摘要：產(chǎn)能過(guò)剩是一個(gè)動(dòng)態(tài)現象，在轉換、處理和化解的過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)政策能夠發(fā)揮重要作用。美國和日本的產(chǎn)能過(guò)剩演變具有階段性特征和產(chǎn)業(yè)分布特征。在產(chǎn)業(yè)政策視角下，對美日鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩形成原因、化解措施和綜合效果分析，結果發(fā)現：產(chǎn)能過(guò)剩現象具有地域的普遍性、階段的波動(dòng)性和載體的廣泛性；在化解產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)政策具有周期性和時(shí)代性、全面性和差異性、全局性和創(chuàng )新性、約束性和創(chuàng )造性、重點(diǎn)性和國際性等特征。未來(lái)我國的產(chǎn)業(yè)政策要圍繞產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級是本質(zhì)、企業(yè)創(chuàng )新能力的培育是核心、資源稟賦和外部環(huán)境是約束、政策體系建立與支持是關(guān)鍵、地方性中小企業(yè)振興是重點(diǎn)、國際產(chǎn)能合作的推進(jìn)是抓手等方面展開(kāi)，以達到化解產(chǎn)能過(guò)剩的目標。
關(guān)鍵詞：產(chǎn)能過(guò)剩；產(chǎn)業(yè)政策；國際合作；鋼鐵產(chǎn)業(yè)；美國；日本
基金項目：中國社會(huì )科學(xué)院京津冀協(xié)同發(fā)展智庫項目“周邊地區承接北京產(chǎn)業(yè)轉移的同質(zhì)化競爭與應對之策”（2018P04）中國博士后科學(xué)基金資助項目“產(chǎn)業(yè)資本和金融資本視角下PE對企業(yè)價(jià)值的影響研究”（2016M601639）
引言
產(chǎn)能過(guò)剩并非最新現象，早在1944年，美國就有制棉、玻璃、石化、造紙等產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能利用率數據。理論上對產(chǎn)能過(guò)剩的闡述可追溯至Chamberlin（1933）［1］和Robinson（1933）［2］，其《壟斷競爭理論》和《不完全競爭經(jīng)濟學(xué)》都強調從微觀(guān)經(jīng)濟主體的視角出發(fā)，將產(chǎn)能過(guò)剩看作非完全競爭均衡條件下的組織無(wú)效性，而與之相呼應，Kamien和Schwartz（1972）將這種無(wú)效性描述為企業(yè)偏離最小平均成本的設備開(kāi)工率［3］。實(shí)際上，目前對產(chǎn)能過(guò)剩的定義仍存在爭議。比如，Klein（1960）等認為，純粹工程角度下的產(chǎn)能過(guò)剩顯然與經(jīng)濟角度下的產(chǎn)能過(guò)剩有差異［4］，前者是單位時(shí)間內的可持續性產(chǎn)出，而后者是單位投入后的期望產(chǎn)出［5］；李江濤（2006）則認為，生產(chǎn)過(guò)剩和產(chǎn)能過(guò)剩也有較大差異，前者是產(chǎn)品供給相對消費能力的市場(chǎng)飽和度，而后者是產(chǎn)品現實(shí)生產(chǎn)能力與潛在生產(chǎn)能力之間的差距［6］。可盡管如此，研究者們對當前我國部分產(chǎn)業(yè)存在較為嚴重的產(chǎn)能過(guò)剩現象的認識卻較為統一。
眾所周知，化解產(chǎn)能過(guò)剩是深化供給側結構性改革的重要內容，是建設現代化經(jīng)濟體系的有效支撐。黨的十九大報告明確指出，提高供給體系質(zhì)量和增強經(jīng)濟質(zhì)量?jì)?yōu)勢要堅持“優(yōu)化存量資源配置”“擴大優(yōu)質(zhì)增量供給”，去產(chǎn)能顯然是“實(shí)現供需動(dòng)態(tài)平衡”的重要著(zhù)力點(diǎn)。而近年來(lái)，立足于以環(huán)保為代表的法律法規、以能耗為代表的技術(shù)標準和以財稅為代表的產(chǎn)業(yè)政策，通過(guò)債務(wù)置換、兼并重組、資產(chǎn)處置等方式，我國化解產(chǎn)能過(guò)剩任務(wù)已經(jīng)取得了階段性成果。2018年《政府工作報告》數據顯示，5年來(lái)我國已分別化解鋼鐵、煤炭產(chǎn)業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能1.7億噸、8億噸。盡管未來(lái)還將分別壓減、退出3000萬(wàn)噸鋼鐵產(chǎn)能和1.5億噸煤炭產(chǎn)能，但在全球經(jīng)濟增長(cháng)放緩、國際市場(chǎng)需求疲軟、資源環(huán)境約束增強的背景下，化解產(chǎn)能過(guò)剩的任務(wù)依然較為艱巨。2016年，中國歐盟商會(huì )在一份研究報告中指出，鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁、化工、造船、風(fēng)電、煉油、紙和紙板等產(chǎn)業(yè)仍然面臨較高的產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險，而地方保護主義、監管執行力弱、資源價(jià)格較低、投資方向偏誤、知識產(chǎn)權保護不力和過(guò)于強調市場(chǎng)份額等因素會(huì )極大影響去產(chǎn)能成效。
