摘要：雖然產(chǎn)能過(guò)剩是市場(chǎng)經(jīng)濟的一般現象，但對比其他國家情況，中國的產(chǎn)能過(guò)剩卻呈現出程度更為嚴重、行業(yè)更為廣泛、長(cháng)期性和反復性、企業(yè)經(jīng)營(yíng)越來(lái)越困難等特點(diǎn)。從這些特點(diǎn)可以看出，中國的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，有周期性因素，但更主要是深層次的體制機制問(wèn)題。中國的產(chǎn)能形成很大程度上可以看作是地方政府與投資企業(yè)在招商項目市場(chǎng)中的匹配行為，只有當市場(chǎng)參與者對項目投產(chǎn)的貢獻與其項目收益分配比例一致時(shí)，行業(yè)產(chǎn)能才是最優(yōu)的。特別地，當政府的收益分配比例超過(guò)其對項目匹配的貢獻強度時(shí)，行業(yè)產(chǎn)能就會(huì )出現相對過(guò)剩。所以，只能通過(guò)進(jìn)一步改革，特別是同時(shí)完善和規范政府、企業(yè)兩方面行為方式才能逐步實(shí)現匹配雙方的貢獻與收益相對等。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)能過(guò)剩；一般性原因；項目匹配；貢獻與收益比例

基金項目：中國社會(huì )科學(xué)院國情調研重大項目“工業(yè)去產(chǎn)能與傳統制造業(yè)創(chuàng )新與升級——以煤炭、鋼鐵、輕工業(yè)為例”；國家自然科學(xué)青年基金項目（71203233）“中國能源消費周期波動(dòng)研究：基于多部門(mén)動(dòng)態(tài)隨機一般均衡模型”；國家社會(huì )科學(xué)基金青年項目（16CJY036）“行政審批改革與產(chǎn)能過(guò)剩的制度成因研究”。

產(chǎn)能過(guò)剩已成為中國經(jīng)濟發(fā)展的“頑疾”。自改革開(kāi)放以來(lái)，不同領(lǐng)域、不同程度和不同表現形式的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題反復出現，而且對經(jīng)濟健康的危害越來(lái)越突出。為解決這一問(wèn)題，中央政府在不同時(shí)期出臺了多項相關(guān)政策，特別是近期大有“猛藥去沉疴”的態(tài)勢，然而效果卻不盡如人意。因此，只有找到中國產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的根本原因、闡明其形成機制，才能辨證施治、標本兼治，從而實(shí)現藥到病除。

一、對中國產(chǎn)能過(guò)剩需要更深入的認識

（一）中國產(chǎn)能過(guò)剩的特點(diǎn)

在計劃經(jīng)濟時(shí)代，盡管也存在供需不平衡，但總體上中國經(jīng)濟處于全面短缺狀態(tài)。改革開(kāi)放特別是城市改革全面啟動(dòng)之后，第一次嚴重的產(chǎn)能過(guò)剩出現在20世紀80年代中期服裝紡織行業(yè)，隨后是90年代前半期的家電行業(yè)，90年代后半期的煤炭、發(fā)電等行業(yè)，以及最近一輪的新能源、鋼鐵等行業(yè)。雖然產(chǎn)能過(guò)剩是市場(chǎng)經(jīng)濟的一般現象，在世界各國基本都會(huì )存在，但對比其他國家的情況，中國的產(chǎn)能過(guò)剩大體有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，中國產(chǎn)能過(guò)剩程度更為嚴重。以鋼鐵行業(yè)為例，根據世界鋼協(xié)的統計，2013年全球范圍內鋼鐵產(chǎn)能達到20億噸，產(chǎn)能利用率為80%左右，其中中國產(chǎn)能約10億噸，占到全球產(chǎn)能的50%，但整體利用率卻不到75%。

第二，中國產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)更為廣泛。根據《關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩矛盾的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2013〕41號）的相關(guān)數據，當時(shí)中國制造業(yè)平均有近30%的產(chǎn)能閑置，約35.5%的制造業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率低于75%。除鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等傳統行業(yè)外，光伏、風(fēng)電設備等新興行業(yè)也出現嚴重的產(chǎn)能利用率不足，甚至汽車(chē)、機械等高端產(chǎn)業(yè)也被國務(wù)院列入產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)。

