本文系國家社科基金一般項目“自然資源資產(chǎn)負債表編制研究”（15BGL043）、北京市社會(huì )科學(xué)基金重點(diǎn)項目“北京自然資源資產(chǎn)負債表編制及其管理研究”（15JGA024）階段性成果

國家重點(diǎn)生態(tài)功能區是提供生態(tài)產(chǎn)品、保障國家生態(tài)安全的重要區域。目前，共有676個(gè)縣被確定為國家重點(diǎn)生態(tài)功能區，約占國土面積的53%，常住人口超過(guò)1.3億。這些區域是存在大量產(chǎn)業(yè)活動(dòng)、亟須產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展的區域。因此，需要對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區有針對性地提出綜合性的產(chǎn)業(yè)精準扶貧政策措施，協(xié)調處理好其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、精準扶貧與生態(tài)保護等方面的復雜關(guān)系。

當前，重點(diǎn)生態(tài)功能區的產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要存在以下問(wèn)題。

首先，生態(tài)功能分區相對粗放，“限制和禁止”政策不利于產(chǎn)業(yè)適度發(fā)展。全國國土空間根據功能劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四種類(lèi)型，并以縣、市、區、旗等縣級行政區域為最小單元。納入重點(diǎn)生態(tài)功能區的縣域全部屬于限制或禁止開(kāi)發(fā)區域，這對具體縣域而言相對粗放。從空間范圍來(lái)看，納入重點(diǎn)生態(tài)功能區的縣域范圍普遍較大，縣域范圍內其實(shí)有足夠的空間進(jìn)行產(chǎn)業(yè)適度開(kāi)發(fā)；從資源環(huán)境承載力來(lái)看，大多數重點(diǎn)生態(tài)功能區的資源生態(tài)環(huán)境稟賦較好，資源環(huán)境容量較大，能夠進(jìn)行適度的產(chǎn)業(yè)發(fā)展；從產(chǎn)業(yè)基礎來(lái)看，這些區域產(chǎn)業(yè)基礎普遍較弱，人民生活比較貧困，單純依靠中央和省市的財政轉移支付，較難扭轉經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的現狀，因而必須依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)脫貧致富。

其次，產(chǎn)業(yè)政策生態(tài)優(yōu)先導向不明顯，綠色低碳產(chǎn)業(yè)缺乏“正面”引導。《全國主體功能區規劃》《國家發(fā)展改革委貫徹落實(shí)主體功能區戰略推進(jìn)主體功能區建設若干政策的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強國家重點(diǎn)生態(tài)功能區環(huán)境保護和管理的意見(jiàn)》等文件從保護生態(tài)角度對重點(diǎn)生態(tài)功能區的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了部署，但上述文件側重從修訂產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄、市場(chǎng)準入、資源承載能力、市場(chǎng)退出機制等方面作原則性的規定，政策的細化程度不夠，針對性和可操作性不強。因此，納入重點(diǎn)生態(tài)功能區的縣域產(chǎn)業(yè)政策制定主要以促進(jìn)地區經(jīng)濟發(fā)展和調整產(chǎn)業(yè)結構為目的，綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)并沒(méi)有置于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)先位置。在產(chǎn)業(yè)實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，由于資源稟賦較差、商業(yè)環(huán)境欠佳等因素，一些縣域產(chǎn)業(yè)布局缺乏主導能力，產(chǎn)業(yè)布局不合理；部分縣域承接東部地區產(chǎn)業(yè)轉移比較被動(dòng)，引進(jìn)了一些限制淘汰的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，導致生態(tài)風(fēng)險較高。

最后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力和壓力不足，生態(tài)保護與精準扶貧缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。一方面，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》提出對重點(diǎn)生態(tài)功能區進(jìn)行差別化考核，限制、禁止開(kāi)發(fā)區域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣域，不再考核地區生產(chǎn)總值指標。另一方面，環(huán)保部、財政部分別制定了《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》《中央對地方國家重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付辦法》，許多省市在此基礎上制定了重點(diǎn)生態(tài)功能區主要生態(tài)環(huán)境保護指標一票否決制度。這樣，取消地區生產(chǎn)總值考核的同時(shí)也卸掉了其促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力和壓力；而在嚴格的生態(tài)環(huán)境考核壓力下，為爭取國家生態(tài)補償資金支持，大多數縣域主動(dòng)選擇從嚴從緊執行“限制和禁止開(kāi)發(fā)”政策，反而限制了綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的。