如何科學(xué)化解產(chǎn)能過(guò)剩，鞏固現有成效并防止“死灰復燃”，在當前和未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)間內將成為社會(huì )各方關(guān)注的焦點(diǎn)。由于產(chǎn)業(yè)政策能夠在化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中發(fā)揮積極作用，且美國和日本在化解產(chǎn)能過(guò)剩方面有豐富經(jīng)驗可循，因此，本文將立足于兩國工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的發(fā)展演變特征，以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為例，分析不同階段造成產(chǎn)能過(guò)剩的原因、化解產(chǎn)能過(guò)剩的措施和效果，進(jìn)而通過(guò)分析產(chǎn)業(yè)政策特征，從中總結出經(jīng)驗教訓，為我國進(jìn)一步化解產(chǎn)能過(guò)剩提供借鑒和啟示。
一、文獻回顧
與產(chǎn)能過(guò)剩相關(guān)的現有研究文獻可分為產(chǎn)能過(guò)剩的現象表征、經(jīng)濟影響、形成原因和化解措施4個(gè)方面。
（一）現象表征
產(chǎn)能過(guò)剩的現象表征研究主要討論是否存在產(chǎn)能過(guò)剩現象和產(chǎn)能過(guò)剩如何測度兩個(gè)方面。在是否存在產(chǎn)能過(guò)剩現象上，Ding等（2012）利用微觀(guān)數據計算發(fā)現，盡管部分產(chǎn)業(yè)內企業(yè)存在過(guò)度投資現象，但整體企業(yè)的投資效率呈遞增態(tài)勢，因而中國并未產(chǎn)生惡化的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題［7］。與之相反，部分研究者則認為中國正在進(jìn)入一個(gè)全面過(guò)剩的時(shí)代［8］，如Lee等（2012）利用跨國面板數據實(shí)證研究發(fā)現，中國存在過(guò)度投資現象，這一非效率投資成本巨大，約占每年GDP的4%［9］。相對較為緩和的觀(guān)點(diǎn)認為產(chǎn)能過(guò)剩是一個(gè)結構性現象［10］，是發(fā)展過(guò)程中的階段性問(wèn)題。如鐘春平、潘黎（2014）根據實(shí)際調研數據，通過(guò)對比2012年美、日、德等國家產(chǎn)能利用率數據，認為當前對產(chǎn)能過(guò)剩有強調過(guò)頭的可能，因此，不排除部分企業(yè)根據自身情況推動(dòng)出臺相關(guān)政策并從中獲益的可能［11］。在產(chǎn)能過(guò)剩如何測度上，早期研究者主要從成本函數和生產(chǎn)函數的角度出發(fā)，區分單個(gè)廠(chǎng)商產(chǎn)能度量和行業(yè)整體廠(chǎng)商的產(chǎn)能加總［4］，緊接著(zhù)，利用實(shí)際產(chǎn)出與潛在產(chǎn)出間差距的經(jīng)濟方法和以實(shí)際電力消耗與最大電力消耗間比值的工程方法逐漸趨盛［12］，而Corrado和Mattey（1997）認為應該用產(chǎn)出指數調整產(chǎn)能利用率，并用基于拉氏、帕氏加權法計算總體產(chǎn)能利用率［13］。
（二）經(jīng)濟影響
產(chǎn)能過(guò)剩的經(jīng)濟影響研究主要是分析產(chǎn)能過(guò)剩對經(jīng)濟波動(dòng)、就業(yè)風(fēng)險、金融風(fēng)險和企業(yè)經(jīng)營(yíng)等方面的影響。在經(jīng)濟波動(dòng)影響上，Wen（1998）從理論角度分析了產(chǎn)能過(guò)剩的經(jīng)濟影響，認為相應的彈性效應和規模報酬效應會(huì )顯著(zhù)改變增長(cháng)模型中的均衡狀態(tài)，并能產(chǎn)生持續性的經(jīng)濟波動(dòng)［14］；與之相對應，部分研究者認為產(chǎn)能過(guò)剩并不必然引起經(jīng)濟下滑，因為通過(guò)控制要素投入可以影響市場(chǎng)的供求關(guān)系［10］。程俊杰、劉志彪（2015）則認為產(chǎn)能過(guò)剩和經(jīng)濟波動(dòng)是互為因果的，需求沖擊和垂直型產(chǎn)業(yè)政策是形成產(chǎn)能過(guò)剩的主要原因，而產(chǎn)能過(guò)剩不僅會(huì )通過(guò)非價(jià)格的數量調節過(guò)程直接對經(jīng)濟波動(dòng)產(chǎn)生影響，還會(huì )通過(guò)要素價(jià)格和配置的扭曲效應間接對經(jīng)濟波動(dòng)產(chǎn)生影響［15］。在其他經(jīng)濟影響上，曲玥（2014）發(fā)現中國產(chǎn)能過(guò)剩造成了約2700萬(wàn)人的冗余就業(yè)，他們受教育程度低，再就業(yè)困難，需要更廣泛的技能培訓，而一旦處理不當可能會(huì )引發(fā)嚴重的社會(huì )問(wèn)題［16］。國務(wù)院發(fā)展研究中心（2015）基于廣泛的實(shí)地調研，認為產(chǎn)能過(guò)剩不僅會(huì )加劇銀行信貸和地方債務(wù)等危機，還會(huì )催生企業(yè)間的“逐底競爭”，最終增加經(jīng)濟“硬著(zhù)陸”的風(fēng)險［17］。
（三）形成原因
產(chǎn)能過(guò)剩的形成原因研究主要集中于考察“真實(shí)商業(yè)周期因素”“潮涌現象”［18］“阻止潛在進(jìn)入企業(yè)”［19－20］“地方政府行為異化”［21］“增值稅制度”［22］“城鎮化動(dòng)因扭曲”［23］“環(huán)境規制”［24］“企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率低下”［25］“政策補貼”［26］等觀(guān)點(diǎn)。如，林毅夫（2007）以及林毅夫、巫和懋、邢亦青（2010）認為投資層面的“潮涌現象”是造成發(fā)展中國家產(chǎn)能過(guò)剩的重要原因，而看似“盲目”的投資行為卻根源于后發(fā)優(yōu)勢中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展共識和市場(chǎng)信息不完全背景下的理性決策［18］［27］。王立國、張日旭（2010）以“鐵本事件”為例，分析了財政分權背景下地方政府行為異化（濫用權力和“權利創(chuàng )造”等行為）對產(chǎn)能過(guò)剩的影響，并從財稅體制改革、垂直管理和屬地管理權衡、政績(jì)考核體系完善、投融資體制深化改革、政府干預方式創(chuàng )新等角度提出了相關(guān)建議［21］。劉航、孫早（2014）利用2001—2012年省級數據實(shí)證發(fā)現，脫離發(fā)展規律而推進(jìn)城鎮化建設一方面會(huì )形成對低技能勞動(dòng)力的過(guò)度需求和同質(zhì)資產(chǎn)的重復建設，另一方面也會(huì )誘致地方政府加大干預，從而造成要素資源的浪費和配置效率的扭曲，最終形成產(chǎn)能過(guò)剩［23］。