第三，中國產(chǎn)能過(guò)剩具有長(cháng)期性和反復性的特點(diǎn)。中國不少行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩呈現長(cháng)期性的特點(diǎn)，或是每輪周期反復出現，或是長(cháng)期持續，從行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈部分環(huán)節向整個(gè)行業(yè)蔓延。比如鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過(guò)剩已經(jīng)持續了十多年，目前過(guò)剩產(chǎn)品已經(jīng)蔓延到全國各個(gè)主要市場(chǎng)，涉及絕大部分鋼材品種。而且，每當去產(chǎn)能取得一定成果后，一些過(guò)剩產(chǎn)能就會(huì )悄然死灰復燃，甚至報復性反彈。

第四，中國產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)經(jīng)營(yíng)越來(lái)越困難。發(fā)達國家不少企業(yè)儲備部分過(guò)剩產(chǎn)能是為了維持其市場(chǎng)地位，因而對企業(yè)經(jīng)營(yíng)影響不大。而中國產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩企業(yè)則大面積出現產(chǎn)品滯銷(xiāo)，現金流枯竭，相當一部分是資不抵債而尚未進(jìn)入破產(chǎn)程序的“僵尸企業(yè)”。大范圍的企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，使得金融系統和整個(gè)宏觀(guān)經(jīng)濟的運行風(fēng)險都比較高。

從這些特點(diǎn)可以看出，中國的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，有周期性因素，但更主要是深層次的體制機制問(wèn)題。不過(guò)，需要指出的是，我們在重視中國產(chǎn)能過(guò)剩特殊性的同時(shí)，不能忽視其一般性，在治理政策上也不能忽視這些一般性原因的影響。

（二）產(chǎn)能過(guò)剩的一般性原因

產(chǎn)能過(guò)剩是市場(chǎng)經(jīng)濟的普遍現象，從一般性的產(chǎn)能過(guò)剩形成來(lái)講，大體上有以下幾個(gè)方面的原因：

第一，宏觀(guān)周期因素。從經(jīng)濟周期來(lái)看，由于受到經(jīng)濟周期波動(dòng)的影響，正常規模的投資形成的生產(chǎn)能力在經(jīng)濟衰退期表現為暫時(shí)的過(guò)剩［1］（P31）。實(shí)際上，自2008年美國金融危機爆發(fā)以來(lái)，產(chǎn)能過(guò)剩已具全球化特性，成為世界性難題，而且多數國家過(guò)剩的領(lǐng)域也具有共性。不過(guò)，通常情況下發(fā)達國家的周期性產(chǎn)能過(guò)剩，會(huì )隨著(zhù)經(jīng)濟繁榮而緩解，對經(jīng)濟發(fā)展的長(cháng)期危害并不十分突出。

第二，企業(yè)策略性行為。從產(chǎn)業(yè)組織角度來(lái)講，建立過(guò)量產(chǎn)能是企業(yè)在寡頭競爭中的策略性行為，是在位企業(yè)對潛在進(jìn)入者的可置信威脅或進(jìn)入壁壘，企業(yè)保有一定的過(guò)剩產(chǎn)能可以應對市場(chǎng)多變的經(jīng)濟環(huán)境［2］（P39）。

第三，市場(chǎng)協(xié)調問(wèn)題。企業(yè)動(dòng)態(tài)理論認為，企業(yè)進(jìn)入新興市場(chǎng)的過(guò)程面臨不確定性，而過(guò)度自信會(huì )導致它們傾向于提供高于市場(chǎng)需求的生產(chǎn)能力［3］（P75）。在此基礎上，林毅夫等人提出“潮涌”理論，認為趕超型國家通常對行業(yè)發(fā)展前景會(huì )形成社會(huì )共識，引發(fā)投資的“潮涌”現象，進(jìn)而導致產(chǎn)能過(guò)剩［4］（P128）［5］（P6）。

第四，進(jìn)入壁壘問(wèn)題。產(chǎn)能增加的技術(shù)層面的原因是進(jìn)入壁壘少，技術(shù)難度不大。過(guò)剩產(chǎn)業(yè)一般是資本密集型，而不是技術(shù)密集型。投資容易在短時(shí)間內急劇增加，資本不斷進(jìn)入，且關(guān)停成本高不易退出。張軍等人以自由進(jìn)入的企業(yè)數量可能會(huì )大于社會(huì )福利最大化情況下的企業(yè)數量（即過(guò)度進(jìn)入定理）解釋過(guò)度競爭或產(chǎn)能過(guò)剩［6］（P22）。

第五，環(huán)境保護成本問(wèn)題。當企業(yè)生產(chǎn)具有環(huán)境外部性的時(shí)候，如果環(huán)保成本未納入私人成本，導致企業(yè)生產(chǎn)規模超過(guò)社會(huì )最優(yōu)的生產(chǎn)規模，這是典型的市場(chǎng)失靈的表現。由于環(huán)境污染監管一直存在難題，而且環(huán)境政策制定者往往并沒(méi)有按照最優(yōu)條件進(jìn)行政策設計，因而具有較強的負外部性的行業(yè)容易形成過(guò)剩產(chǎn)能。

