是引起嚴重的經(jīng)濟貿易摩擦、地緣政治沖突與大規模的戰爭甚至是兩次世界大戰的重要原因之一。

第二次世界大戰之后，隨著(zhù)殖民主義的廢除，國際經(jīng)貿規則發(fā)生重大調整，GATT及后續WTO規則的建立，大大約束了各發(fā)達大國采用強干預、強保護性產(chǎn)業(yè)政策的空間（文貫中，2019）^②。各發(fā)達國家逐漸從強干預、強保護性的選擇性產(chǎn)業(yè)政策體系轉向以競爭友好、側重激勵技術(shù)創(chuàng )新與技術(shù)擴散為特征的功能性產(chǎn)業(yè)政策。與此同時(shí)，GATT及后續WTO規則仍為欠發(fā)達國家實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策保護幼稚產(chǎn)業(yè)提供了較大空間。在戰后至20世紀70年代初期，日本實(shí)施了具有較強貿易保護色彩的產(chǎn)業(yè)政策，關(guān)稅壁壘，各種或明或暗的非關(guān)稅貿易壁壘、對于國外企業(yè)投資的各種限制政策，由國家控制的技術(shù)引進(jìn)政策等。隨著(zhù)日本經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，從20世紀60年代末起，日本與美國等國之間的貿易摩擦加劇。20世紀70年代末，日本逐漸大幅減少各類(lèi)貿易保護類(lèi)、強干預類(lèi)的產(chǎn)業(yè)政策，轉向競爭友好的功能性產(chǎn)業(yè)政策體系。同樣的事情也發(fā)生在韓國，在20世紀50年代至80年代期間，韓國實(shí)施了與日本相類(lèi)似的產(chǎn)業(yè)政策，隨著(zhù)經(jīng)濟的快速發(fā)展韓國與美國等國的貿易摩擦加劇，受到WTO規則的約束也不斷加強；20世紀80年代以后，韓國逐漸始推動(dòng)其產(chǎn)業(yè)政策的轉型。

戰略性貿易理論為理解大國競爭背景下的產(chǎn)業(yè)政策提供了一個(gè)重要的分析框架。戰略性貿易理論指出，由于存在生產(chǎn)和研發(fā)上的規模經(jīng)濟、“干中學(xué)”以及長(cháng)期積累效應，采用補貼投資與研發(fā)、限制進(jìn)口、補貼出口、限制關(guān)鍵技術(shù)轉讓等產(chǎn)業(yè)政策能起到幫助本國企業(yè)搶先進(jìn)入特定產(chǎn)業(yè)部門(mén)并有效打擊該產(chǎn)業(yè)別國競爭對手的作用。黃群慧和賀俊（2023）^③認為，當新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)在國家間具有直接的競爭性甚至對抗性，則以實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策幫助新興產(chǎn)業(yè)獲得競爭優(yōu)勢是有必要的。戰略性貿易理論的進(jìn)一步分析表明，當一國采用保護與支持本國戰略性產(chǎn)業(yè)的強產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，另一國必然會(huì )采取同類(lèi)政策予以回應，從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看，甚至會(huì )出現兩國之間的政策不斷加碼的結果。

二、產(chǎn)業(yè)政策重新成為大國競爭的重要政策工具

近年來(lái)，隨著(zhù)新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的深入發(fā)展，全球主要經(jīng)濟體圍繞關(guān)鍵領(lǐng)域的科技與產(chǎn)業(yè)競爭加劇，并紛紛制定系列產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)戰略來(lái)幫助本國關(guān)鍵領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)與企業(yè)的發(fā)展。美國圍繞先進(jìn)制造、新一代通信技術(shù)、大數據、人工智能、生命科學(xué)等優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域以及技術(shù)領(lǐng)先戰略支撐體系，相繼制定《國家制造創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )計劃》、《國家寬帶計劃》、《國家人工智能研究和發(fā)展戰略規劃》、《關(guān)鍵和新興技術(shù)國家戰略》、《2021年美國創(chuàng )新和競爭法案》、《芯片與科學(xué)法案》、《2022年通脹削減法案》等支持政策。歐盟相繼提出《戰略規劃2019-2024》、《歐洲工業(yè)戰略》、“地平線(xiàn)歐洲”計劃（2021-2027），加大公共基金對科技創(chuàng )新與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)支持。德國和法國共同發(fā)布《德法共同產(chǎn)業(yè)政策宣言》，通過(guò)加大創(chuàng )新投資、給予行業(yè)財政補貼、牽頭組建壟斷性企業(yè)等方式重構歐盟國際競爭優(yōu)勢；德國還出臺《高科技戰略2025》、《國家工業(yè)戰略2030》等提升關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng )新能力。日本發(fā)布“第六期科學(xué)技術(shù)創(chuàng )新基本計劃”，加快科技創(chuàng )新速度。韓國發(fā)布《制造業(yè)復興發(fā)展戰略藍圖》，努力打造“創(chuàng )新先導型制造強國”。