（四）化解措施
產(chǎn)能過(guò)剩的化解措施研究主要是總結國內外化解產(chǎn)能過(guò)剩的經(jīng)驗，并針對國內形成產(chǎn)能過(guò)剩的原因提出政策建議。比如，王懷宇、馬淑萍（2014）考察了發(fā)達國家在化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中的回購、兼并重組、海外轉移、對過(guò)剩設備處理實(shí)施稅收優(yōu)惠、市場(chǎng)化退出機制等政策措施，認為完善“市場(chǎng)+政府”的退出政策體系和分行業(yè)特性選擇政策措施對我國化解產(chǎn)能過(guò)剩有較大的啟示意義［28］。Ward等（2004）認為在市場(chǎng)失靈的情況下，設計得當的配額制將是化解產(chǎn)能過(guò)剩的良方［29］。蘇劍（2010）認為金融危機本是化解產(chǎn)能過(guò)剩的自然路徑，但在應對2008年國際金融危機時(shí)，各國政策措施的效果盡管在短期內有效，但并未解決根源，貨幣供給過(guò)剩、資產(chǎn)價(jià)格泡沫帶來(lái)非理性預期、低效企業(yè)存續、勞動(dòng)力過(guò)剩無(wú)法出清、銀行不良貸款增加、財富分配差距加劇等問(wèn)題并未被消除，未來(lái)的政策傾向應該是貨幣緊縮、產(chǎn)業(yè)升級和政府創(chuàng )造高收益投資項目［30］。
上述4個(gè)方面文獻構成了與產(chǎn)能過(guò)剩相關(guān)的主要研究?jì)热荩瑢φJ識和理解產(chǎn)能過(guò)剩現象具有重要意義。然而，在實(shí)踐操作和政策啟示意義上仍有待深化。就現有文獻而言，我們發(fā)現，聚焦產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)能過(guò)剩的研究仍存在三點(diǎn)缺憾：一是多數研究者認為產(chǎn)業(yè)政策是形成產(chǎn)能過(guò)剩的原因［31－33］，而忽視了產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上也是化解產(chǎn)能過(guò)剩的手段；二是部分研究者分別從財政政策［34］、稅收政策［35］、金融政策［36］等單一角度研究化解產(chǎn)能過(guò)剩的方式，而忽視了產(chǎn)業(yè)政策應當是一個(gè)政策體系；三是對國際經(jīng)驗的分析稍顯不足［37］，主要表現為，現有研究未能在系統梳理發(fā)達國家或地區產(chǎn)能過(guò)剩典型事實(shí)的基礎上，從產(chǎn)業(yè)政策的視角討論化解產(chǎn)能過(guò)剩的措施和特征。由于產(chǎn)能過(guò)剩可能存在動(dòng)態(tài)性，在缺乏有針對性的階段劃分和討論的基礎上所提出的政策建議，顯然有失嚴謹，也無(wú)法讓各方信服。因此，上述這些缺憾構成了本文研究的出發(fā)點(diǎn)和創(chuàng )新之處，即，立足產(chǎn)能過(guò)剩的典型事實(shí)，在產(chǎn)業(yè)政策視角下，有針對性地選取鋼鐵產(chǎn)業(yè)展開(kāi)產(chǎn)能過(guò)剩形成原因、化解措施和綜合效果分析，進(jìn)而總結經(jīng)驗教訓，為我國未來(lái)進(jìn)一步化解產(chǎn)能過(guò)剩提供借鑒與啟示。
二、美國和日本產(chǎn)能過(guò)剩的典型事實(shí)
產(chǎn)能過(guò)剩有著(zhù)深刻的時(shí)代背景。本節分別討論美國、日本工業(yè)和制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的典型事實(shí)，即以產(chǎn)能利用率、GDP增速等數據為基礎，劃分出不同發(fā)展階段，然后考察每個(gè)階段內不同產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率情況。
（一）美國
結合相關(guān)數據，可將二戰后美國工業(yè)和制造業(yè)發(fā)展劃分為5個(gè)階段：第1個(gè)階段是1948—1966年的高效期，第2個(gè)階段是1967—1982年的沖擊期，第3個(gè)階段是1983—2000年的恢復期，第4個(gè)階段是2001—2008年的轉折期，第5個(gè)階段是2009—2017年的重整期（如圖1所示）。
注：受篇幅限制，在此省略不同產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率分布圖；左軸為產(chǎn)能利用率指數數據，右軸為GDP增速數據。
圖1 1948—2017年美國工業(yè)、制造業(yè)產(chǎn)能利用率和GDP增速情況
資料來(lái)源：根據美聯(lián)儲官網(wǎng)數據整理得到。
1．高效期：1948—1966年
第二次世界大戰后，受益于居民收入增長(cháng)引致的需求結構變化、戰后軍用技術(shù)民用化、“偉大社會(huì )”目標下政府擴大支出等因素影響，美國工業(yè)生產(chǎn)快速擴張，制造業(yè)產(chǎn)能利用率均值達到了83.27%，處于高效發(fā)展階段。這一期間，美國以技術(shù)經(jīng)濟和規模經(jīng)濟為基礎，集中發(fā)展汽車(chē)、機械、化工等資本密集型產(chǎn)業(yè)，并逐漸將紡織、造紙、制衣、皮革、食品粗加工等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向德國、日本等國家和地區轉移，因此，相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率均值都在80%以上。其中，紙制品、石油和煤炭產(chǎn)品的產(chǎn)能利用率均值高達90.37%、90.88%。