以上市場(chǎng)供求、經(jīng)濟周期、產(chǎn)業(yè)組織等方面的原因，是導致一般性產(chǎn)能過(guò)剩的常見(jiàn)原因，也是中國產(chǎn)能過(guò)剩的部分原因。但是，由于中國產(chǎn)能過(guò)剩的特殊性，這些原因并不足以解釋它的全部。例如，產(chǎn)業(yè)組織觀(guān)點(diǎn)認為只有具有市場(chǎng)地位的大企業(yè)才會(huì )形成過(guò)剩產(chǎn)能，而企業(yè)動(dòng)態(tài)觀(guān)點(diǎn)僅能解釋新興行業(yè)的潮涌現象，無(wú)法解釋中國已經(jīng)存在產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)仍不斷有新增投資的現象。此外，這些理論所預測的產(chǎn)能過(guò)剩程度十分有限，遠小于中國部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的實(shí)際程度和持續強度。

二、政府互動(dòng)是中國產(chǎn)能過(guò)剩的關(guān)鍵

雖然各國都采用各種政策來(lái)干預經(jīng)濟，但由于中國經(jīng)濟轉軌的特點(diǎn)，政府政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響非常突出和獨特。在各地區之間競爭和GDP增長(cháng)訴求的驅動(dòng)下，地方政府通常采用各種補貼、優(yōu)惠，甚至市場(chǎng)分割等方式招商引資，對于產(chǎn)能過(guò)剩的形成有很大作用。

（一）中國政府干預的特點(diǎn)

由于中國的體制轉軌過(guò)程中，仍然存在國有企業(yè)產(chǎn)權不明晰問(wèn)題，特別是預算軟約束導致的數量擴張傾向，容易產(chǎn)生產(chǎn)能過(guò)剩的沖動(dòng)［7］（P13）［8］（P3-5）。中國增長(cháng)的關(guān)鍵動(dòng)力是地方經(jīng)濟的增長(cháng)競爭和地方政府的晉升激勵，地方官員為發(fā)展本地經(jīng)濟積極招商引資并主動(dòng)為當地企業(yè)向上級政府要優(yōu)惠政策。而在區域競爭的過(guò)程中，地方政府為了GDP和就業(yè)等目標，利用市場(chǎng)分割和要素扭曲等方式來(lái)干預企業(yè)行為，會(huì )進(jìn)一步加劇產(chǎn)能過(guò)剩［9］（P34）［10］（P46）［11］（P127）。我們認為，中國政府影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的途徑主要是產(chǎn)業(yè)政策，其中關(guān)鍵是行政審批和優(yōu)惠政策。

中國產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)顯著(zhù)特點(diǎn)就是以政府的判斷和選擇來(lái)代替市場(chǎng)機制，以政府對于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇，來(lái)代替市場(chǎng)競爭過(guò)程中對于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇；以政府對市場(chǎng)供需狀況的判斷以及控制供給來(lái)代替市場(chǎng)的協(xié)調機制［12］（P27-28）。對特定行業(yè)、企業(yè)的選擇性扶持雖然在短期可以實(shí)現重點(diǎn)行業(yè)的振興，但從長(cháng)期來(lái)看卻會(huì )影響市場(chǎng)在資源配置中的作用，導致資源在某些行業(yè)或企業(yè)的過(guò)度集中，特別是在經(jīng)濟下行壓力下，往往會(huì )帶來(lái)產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題。例如，在財政收入、就業(yè)等地方利益的推動(dòng)下，資源所在地政府對稀土產(chǎn)業(yè)的重視程度不斷提升，紛紛提出稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，嚴格控制稀土礦權和礦產(chǎn)品流通，從而帶來(lái)大量的重復建設，加劇稀土初級產(chǎn)品的產(chǎn)能過(guò)剩。