在關(guān)鍵領(lǐng)域補貼政策的大大加強。例如美國總統拜登于2022年8月9日在白宮簽署《2022年芯片和科學(xué)法案》（CHIPS and Science Act 2022），該法案授權對美本土芯片產(chǎn)業(yè)提供巨額補貼和減稅優(yōu)惠，并要求任何接受美方補貼的公司必須在美國本土制造芯片。該法案為芯片和公共無(wú)線(xiàn)供應鏈創(chuàng )新(ORAN)提供542億美元的財政資金支持以及為半導體制造業(yè)的投資提供25%的投資稅收抵免。而在《2022年通脹削減法案》中，美國政府將為電動(dòng)汽車(chē)、關(guān)鍵礦物、清潔能源及發(fā)電設施等領(lǐng)域的投資與研發(fā)提供大量補貼。而《歐盟芯片法》中計劃投入430億歐元用于支持歐盟成員國的芯片生產(chǎn)、試點(diǎn)項目和初創(chuàng )企業(yè)。其中，110億歐元將投資于先進(jìn)制程芯片技術(shù)的研發(fā)。日本的《2050年碳中和綠色增長(cháng)戰略》則計劃設立總額達2萬(wàn)億日元的“綠色創(chuàng )新基金”，以推動(dòng)新一代蓄電池、氫能源利用和供給、CO2固定和再利用等技術(shù)發(fā)展。

主要發(fā)達經(jīng)濟體在關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)管制被強化。近些年來(lái)，以美國主要發(fā)達經(jīng)濟體以保障產(chǎn)業(yè)與技術(shù)安全為名義，采用多樣化的產(chǎn)業(yè)政策工具手段，以加強在人工智能、先進(jìn)計算、數據分析、半導體、機器人、生物醫藥、先進(jìn)材料等先進(jìn)技術(shù)上的管制，尤其是對中國轉讓這些技術(shù)上的管制。美國相繼出臺的政策或措施有《出口改革管制法》、《外國投資風(fēng)險審查現代法》、司法部“中國行動(dòng)計劃（China Initiative）”、《無(wú)盡前沿法案（2021）》中相關(guān)政策、強化實(shí)體清單管理等。歐盟實(shí)施《外商直接投資審查條例》強化對敏感經(jīng)濟技術(shù)領(lǐng)域的外商投資監管，通過(guò)“出口管制新規”全面升級針對軍民兩用產(chǎn)品和網(wǎng)絡(luò )監控工具等技術(shù)的出口管制。日本推出總額18.2億日元的“重要技術(shù)管理體制強化事業(yè)”防止關(guān)鍵、敏感技術(shù)流向國外，并通過(guò)修訂《外匯法》、“出口貿易管理令”等加強重點(diǎn)行業(yè)投資審查和關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)品出口管制。

在關(guān)鍵領(lǐng)域強化本土產(chǎn)業(yè)鏈布局。美國拜登下令全面審查關(guān)鍵供應鏈脆弱性問(wèn)題，推行“購買(mǎi)美國貨”投入4000億美元預算購買(mǎi)本土商品與服務(wù)，增強本土制造能力，同時(shí)強化與歐、日、澳等民主同盟國的供應鏈合作機制。歐盟宣布多元化供應鏈審查計劃，推進(jìn)供應鏈安全相關(guān)立法，旨在六個(gè)戰略領(lǐng)域減少對外依賴(lài)，意圖重構自主彈性的供應鏈。德國《國家工業(yè)戰略2030》強調維持完整工業(yè)價(jià)值鏈特別是關(guān)鍵核心產(chǎn)業(yè)鏈的完整性對于大國至關(guān)重要。2020—2022年日本政府開(kāi)展了三批“基于供應鏈對策的國內投資促進(jìn)事業(yè)費補助金”，用以推動(dòng)關(guān)鍵領(lǐng)域的日本企業(yè)將供應鏈搬回日本國內。