2．沖擊期：1967—1982年
20世紀60年代末期開(kāi)始，日本、德國等國家的鋼鐵、汽車(chē)和新興經(jīng)濟體的紡織、制衣、食品等產(chǎn)品大量進(jìn)入美國，很快使美國本土工業(yè)生產(chǎn)出現滑落，進(jìn)出口貿易逐漸表現為逆差。緊接著(zhù)，美國經(jīng)濟陷入滯脹之中，期間的兩次石油危機沖擊也使傳統勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和以高能耗、高污染為特征的資本密集型產(chǎn)業(yè)普遍出現了產(chǎn)能過(guò)剩現象。這一期間，美國工業(yè)產(chǎn)能利用率均值為82.73%。其中，除采礦業(yè)產(chǎn)能利用率上升2.96個(gè)百分點(diǎn)外，多數產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率出現下滑趨勢，如汽車(chē)及零部件、初級金屬制品、機械、石油和煤炭產(chǎn)品的產(chǎn)能利用率分別下降了28.22個(gè)百分點(diǎn)、27.92個(gè)百分點(diǎn)、23.76個(gè)百分點(diǎn)、23.7個(gè)百分點(diǎn)。
3．恢復期：1983—2000年
20世紀80年代開(kāi)始，美國為應對高通貨膨脹率和高失業(yè)率等問(wèn)題，一方面，在實(shí)施緊縮貨幣政策的同時(shí)，通過(guò)降低稅率和放松對航空、鐵路、天然氣、汽車(chē)、交通運輸等產(chǎn)業(yè)的管制，營(yíng)造了良好的營(yíng)商環(huán)境；另一方面，利用信息通信技術(shù)對傳統產(chǎn)業(yè)進(jìn)行持續改造，并在世界范圍內構建由其主導的國際生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò )，使部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和資本密集型產(chǎn)業(yè)重新煥發(fā)生機。這一期間，美國工業(yè)產(chǎn)能利用率均值為81.51%。其中，印刷和相關(guān)支持活動(dòng)、紡織品及其產(chǎn)品、紙制品的產(chǎn)能利用率盡管分別下降了7.37個(gè)百分點(diǎn)、4.8個(gè)百分點(diǎn)、4.56個(gè)百分點(diǎn)，但初級金屬制品、機械、電力和燃氣公用事業(yè)、汽車(chē)及零部件的產(chǎn)能利用率則分別上升了22.33個(gè)百分點(diǎn)、16.95個(gè)百分點(diǎn)、15.01個(gè)百分點(diǎn)、14.19個(gè)百分點(diǎn)。
4．轉折期：2001—2008年
20世紀90年代末，美國互聯(lián)網(wǎng)泡沫破裂折射出其在部分產(chǎn)業(yè)中的過(guò)度投資現象。然而，在加大研發(fā)投入的同時(shí)，美國以信息通信技術(shù)為基礎，不斷將國際生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò )向縱深方向推移，使得相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率不降反升。與此同時(shí)，隨著(zhù)中國在2001年加入世界貿易組織（WTO）后，利用要素稟賦優(yōu)勢積極融入世界分工體系并在其中發(fā)揮重要作用，美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競爭力逐漸式弱，生產(chǎn)也不斷下滑。這一期間，美國工業(yè)產(chǎn)能利用率均值為78%。其中，汽車(chē)及零部件、非金屬礦物制品、木制品、石油和煤炭產(chǎn)品、塑料和橡膠制品的產(chǎn)能利用率分別下降了14.81個(gè)百分點(diǎn)、14.32個(gè)百分點(diǎn)、8.34個(gè)百分點(diǎn)、6.42個(gè)百分點(diǎn)、6.21個(gè)百分點(diǎn)，而航空航天及其他運輸設備，機械，電氣設備、用品和部件，計算機和電子產(chǎn)品的產(chǎn)能利用率則分別上升了14.78個(gè)百分點(diǎn)、11.67個(gè)百分點(diǎn)、8.79個(gè)百分點(diǎn)、7.69個(gè)百分點(diǎn)。
5．重整期：2009—2017年
2008年的國際金融危機的影響廣泛而深遠，它在世界范圍內加劇了貧富分化、增加了貿易摩擦、降低了盈利預期，使國際市場(chǎng)沖突不斷、整體需求持續萎靡、投資信心始終在低位徘徊。為此，美國推出了新的經(jīng)濟發(fā)展戰略，試圖通過(guò)“再工業(yè)化”重振制造業(yè)。但在全球經(jīng)濟都面臨下行壓力的背景下，整體工業(yè)的產(chǎn)能利用率情況并未得到有效改善，且不同產(chǎn)業(yè)間產(chǎn)能利用率的分化程度逐漸增大。這一期間，美國工業(yè)產(chǎn)能利用率均值為75.62%。其中，除采礦業(yè)、紙制品、石油和煤炭產(chǎn)品的產(chǎn)能利用率均值在80%以上外，多數產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能利用率均值低于80%，汽車(chē)及零部件、紡織品及其產(chǎn)品、服裝和皮革制品、印刷和相關(guān)支持活動(dòng)的產(chǎn)能利用率均值甚至低于70%，分別為69.92%、67.29%、66.63%、64.27%。
（二）日本
結合相關(guān)數據，可將20世紀50年代中期至今的日本制造業(yè)發(fā)展分為5個(gè)階段：第1個(gè)階段是1956—1973年的高效期，第2個(gè)階段是1974—1990年的轉折期，第3個(gè)階段是1991—2000年的泡沫期，第4個(gè)階段是2001—2007年的恢復期，第5個(gè)階段是2008—2017年的迷茫期①（如圖2所示）。