政策部門(mén)以其自身對市場(chǎng)供需狀況的判斷以及對未來(lái)供需形勢變化的預測來(lái)判斷某個(gè)行業(yè)是否存在產(chǎn)能過(guò)剩，并以此為依據制定相應的行業(yè)產(chǎn)能投資控制目標和措施，這實(shí)際上是以政策部門(mén)的判斷和控制來(lái)代替市場(chǎng)協(xié)調機制。實(shí)施這樣的產(chǎn)業(yè)政策，需要關(guān)于生產(chǎn)成本、消費者偏好、開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品及實(shí)現技術(shù)創(chuàng )新的完全知識，而這些知識只能依靠市場(chǎng)競爭過(guò)程的展開(kāi)而逐漸顯示和暴露出來(lái)，在市場(chǎng)過(guò)程產(chǎn)生這些信息之前是無(wú)法獲取它的。同時(shí)，這些知識具有主觀(guān)性、私人性和分散性，且伴隨著(zhù)默示的及與特定時(shí)空有關(guān)的知識，是無(wú)法進(jìn)行匯總的知識，政策制定部門(mén)無(wú)法利用這些知識進(jìn)行有意義的統計并據此進(jìn)行正確的經(jīng)濟計算和預測［13］（P54）。

在產(chǎn)業(yè)政策的執行過(guò)程中，行政審批是核心機制，是政府影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“牛鼻子”。設置了審批就可以把相應的權力轉移到了政府手中，選擇什么企業(yè)、什么項目進(jìn)入市場(chǎng)，對個(gè)體企業(yè)選擇鼓勵還是限制發(fā)展，對個(gè)別項目選擇是否嚴格落實(shí)環(huán)保、安檢等都是行政審批帶來(lái)的自由裁量權。中國地方政府的審批，與其說(shuō)是篩選合格的企業(yè)進(jìn)入，不如說(shuō)是代替市場(chǎng)決定企業(yè)是否可以進(jìn)入，是政府代替市場(chǎng)配置資源和選擇產(chǎn)業(yè)及企業(yè)。通過(guò)審批地方政府可以布局行業(yè)規模、企業(yè)多寡、企業(yè)性質(zhì)構成，甚至單個(gè)企業(yè)或項目的產(chǎn)量。在此需要強調的是，雖然政府的微觀(guān)干預行為并不一定是“行政審批”，但其本質(zhì)上都是政府利用行政權力管制企業(yè)的行為，都需要嚴格的審批程序才能定奪。例如，陶然等發(fā)現1999-2003年中國土地出讓的85%以上采用了政府“包辦”的低價(jià)協(xié)議方式，招拍掛市場(chǎng)方式僅占約一成［14］（P22）。

中國實(shí)施的是偏向資方和企業(yè)的特惠制度，地方政府往往利用行政審批來(lái)服務(wù)于企業(yè)和本地經(jīng)濟，“包辦審批”“強制許可”“特事特辦”“現場(chǎng)辦公”等現象屢見(jiàn)不鮮。依法許可、審批服務(wù)成了地方政府實(shí)現政治抱負的撒手锏和擋箭牌。為糾正市場(chǎng)失靈而作出的政府干預——行政審批，理論上來(lái)說(shuō)可以控制企業(yè)進(jìn)入數量［15］（P22）。事實(shí)上，在一些重要行業(yè)，企業(yè)的進(jìn)入需要嚴格的政府審批，但產(chǎn)能過(guò)剩依然嚴峻。

地方政府掌握了產(chǎn)能審批的實(shí)質(zhì)權力。由于管制過(guò)程中存在信息不對稱(chēng)，中央政府在管制執行上掌握的信息要明顯少于地方政府掌握的信息。除中央直接進(jìn)行行政審批外，中央政府對產(chǎn)能過(guò)剩制定的管制措施基本都需由地方政府配合執行。盡管中央政府上收了產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)新建產(chǎn)能項目的審批權，但新建產(chǎn)能項目的其他手續均需由地方政府辦理（如工商、稅務(wù)、環(huán)保等），新進(jìn)入的企業(yè)也需要與地方政府洽談相關(guān)的落戶(hù)條件（如土地供應、水電配套基礎設施等），地方政府掌握了項目是否能落地的實(shí)質(zhì)權力。因而作為管制實(shí)際執行者的地方政府掌握了全部管制執行方面的信息，而作為管制政策制定者的中央政府并沒(méi)有足夠的能力對全國每個(gè)地區的管制政策執行情況進(jìn)行監督，其所掌握的信息弱于地方政府。現實(shí)中大量未經(jīng)中央政府審批的新建項目違規開(kāi)工恰可以說(shuō)明這點(diǎn)。