總體上來(lái)看，近年來(lái)全球各大國在關(guān)鍵領(lǐng)域均強化了產(chǎn)業(yè)政策與戰略部署，巨額補貼、以安全為名的貿易保護或其他各種或明或暗的貿易保護、技術(shù)出口管制與技術(shù)封鎖等政策被大大強化，重新成為大國競爭的重要手段。還需要指出的是，新的產(chǎn)業(yè)政策體系有個(gè)值得關(guān)注的新特點(diǎn)：一是主要發(fā)達經(jīng)濟體為獲得更為有利的競爭地位還加強了在科技與技術(shù)管制、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全等領(lǐng)域的合作，并合作推動(dòng)國際貿易規則的重構；二是產(chǎn)業(yè)政策越來(lái)越具有系統性和戰略性，突出了產(chǎn)業(yè)政策的戰略競爭屬性、政策之間的協(xié)同性。

三、中國產(chǎn)業(yè)政策面臨的挑戰

在大國競爭及產(chǎn)業(yè)政策成為大國競爭的背景下，中國的產(chǎn)業(yè)政策面臨新的挑戰，需要做出新的調整。

第一，中國需要加強產(chǎn)業(yè)政策的體系性與戰略性。當前，世界主要發(fā)達經(jīng)濟體均在關(guān)鍵領(lǐng)域強化了長(cháng)期產(chǎn)業(yè)戰略的制定與部署，并以此協(xié)同產(chǎn)業(yè)政策、科技政策、貿易政策、安全政策甚至是外交政策來(lái)為本國創(chuàng )造更為有利的競爭條件，而中國往往被視作重要的競爭對手。這需要中國更為主動(dòng)地在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，務(wù)必要有更強的競爭意識、長(cháng)期戰略意識與風(fēng)險意識，要充分考慮其他國家產(chǎn)業(yè)戰略對我方的影響以及主要競爭對手對我方戰略與策略的可能應對方式，以長(cháng)期產(chǎn)業(yè)戰略來(lái)統籌協(xié)調各項具體政策的制定實(shí)施進(jìn)而形成戰略合力。此外，還應建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰略及相關(guān)政策合作研究機制，建立起對于關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)展態(tài)勢、各國政策與戰略動(dòng)態(tài)及影響、我方總體戰略與具體應對策略的長(cháng)期合作研究機制，以支撐國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰略的決策。

第二，中國制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)需要平衡好發(fā)展與安全、平衡好保障長(cháng)期戰略安全與短期維護產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全的關(guān)系。近年來(lái)，中國與美國等發(fā)達國家在產(chǎn)業(yè)與科技領(lǐng)域的競爭日趨激烈，貿易摩擦加劇，美國等國家在科技及關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈領(lǐng)域與中國“脫鉤”、“斷鏈”的風(fēng)險加大。從長(cháng)遠角度來(lái)看，在關(guān)鍵技術(shù)及戰略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，美國聯(lián)合其盟友試圖建立起將中國排除在外的全球創(chuàng )新與生產(chǎn)分工合作體系。這將制約中國的產(chǎn)業(yè)升級與產(chǎn)業(yè)競爭力的提升，壓縮中國的發(fā)展空間，威脅到中國產(chǎn)業(yè)長(cháng)期戰略安全。短期維護產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的穩定與安全，長(cháng)期在戰略性與關(guān)鍵前沿技術(shù)領(lǐng)域尋求更有利發(fā)展的外部環(huán)境與戰略空間，需要成為產(chǎn)業(yè)政策的重要考量，尤其是后者更為重要。如何安全與發(fā)展并舉，如何在應對短期脫鉤斷鏈風(fēng)險與提升長(cháng)期戰略安全空間之間進(jìn)行協(xié)同，對中國產(chǎn)業(yè)政策提出挑戰。

第三，需要更為有效的產(chǎn)業(yè)政策。大國競爭加劇需要制定更為有效產(chǎn)業(yè)政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策的設計，完善產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施機制，這會(huì )帶來(lái)一系列新的挑戰。在保護性產(chǎn)業(yè)政策與更高水平制度性對外開(kāi)放政策之間如何選擇、協(xié)調或平衡？在國產(chǎn)替代與開(kāi)放創(chuàng )新、利用全球創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )與創(chuàng )新資源方面如何選擇、協(xié)調與平衡？如何更好協(xié)同中央政府與地方政府的產(chǎn)業(yè)政策，減少資源配置扭曲的同時(shí)又不降低地區分散試錯的積極性？這都將為中國產(chǎn)業(yè)政策的制定實(shí)施帶來(lái)新的挑戰。

參考文獻

①張夏準：《富國階梯——發(fā)達國家為何踢開(kāi)梯子》，社會(huì )科學(xué)文獻出版社，2009年。

②文貫中:《重新審視產(chǎn)業(yè)政策》，2019年。https://www.ftchinese.com/comments/index/001081081.

③黃群慧、賀俊：《趕超后期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式與產(chǎn)業(yè)政策范式》，《經(jīng)濟學(xué)動(dòng)態(tài)》，2023年第8期。

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