注：受篇幅限制，在此省略不同產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率分布圖；左軸為產(chǎn)能利用率指數數據，右軸為GDP增速數據。
圖2 1956—2017年日本制造業(yè)產(chǎn)能利用率指數和GDP增速情況
資料來(lái)源：根據日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省數據整理得到。
① 日本產(chǎn)能利用率指數并非是絕對值，而是與基年（2010=100%）比較的相對值。1956—1977年產(chǎn)能利用率指數是根據其與GDP之間的關(guān)系測算得到的。
1．高效期：1956—1973年
第二次世界大戰后，在美國的積極援助下，日本經(jīng)濟逐漸復興，以食品飲料、紡織、造紙為代表的輕工業(yè)快速發(fā)展。然而，到20世紀60年代初期，在多年持續加大投入的情況下，日本部分產(chǎn)業(yè)出現了過(guò)度投資現象（如纖維業(yè)）。隨即，日本頒布了《國民收入倍增計劃》，通過(guò)在農業(yè)、企業(yè)、教育等領(lǐng)域開(kāi)展一系列的改革措施，有效提升了人均收入水平和消費支出水平，進(jìn)而帶動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。與此同時(shí)，日本不僅逐漸將傳統勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向亞洲其他國家和地區轉移，還不斷承接美國轉移來(lái)的資本密集型產(chǎn)業(yè)，很快就使以機械、鋼鐵、化學(xué)制品、運輸設備為代表的制造業(yè)發(fā)展壯大。這一期間，日本制造業(yè)處于高效發(fā)展期，產(chǎn)能利用率指數均值為133.37%。
2．轉折期：1974—1990年
20世紀70年代初期，日本經(jīng)濟復興取得階段性成果。然而，在石油危機的沖擊下，日本產(chǎn)業(yè)結構不得不在硬性資源約束中進(jìn)行深度調整。能耗高的重化工業(yè)比重明顯下降，取而代之的是汽車(chē)、電子計算機、新能源、新材料、精密機械等產(chǎn)業(yè)。盡管在一段時(shí)間內，這些產(chǎn)業(yè)在國際市場(chǎng)上具有較高的競爭優(yōu)勢，但隨著(zhù)“廣場(chǎng)協(xié)議”的簽署，日元升值使得上述產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢逐漸減弱，在國際需求難以提振的情況下，部分產(chǎn)業(yè)的機器設備開(kāi)始閑置。這一期間，日本制造業(yè)產(chǎn)能利用率指數均值為122.08%。其中，除運輸設備、肥料、芳香烴、機械的產(chǎn)能利用率指數均值在制造業(yè)平均水平以上外，分別為124.18%、127.75%、127.98%、129.63%，其他產(chǎn)業(yè)均處于平均水平以下，以高壓縮天然氣，紙漿、紙和紙制品，鋼鐵為代表的產(chǎn)能利用率指數均值分別僅為82.1%、88.25%、89.63%。
3．泡沫期：1991—2000年
20世紀80年代末，以文化創(chuàng )意為發(fā)展方向的第三產(chǎn)業(yè)逐漸興起，且在培育內生創(chuàng )新能力為主題的科技立國戰略影響下，日本的科技進(jìn)步明顯，高附加值、高技術(shù)含量的知識密集型產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展壯大。盡管20世紀90年代的房地產(chǎn)泡沫給許多產(chǎn)業(yè)造成了較大沖擊，但新技術(shù)的廣泛應用使得相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能利用率出現了較為明顯的分化特征。這一期間，日本制造業(yè)產(chǎn)能利用率指數均值為108.31%。其中，信息和通信電子設備、肥料、芳香烴的產(chǎn)能利用率指數均值分別為165.03%、142.84%、130.58%，而鋼鐵、高壓縮天然氣、運輸設備的產(chǎn)能利用率指數均值分別為89.83%、90.96%、98.65%。
4．恢復期：2001—2007年
21世紀初，日本利用中國加入WTO、世界制造業(yè)中心繼續東移等機遇，在汽車(chē)、化工、材料、紡織、造紙等方面不斷加強與中國的經(jīng)貿合作，進(jìn)出口總額和對外直接投資額迅速增大，直接推動(dòng)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率的恢復。然而，受泡沫危機影響，日本經(jīng)濟始終未能走出下滑陰影，在其他國家和地區成本優(yōu)勢不斷突顯的背景下，日本國內“產(chǎn)業(yè)空心化”現象十分嚴重，不同產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能利用率特征持續分化。這一時(shí)期，日本制造業(yè)產(chǎn)能利用率指數均值為107.89%。其中，運輸設備、鋼鐵、高壓縮天然氣的產(chǎn)能利用率指數均值分別上升了14.78個(gè)百分點(diǎn)、12.61個(gè)百分點(diǎn)、10.6個(gè)百分點(diǎn)，而信息和通信電子設備、肥料、電氣機械的產(chǎn)能利用率指數均值分別下降了55.79個(gè)百分點(diǎn)、26.15個(gè)百分點(diǎn)、13.64個(gè)百分點(diǎn)。
5．迷茫期：2008—2017年