在通過(guò)行政審批等選擇性政策的同時(shí)，中央政府通常進(jìn)一步采用補貼政策來(lái)“幫助”所選擇的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)發(fā)展。這種補貼將會(huì )嚴重地扭曲企業(yè)的產(chǎn)能投資行為和競爭行為，而成本外部化必然會(huì )導致廠(chǎng)商生產(chǎn)超過(guò)社會(huì )福利最大化的最優(yōu)產(chǎn)量。地區之間愈演愈烈的對于投資的補貼性競爭成為導致產(chǎn)能過(guò)剩最為主要的原因［15］（P20）。地方政府的大量?jì)?yōu)惠政策一方面給投資企業(yè)帶來(lái)了大量補貼性收益，另一方面使企業(yè)能以較少的投資撬動(dòng)大的投資項目，并將投資風(fēng)險轉嫁給銀行和社會(huì )。事實(shí)上，大量補貼政策正是刺激產(chǎn)能走向過(guò)剩的重要原因。利用財政資金降低了企業(yè)成本，使之低于社會(huì )成本，導致企業(yè)最優(yōu)的產(chǎn)量超過(guò)了社會(huì )最優(yōu)水平，出現過(guò)剩產(chǎn)能。

廣泛的地區補貼性競爭還會(huì )為低效率的企業(yè)生存甚至發(fā)展提供空間，市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的競爭機制難以充分發(fā)揮，導致產(chǎn)業(yè)（甚至整個(gè)經(jīng)濟）的配置效率低下；廣泛的地區補貼性競爭還會(huì )誘發(fā)企業(yè)的尋租行為，誘使企業(yè)將更多的精力和投入放在尋求地方政府的補貼和優(yōu)惠政策上，而不是把更多的投入放在研究開(kāi)發(fā)、技術(shù)工藝的改造升級以及市場(chǎng)開(kāi)拓上，會(huì )對產(chǎn)業(yè)的動(dòng)態(tài)效率產(chǎn)生較為嚴重的不利影響，并進(jìn)而導致中國企業(yè)在國際競爭中依賴(lài)以政府補貼和低污染排放標準所帶來(lái)的所謂低成本競爭力。同時(shí)，政府兜底降低了企業(yè)決策的敏感性，在行業(yè)中存在著(zhù)一種期待感，即認為一旦生產(chǎn)過(guò)剩、利潤率急劇減少而使整個(gè)行業(yè)陷入困境時(shí)，政府就會(huì )“行政指導”給予救濟。從經(jīng)濟學(xué)上講，退出障礙是企業(yè)進(jìn)入時(shí)必須考慮的一種風(fēng)險成本，退出壁壘越高企業(yè)進(jìn)入時(shí)的風(fēng)險成本越高，也是一種進(jìn)入壁壘。然而，政府對“僵尸企業(yè)”的關(guān)愛(ài)，提高其保留收益，退出風(fēng)險大大降低，間接降低了進(jìn)入壁壘，導致部分企業(yè)明明知道行業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)過(guò)剩且利潤較低仍然要進(jìn)入。

（二）特殊的產(chǎn)能過(guò)剩形成機制

雖然以上分析說(shuō)明了地方競爭和政府干預對產(chǎn)能過(guò)剩的影響很大，卻沒(méi)有進(jìn)一步挖掘產(chǎn)能過(guò)剩形成的具體機制。具體來(lái)說(shuō)，從國有產(chǎn)權的視角能夠在一定程度上解釋為什么某些高國有企業(yè)比重行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩更為突出，但卻不能解釋部分行業(yè)非國有企業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩也很顯著(zhù)的事實(shí)，特別是計劃經(jīng)濟時(shí)代的普遍短缺和當前某些強計劃行業(yè)的供給不足問(wèn)題。而地方政府干預理論不能解釋為什么地方政府的投資補貼和由此導致的產(chǎn)能過(guò)剩具有行業(yè)選擇性，也不能解釋為什么產(chǎn)能過(guò)剩沒(méi)有隨著(zhù)地方市場(chǎng)分割的弱化而減弱。因此，中國產(chǎn)能過(guò)剩還需要進(jìn)一步的機制分析。

縱觀(guān)中國產(chǎn)能過(guò)剩在不同時(shí)期、不同地方和不同行業(yè)的表現，我們會(huì )發(fā)現一個(gè)非常有趣的事實(shí)：產(chǎn)能過(guò)剩表現最為突出的既不是計劃程度非常高的地區和行業(yè)，也不是市場(chǎng)化程度非常高的地區和行業(yè)，而是那些處于“不完全的市場(chǎng)化狀態(tài)”的地區和行業(yè)。在這些領(lǐng)域中，地方政府和市場(chǎng)中的企業(yè)都對行業(yè)發(fā)展非常重要，也都從行業(yè)發(fā)展中獲得巨大收益。例如，紡織和家電行業(yè)是最早開(kāi)始市場(chǎng)化的行業(yè)，在它們出現產(chǎn)能過(guò)剩的時(shí)候都是地方經(jīng)濟的“主導產(chǎn)業(yè)”，也存在嚴重的計劃色彩，而隨著(zhù)市場(chǎng)化的深入這些行業(yè)卻再也沒(méi)有出現過(guò)大規模嚴重產(chǎn)能過(guò)剩。再如本輪表現最為突出的鋼鐵行業(yè)，在1978年之后相當長(cháng)一段時(shí)間并沒(méi)有大幅度的市場(chǎng)化改革，也長(cháng)期處于短缺狀態(tài)，而就在20世紀90年代中后期開(kāi)始不夠徹底的市場(chǎng)化后就開(kāi)始出現嚴重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。