重點(diǎn)生態(tài)功能區具有自然資源和生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢，市場(chǎng)開(kāi)發(fā)潛力較大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景廣闊。在生態(tài)保護優(yōu)先基礎上提高產(chǎn)業(yè)扶貧的精準性，第一，要做好空間利用規劃方案。由于重點(diǎn)生態(tài)功能區最小行政單位是一個(gè)縣（市、區、旗），一旦被納入重點(diǎn)生態(tài)功能區，意味著(zhù)整個(gè)縣域都劃定為限制或禁止開(kāi)發(fā)區域。因此，要充分考慮其經(jīng)濟較為落后的現狀，以及其希望通過(guò)縣域經(jīng)濟發(fā)展改善城鄉居民生活水平的現實(shí)利益訴求，在具體縣域層面進(jìn)行細化落實(shí)。建議根據功能定位做好縣域空間規劃方案，在全縣域遵循國家“限制和禁止”開(kāi)發(fā)的總原則下，明確縣域內部可以?xún)?yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的區域布局，形成縣域經(jīng)濟發(fā)展的空間利用范圍紅線(xiàn)。從浙江省開(kāi)化縣的試點(diǎn)來(lái)看，納入重點(diǎn)生態(tài)功能區的縣域，只要做好空間利用規劃和產(chǎn)業(yè)引導，照樣可以在資源環(huán)境承載能力范圍內加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)調統一。

第二，制定專(zhuān)門(mén)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃。一方面，鼓勵重點(diǎn)生態(tài)功能區結合當地生態(tài)環(huán)境、資源稟賦、交通區位、勞動(dòng)力資源等狀況，優(yōu)先發(fā)展旅游觀(guān)光、休閑度假、特色小鎮、文化創(chuàng )意、健康養老等環(huán)境友好型和綠色低碳產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，依托資源環(huán)境生態(tài)優(yōu)勢，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈向上下游拓展，打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)集群，做精做細優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。另一方面，要求納入重點(diǎn)生態(tài)功能區的縣域根據國家和省市相關(guān)法律法規細化編制鼓勵、限制和禁止的產(chǎn)業(yè)指導目錄。對國家支持的位于重點(diǎn)生態(tài)功能區內的建設項目，應提高中央和省市財政資金的補貼比例，同時(shí)降低所在市縣政府的配套投資資金比例，尤其要減輕特困地區和中西部落后地區縣級政府的財政配套負擔。

第三，編制自然資源資產(chǎn)負債表，完善考核評價(jià)機制。納入重點(diǎn)生態(tài)功能區的縣級行政主體編制自然資源資產(chǎn)負債表，既可以推動(dòng)建立科學(xué)規范的自然資源統計調查制度，為生態(tài)資產(chǎn)轉變?yōu)樯鷳B(tài)資本提供評價(jià)基礎；又可以為資源環(huán)境保護提供管理工具，完善領(lǐng)導干部資源環(huán)境離任審計和生態(tài)文明績(jì)效考核制度。這不僅是當前形勢下推進(jìn)政績(jì)考核評價(jià)機制的迫切需要，也是新形勢下落實(shí)生態(tài)文明體制機制改革的一項重要任務(wù)。編制自然資源資產(chǎn)負債表，有利于糾正單純以GDP和對財政貢獻大小作為政績(jì)考核標準的缺陷，促使重點(diǎn)生態(tài)功能區轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，根據自身資源稟賦和資源環(huán)境承載能力在生態(tài)保護優(yōu)先的基礎上保持產(chǎn)業(yè)適度發(fā)展，妥善處理經(jīng)濟增長(cháng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、精準扶貧與生態(tài)保護等社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展目標。