2008年以來(lái)，受?chē)H金融危機影響，世界范圍內經(jīng)濟不景氣，日本國內資本投資收斂，家庭消費支出減少，進(jìn)出口貿易額和對外直接投資額降低，失業(yè)率上升，GDP增速下行壓力增大。盡管日本國內技術(shù)創(chuàng )新如火如荼開(kāi)展［38］，在生命科學(xué)、節能環(huán)保、新材料、機器人等領(lǐng)域不斷加大研發(fā)投入，但新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式并未能大面積推廣，產(chǎn)業(yè)化仍面臨諸多不確定性，多數產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩現象仍較為突出。這一時(shí)期，日本制造業(yè)產(chǎn)能利用率指數均值僅為96.88%。其中，除肥料的產(chǎn)能利用率指數均值上升了1.93個(gè)百分點(diǎn)外，其他產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率指數均值都在下降，以信息和通信電子設備、塑料材料、芳香烴、運輸設備為代表的產(chǎn)能利用率指數均值分別下降了28.92個(gè)百分點(diǎn)、17.87個(gè)百分點(diǎn)、17.84個(gè)百分點(diǎn)、16.24個(gè)百分點(diǎn)。
總結而言，美國、日本工業(yè)和制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的典型事實(shí)分析表明：首先，產(chǎn)能過(guò)剩具有地域的廣泛性，即盡管美國和日本是發(fā)達國家，但也曾經(jīng)歷過(guò)產(chǎn)能過(guò)剩現象；其次，產(chǎn)能過(guò)剩具有階段的差異性，即在不同發(fā)展階段具有異質(zhì)性的表現特征；再次，產(chǎn)能過(guò)剩具有載體的廣泛性，即產(chǎn)業(yè)分布較為豐富，并不局限于有限的產(chǎn)業(yè)分布之中；最后，產(chǎn)能過(guò)剩與產(chǎn)業(yè)政策緊密相關(guān)、互為因果，因此，在化解產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)政策能夠發(fā)揮積極作用。
三、化解產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗：以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為例
盡管美國和日本產(chǎn)能過(guò)剩發(fā)展階段及產(chǎn)業(yè)分布特征表明，產(chǎn)能過(guò)剩是一個(gè)動(dòng)態(tài)的現象，在轉換、處理和化解的過(guò)程中，產(chǎn)業(yè)政策能夠發(fā)揮重要的作用。然而，不同發(fā)展階段造成不同產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的原因可能不盡一致，相應的化解措施和綜合效果也互有異同，需要有針對性地展開(kāi)分析。由于鋼鐵產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中扮演著(zhù)重要角色，具有一定的典型性，且世界范圍內的貿易戰多以鋼鐵為對象，所以，下文將以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為例，分析美國和日本化解產(chǎn)能過(guò)剩的經(jīng)驗。
（一）美國
結合相關(guān)數據，可將二戰后美國粗鋼產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能發(fā)展情況分為5個(gè)階段，分別是20世紀70年代初期前的發(fā)展期、70年代中期至80年代初的衰退期、80年代至90年代末的恢復期、21世紀初的調整期和2009年以后的停滯期（如圖3所示）。
注：1966年以前工業(yè)產(chǎn)能利用率、1976年以前粗鋼產(chǎn)能利用率的數據缺失；產(chǎn)能利用率數據為左軸，占比數據為右軸。
圖3 1948—2017年美國粗鋼產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能發(fā)展情況
資料來(lái)源：根據美國鋼鐵協(xié)會(huì )、世界鋼鐵協(xié)會(huì )數據整理得到。
1．發(fā)展期化解產(chǎn)能過(guò)剩
20世紀70年代初期以前，美國鋼鐵業(yè)受到日本、德國等國家相同產(chǎn)業(yè)競爭的影響，產(chǎn)能利用率有所下降。然而，當時(shí)美國仍然掌握鋼鐵產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先技術(shù)，借助豐厚的金融資本，一方面利用多元化并購手段整合鋼鐵產(chǎn)業(yè)以主動(dòng)應對國際競爭，另一方面通過(guò)向英國、法國等國家輸出過(guò)剩產(chǎn)能，提高了鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率。到1972年，盡管美國粗鋼產(chǎn)量在全球粗鋼總產(chǎn)量中的比重已從1948年的51.78%下降至19.3%，但產(chǎn)能利用率仍保持在84%左右②。
② 據粗鋼產(chǎn)量及其占比、制造業(yè)和工業(yè)產(chǎn)能利用率的數據擬合得到。
2．衰退期和恢復期化解產(chǎn)能過(guò)剩
20世紀70年代中期至80年代，兩次石油危機使全球范圍內的鋼材需求大幅下降，隨之出現的“滯脹危機”加劇了美國國內市場(chǎng)的惡化程度，使鋼鐵產(chǎn)業(yè)出現了嚴重的產(chǎn)能過(guò)剩危機，如1976年美國粗鋼產(chǎn)能利用率還為80.88%，到1982年則降至46.1%。
為了化解產(chǎn)能過(guò)剩，美國從80年代初開(kāi)始啟動(dòng)了一系列改革措施：首先，在宏觀(guān)層面，里根政府實(shí)施了以降低稅負為重點(diǎn)的“經(jīng)濟復興法案”，包括個(gè)人所得稅、資本收益稅、公司稅等內容在內的稅制改革和包括加速鋼鐵企業(yè)快速折舊、提供大范圍資金補貼等內容在內的財政支持，對經(jīng)濟企穩和需求恢復起到了積極作用；其次，在微觀(guān)層面，配合鋼鐵企業(yè)實(shí)施“鋼材自愿限額協(xié)議”，下游汽車(chē)企業(yè)同時(shí)實(shí)施了“汽車(chē)自愿限額協(xié)議”，對鋼鐵價(jià)格上升起到了推動(dòng)作用；最后，在國際競爭層面，美國開(kāi)始降低外國投資者準入門(mén)檻，鼓勵外國企業(yè)進(jìn)入美國國內從事鋼鐵產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，試圖通過(guò)市場(chǎng)競爭手段化解產(chǎn)能過(guò)剩。到1997年，盡管美國粗鋼產(chǎn)量在全球粗鋼總產(chǎn)量中的比重進(jìn)一步下降至12.33%，但產(chǎn)能利用率已達到了90.33%。