由此可見(jiàn)，中國的市場(chǎng)化改革呈現出漸進(jìn)式特征，鋼鐵、電解鋁這類(lèi)被視為關(guān)系國計民生的資本密集型傳統競爭性行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程滯后，政府保留了大量行政干預，意圖保持國有企業(yè)在這些行業(yè)中的“較強影響力”。這些半市場(chǎng)化階段的行業(yè)，往往是產(chǎn)能過(guò)剩比較嚴重的行業(yè)。基于這一觀(guān)察，我們認為地方政府和企業(yè)互動(dòng)是分析中國產(chǎn)能過(guò)剩成因的關(guān)鍵。概括地說(shuō)，中國的大部分產(chǎn)能形成可以看作是地方政府與投資企業(yè)在招商項目市場(chǎng)中的匹配行為，政府或企業(yè)對產(chǎn)能形成的貢獻和從中得到的收益-份額對稱(chēng)性的差異，會(huì )在不同時(shí)期、不同地方和不同行業(yè)形成不同的產(chǎn)能狀況。

值得強調的是，以上分析表明，即使雙方市場(chǎng)都是競爭性的也不能自動(dòng)滿(mǎn)足雙方都符合邊際收益等于邊際貢獻的原則，因而現實(shí)中實(shí)際產(chǎn)能狀況就往往偏離社會(huì )最優(yōu)。其背后的經(jīng)濟學(xué)直覺(jué)在于：在分散經(jīng)濟中，盡管供需雙方都是競爭性的，但整個(gè)項目市場(chǎng)并不是完美的，政府和企業(yè)行為都具有外部性。以招商方為例，某地方政府多建立一個(gè)招商園區會(huì )增加企業(yè)的投資成功機會(huì )，對企業(yè)產(chǎn)生正的外部性，但同時(shí)也會(huì )降低其他地方政府成功招商的概率，對其他地方政府會(huì )產(chǎn)生負外部性。因而，分散經(jīng)濟中的均衡項目匹配數量既可能多于也可能少于社會(huì )最優(yōu)匹配數量，并不能保證實(shí)現社會(huì )福利帕累托最優(yōu)化。

從理論上講，只有當市場(chǎng)參與者對項目投產(chǎn)的貢獻與其項目收益分配比例一致時(shí)，行業(yè)產(chǎn)能才是最優(yōu)的［16］（P68）。其經(jīng)濟學(xué)含義與其他市場(chǎng)的社會(huì )最優(yōu)決定原則類(lèi)似，都是邊際收益等于邊際貢獻。但與單一決策者市場(chǎng)不同的是，項目匹配市場(chǎng)，要求雙方行為同時(shí)符合這一原則。因為一旦一方偏離此原則，另一方也必然偏離。

特別地，當政府的收益分配比例超過(guò)其對項目匹配的貢獻強度時(shí)，行業(yè)產(chǎn)能就會(huì )出現相對過(guò)剩。其原因在于：如果政府在匹配剩余分配博弈中的談判能力超過(guò)其在項目匹配中的貢獻強度，亦即企業(yè)的收益分配比例小于其對項目匹配的貢獻強度，某個(gè)地方政府增加園區建設對企業(yè)的正外部性相對較小但對其他地方政府的負外部性相對較大，因而其他地方政府為了提高對企業(yè)投資的吸引力也需要大幅度增加園區建設；但某一企業(yè)增加項目投資對其他企業(yè)的負外部性相對較小而對地方政府的正外部性相對較大，因而其他企業(yè)增加投資的反應不會(huì )太大但地方政府有強烈增加項目供給的意愿。這就將導致均衡結果傾向于增加項目匹配數量，而超過(guò)社會(huì )最優(yōu)數量。反之情況類(lèi)似，但會(huì )形成產(chǎn)能不足。

三、化解中國產(chǎn)能過(guò)剩的途徑

中國的政企互動(dòng)之所以重要，是改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟現實(shí)決定的，一方面它需要經(jīng)濟體制處于從計劃到市場(chǎng)的轉軌過(guò)程，另一方面地方政府要對地區經(jīng)濟具有很強干預動(dòng)機和能力。因而，只能通過(guò)進(jìn)一步改革，特別是同時(shí)完善和規范政府、企業(yè)兩方面行為方式才能逐步實(shí)現匹配雙方貢獻與收益比例相同，實(shí)現社會(huì )最優(yōu)產(chǎn)能狀況。

（一）減少政策依賴(lài)，回歸市場(chǎng)調節

產(chǎn)能指的是生產(chǎn)能力，本身是一種經(jīng)濟增長(cháng)的積極力量。從歷史視角看，產(chǎn)能高速增長(cháng)是中國經(jīng)濟奇跡的集中體現，并在國際上具有較大比較優(yōu)勢。當前問(wèn)題的核心不是“產(chǎn)能”，是“過(guò)剩”，不是要打壓產(chǎn)能，讓能力退化，而是通過(guò)產(chǎn)品質(zhì)量升級和結構轉型，尋求市場(chǎng)出路。政策部門(mén)以“市場(chǎng)失靈”為依據，將對投資和市場(chǎng)準入的行政管制作為治理政策的核心，通過(guò)產(chǎn)業(yè)調整政策來(lái)去產(chǎn)能，只能是南轅北轍，必須盡快積極調整。

第一，要弱化“去產(chǎn)能”的政策依賴(lài)，回歸市場(chǎng)調節。一方面，要淡化“產(chǎn)能過(guò)剩”與“去產(chǎn)能”等表述。過(guò)多強調“應對產(chǎn)能過(guò)剩”，采取各種各樣的政策，但政策難以奏效，將影響政府的聲譽(yù)及政策的可置信；另一方面，要發(fā)揮企業(yè)家精神，發(fā)現市場(chǎng)潛力、技術(shù)創(chuàng )新、分工和市場(chǎng)均衡，讓市場(chǎng)起決定性作用。

第二，推行競爭性政策。為了避免選擇性產(chǎn)業(yè)政策的一些影響，應當將競爭性原則融入產(chǎn)業(yè)政策中，實(shí)現產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的統一，由過(guò)去的選擇性的產(chǎn)業(yè)政策向提高經(jīng)濟基礎設施狀況、提高全產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新能力的競爭性和普惠性產(chǎn)業(yè)政策過(guò)渡。競爭性、普惠性的產(chǎn)業(yè)政策保護競爭本身，不對特定競爭者進(jìn)行差別對待，不因企業(yè)的所有制性質(zhì)而轉移。

（二）強化官員的晉升和問(wèn)責機制，推動(dòng)綠色發(fā)展

通過(guò)上文的分析，我們知道產(chǎn)能過(guò)剩實(shí)質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)結構或產(chǎn)出結構的問(wèn)題，并且因其高耗能、高污染而與綠色發(fā)展相違背。更重要的是，政府非但沒(méi)有在其中有所建樹(shù)，反而是推波助瀾的“罪魁禍首”。所以，對于產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，政府宏觀(guān)調控的改革是至關(guān)重要的，首要任務(wù)就是理順政府和扭轉政府的作為方式，即通過(guò)晉升和問(wèn)責機制來(lái)規制政府主動(dòng)推動(dòng)綠色發(fā)展。這對于“嚴格控制增量，防止新的產(chǎn)能過(guò)剩”至關(guān)重要。

第一，通過(guò)晉升和問(wèn)責機制引導官員行為，才是激勵相容的，才會(huì )是主動(dòng)的和持久的。制度可以通過(guò)意義的構建和完善來(lái)規范政治行為。一方面，晉升機制是官員行為的“指揮棒”，變革政府在過(guò)剩產(chǎn)能中的不當干預必須從官員考核機制入手。因此，官員考核不僅要GDP，還要有質(zhì)量的GDP，更加側重經(jīng)濟結構的調整和綠色發(fā)展。要加強環(huán)境考核，把綠色發(fā)展作為官員考核的基本內容。同時(shí)，要讓當地百姓有一定的考核權重而非僅依靠組織部門(mén)的考核；另一方面，晉升只是誘導，而對于有悖于調結構和綠色發(fā)展的官員還要強化問(wèn)責。官員的重大決策要終身負責，加強領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計。