3．調整期化解產(chǎn)能過(guò)剩
20世紀90年代末期開(kāi)始，鋼鐵產(chǎn)業(yè)逐漸成為“夕陽(yáng)”產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)工藝落后、人工成本上升、國際競爭加劇、鋼材價(jià)格下降等因素使得美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)陷入深度調整期。1997年的亞洲金融危機和2000年的互聯(lián)網(wǎng)泡沫的巨大沖擊，更加重了美國鋼鐵企業(yè)經(jīng)營(yíng)的艱難處境。
為了化解產(chǎn)能過(guò)剩，美國出臺了一系列措施：首先，取消政府補貼，讓鋼鐵企業(yè)，尤其是那些長(cháng)期處于虧損且積重難返的企業(yè)，在市場(chǎng)競爭中被淘汰，剩下的優(yōu)質(zhì)企業(yè)再通過(guò)市場(chǎng)化的兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度，增強競爭力，最終減少了鋼鐵產(chǎn)量，提升了生產(chǎn)效率，緩解了產(chǎn)能過(guò)剩中的供給壓力③；其次，按照1974年貿易法中的“201條款”，通過(guò)提高關(guān)稅征收額、實(shí)施配額限制等貿易保護手段，增強投資者開(kāi)展優(yōu)化升級和兼并重組的信心，提供了鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉型升級的契機，引導外國鋼鐵企業(yè)進(jìn)入美國本土進(jìn)行投資生產(chǎn)；最后，進(jìn)一步實(shí)施“信息高速公路計劃”和“國家信息基礎設施建設”，發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，并利用新技術(shù)（如冶煉爐技術(shù)、泥塵循環(huán)利用技術(shù)、清潔煤技術(shù)等）對傳統鋼鐵企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行改造，提升了鋼鐵產(chǎn)業(yè)的整體技術(shù)水平。到2008年，盡管美國粗鋼產(chǎn)量在全球粗鋼總產(chǎn)量中的比重進(jìn)一步下降至6.84%，但產(chǎn)能利用率已恢復到了81.47%。
③ 從數據情況來(lái)看，2001年美國第三大鋼鐵生產(chǎn)商LTV公司停產(chǎn)，次年被ISG公司（International Steel Group）以低廉價(jià)格收購，使后者實(shí)現了低成本重組，也提高了行業(yè)集中度；1998年至2003年10月，美國41家破產(chǎn)企業(yè)共涉及粗鋼產(chǎn)能約5280萬(wàn)噸［37］，而2003年美國粗鋼產(chǎn)量總計只有9368萬(wàn)噸。
4．停滯期化解產(chǎn)能過(guò)剩
2008年國際金融危機爆發(fā)后，美國經(jīng)濟受到重創(chuàng )，2009年實(shí)際GDP增速處于二戰后的最低點(diǎn)，為－2.8%。受全球鋼鐵市場(chǎng)需求萎靡、國際大宗商品價(jià)格下跌、房地產(chǎn)和汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景不明、日韓鋼鐵企業(yè)競爭力增強等因素的影響，美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展舉步維艱，如2009年美國粗鋼的產(chǎn)能利用率從2008年的81.47%降至50.94%，是二戰后的倒數第二位，粗鋼產(chǎn)量也從9190萬(wàn)噸降至5938萬(wàn)噸，降幅達35.39%。
為了化解產(chǎn)能過(guò)剩，美國出臺了一系列措施：第一，推出以“再工業(yè)化”為核心的先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展計劃和以新興產(chǎn)業(yè)為核心的未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展部署，一方面通過(guò)加大在公路、鐵路、寬帶網(wǎng)絡(luò )等領(lǐng)域的基礎設施建設提高對鋼材的需求，另一方面通過(guò)規劃綠色、低碳、環(huán)保的新材料、新能源、下一代信息技術(shù)、生物醫藥等新興產(chǎn)業(yè)約束和優(yōu)化傳統鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；第二，通過(guò)簽署泛太平洋戰略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）構建新型貿易格局④，多方面推動(dòng)鋼鐵產(chǎn)業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能的對外輸出，如美國與部分國家就汽車(chē)原產(chǎn)地原則達成一致，認定汽車(chē)出口享受免關(guān)稅待遇的條件之一便是整車(chē)中要有45%的零部件產(chǎn)自TPP成員國，而鋼材是汽車(chē)零部件的重要組成部分；第三，制定《美國清潔能源安全法案》，提升資源環(huán)境約束力度，迫使高能耗、高污染的鋼鐵企業(yè)退出，倒逼兼并重組，進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)集中度；第四，在全球范圍內掀起差異化的“貿易戰”，配合稅制改革的再工業(yè)化策略和強勢美元的貨幣政策，使得美國鋼鐵生產(chǎn)有所恢復；第五，利用財政資金支持鋼鐵產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)、救助下游汽車(chē)企業(yè)，如美國能源局和鋼鐵協(xié)會(huì )聯(lián)合啟動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線(xiàn)圖研究、先進(jìn)過(guò)程控制、碳排放權交易等項目，美國財政部給予通用、克萊斯勒以及部分零部件供應商的貸款救助等。到2017年，美國粗鋼產(chǎn)量在全球粗鋼總產(chǎn)量中的比重為4.82%，產(chǎn)能利用率為74.03%。