第二，將環(huán)保、安全等納入官員晉升考核，激勵官員對此進(jìn)行公正嚴格審批。中央政府通過(guò)將環(huán)境規制帶來(lái)的環(huán)境改善納入地方政府政績(jì)考核范圍，將使地方政府的競爭從追求財政收入增長(cháng)、投資擴張等純經(jīng)濟目標，轉向追求經(jīng)濟與社會(huì )目標并重。以往地方政府對經(jīng)濟結構的調整是在環(huán)境、社會(huì )矛盾的倒逼下被動(dòng)進(jìn)行的，積極性不高，常常處于應付突發(fā)事件的階段。在此考核激勵下，政府部門(mén)會(huì )更積極地主動(dòng)調整產(chǎn)業(yè)結構，一方面地方政府將會(huì )積極對現有企業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理，另一方面對新的招商引資項目，也會(huì )提高引進(jìn)資本的環(huán)境標準。

第三，持之以恒宣傳和貫徹綠色發(fā)展理念。理論上講，制度創(chuàng )新短期未必成功，但因為起到宣傳教育作用和獲得社會(huì )支持，長(cháng)期堅持往往會(huì )成功。組織再造從短期來(lái)看是失敗的，但從長(cháng)期來(lái)看卻往往是成功的。也就是說(shuō)，堅持不懈會(huì )帶來(lái)意想不到的回報。其原因之一，在于對組織再造進(jìn)行深入廣泛討論實(shí)際上起到了社會(huì )宣傳教育作用，使得潛在的變革獲得更多信任和支持。

（三）簡(jiǎn)政放權，加強審批改革

審批改革是破除地方政府為了晉升而盲目擴大產(chǎn)能的“釜底抽薪”之舉，可以通過(guò)為市場(chǎng)機制松綁而起到化解產(chǎn)能過(guò)剩的效果。地方官員為了晉升而推動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展，會(huì )過(guò)度引入企業(yè)或項目進(jìn)入部分行業(yè)。那么，反過(guò)來(lái)說(shuō)，取消審批事項的審批改革，將給予企業(yè)更多的自主權，政府即便有晉升沖動(dòng)也因為失去了審批這個(gè)“抓手”而難以干預企業(yè)，由此產(chǎn)能過(guò)剩將得以緩解甚至消除。從當前情況來(lái)看，我們認為應當著(zhù)重進(jìn)行以下方面的努力。

第一，權衡發(fā)展和改革，嚴控增量。務(wù)必充分認識到，“改革雖有陣痛，但不改革就是長(cháng)痛”的道理，堅定不移推進(jìn)改革，強化社會(huì )各界對“去產(chǎn)能”的認同和信心。這要求我們做好頂層設計，協(xié)調好宏觀(guān)調控政策與改革的關(guān)系，在短期的調控政策中貫徹落實(shí)長(cháng)期的改革意志。在應對危機時(shí)對刺激經(jīng)濟政策加以區分，避免投資流入已過(guò)剩行業(yè)；并在產(chǎn)業(yè)調整和升級中根據自身稟賦特征，發(fā)揮政府因勢利導的作用，培育更多適宜的新興行業(yè)和經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)，以此應對產(chǎn)能過(guò)剩對發(fā)展中國家經(jīng)濟帶來(lái)的挑戰。

第二，從審批入手規范政府行為，把市場(chǎng)從審批經(jīng)濟中解放出來(lái)。審批改革是破除地方政府為了晉升而盲目擴大產(chǎn)能的“釜底抽薪”之舉，可以通過(guò)為市場(chǎng)機制松綁而起到化解產(chǎn)能過(guò)剩的效果。要大力度地取消或下放審批事項，制定審批清單和負面清單。轉變、創(chuàng )新政府的干預方式，由直接干預企業(yè)投資行為，轉變?yōu)殚g接地引導，使企業(yè)掌握更準確的市場(chǎng)信息，更好地結合市場(chǎng)和自身的實(shí)際情況，制定科學(xué)、合理的投資策略，能夠快速應對市場(chǎng)變化。

第三，加強事后監督。在經(jīng)濟領(lǐng)域，行政審批成為政府配置資源的核心手段。用行政權力代替市場(chǎng)機制，用政府決策代替市場(chǎng)博弈，就會(huì )導致許多企業(yè)只要通過(guò)了行政審批環(huán)節，接下來(lái)就處于無(wú)人監管的狀態(tài)。面對創(chuàng )新性事物，制度有慣性或惰性。制度創(chuàng )新更難，也更為必要。政治行為是混亂復雜的，結果也是不確定的。而制度的作用恰恰在于，它能夠通過(guò)規則來(lái)減少這些不確定性，并對政治生活產(chǎn)生影響。因此，建議由事前審批轉變?yōu)槭潞蟊O管。

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劉誠，經(jīng)濟學(xué)博士，中國社會(huì )科學(xué)院財經(jīng)戰略研究院助理研究員，主要研究方向為灰度經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。