④ 盡管美國于2017年正式退出TPP，但不可否認TPP在停滯期所發(fā)揮的重要作用。
（二）日本
結合相關(guān)數據，可將二戰后日本鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能發(fā)展情況分為5個(gè)階段，分別是20世紀80年代初期前的平穩期、80年代中期至90年代初的恢復期、90年代的調整期、21世紀初的上升期和2009年以后的沖擊期（如圖4所示）。
注：產(chǎn)能利用率指數數據為左軸，占比數據為右軸。
圖4 1956—2017年日本鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能發(fā)展情況
資料來(lái)源：根據日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、世界鋼鐵協(xié)會(huì )整理得到。
1．平穩期和恢復期化解產(chǎn)能過(guò)剩
20世紀80年代初期以前，日本鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率指數較為平穩，但也出現過(guò)兩次產(chǎn)能過(guò)剩現象⑤：第一次發(fā)生在1974—1978年間，主要是由于石油危機造成的成本沖擊，建筑、機械、造船、汽車(chē)、家電等下游產(chǎn)業(yè)增速放緩，不利于鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率的提升；第二次發(fā)生在1980—1983年間，主要是由于日本國內狹小市場(chǎng)規模和鋼鐵產(chǎn)業(yè)過(guò)度競爭間的供需矛盾，以及世界范圍內鋼材消費結構發(fā)生了變化，低能耗、低污染、高質(zhì)量、高強度的產(chǎn)品和技術(shù)競爭成為主流，加上韓國和中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，使日本鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率有所下降。
⑤ 二戰后，包括鋼鐵在內的很多日本行業(yè)遭到了毀滅性的打擊，但“傾斜生產(chǎn)方式”“鋼鐵產(chǎn)業(yè)第一次合理化計劃”“鋼鐵產(chǎn)業(yè)第二次合理化計劃”“鋼鐵產(chǎn)業(yè)第三次合理化計劃”等政策措施對恢復和發(fā)展鋼鐵行業(yè)起到了重要作用，這也是平穩期前期鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率較為穩定的重要原因。
為了化解產(chǎn)能過(guò)剩，日本政府采取了一系列措施。第一，推出特定法案，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整和升級。如1978年，制定《特定蕭條產(chǎn)業(yè)安定臨時(shí)措施法》，推動(dòng)平電爐鋼材、煉鋁、造船等產(chǎn)業(yè)結構性轉變。第二，通過(guò)行政勸告等方式，限制鋼鐵及相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)。如1975年，兩次限制平電爐鋼材企業(yè)的月生產(chǎn)基準，1976年又縮短和限制下游造船企業(yè)的開(kāi)工時(shí)間。第三，默許鋼鐵細分產(chǎn)業(yè)內企業(yè)成立壟斷組織，通過(guò)“限量”“保價(jià)”等方式“抱團過(guò)冬”。如從1975年開(kāi)始，平電爐鋼材細分產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)占有率為60%的53家企業(yè)多次成立小型棒鋼蕭條卡特爾。第四，設立特定蕭條產(chǎn)業(yè)信用基金，為封存和報廢過(guò)剩設備的企業(yè)提供資金補償和信用保證。如1977年，為平電爐鋼材產(chǎn)業(yè)內企業(yè)籌借周轉資金，提供總額為3.5億日元的資金補助，占債務(wù)保證金總額的50%。第五，通過(guò)低息貸款、延長(cháng)融資償還期限等方式，鼓勵企業(yè)開(kāi)展新產(chǎn)品、新技術(shù)、新市場(chǎng)等創(chuàng )新活動(dòng)。如由中小企業(yè)金融公庫和國民金融公庫具體實(shí)施，向相關(guān)企業(yè)提供低于市場(chǎng)利率1至2個(gè)百分點(diǎn)的緊急貸款，并將特定設備更新借貸資金的償還期限由1年延長(cháng)至3年。第六，擴大出口貿易和海外直接投資，轉移過(guò)剩產(chǎn)能。如1976年，日本出口鋼材折合粗鋼3704萬(wàn)噸，占當年總產(chǎn)量的34.5%；到80年代，74家日本獨資和合資公司在美國鋼鐵直接投資額達69億美元，占同期美國國內鋼鐵投資總額的25%以上［39］。第七，增加建筑產(chǎn)業(yè)投資，帶動(dòng)上游鋼鐵產(chǎn)品消費。如1983—1989年間，日本建筑投資從27.5萬(wàn)億日元增至46.4萬(wàn)億日元，增速從－3.9%升至11%。若以54.6%的消耗系數為基礎進(jìn)行估算，建筑投資能帶動(dòng)10.3萬(wàn)億日元的鋼材消費⑥。第八，開(kāi)展就業(yè)援助，避免大規模失業(yè)造成社會(huì )的不穩定。如1978年，分別制定《特定蕭條產(chǎn)業(yè)離職者臨時(shí)措施法》和《特定蕭條地區離職者臨時(shí)措施法》，通過(guò)發(fā)放求職手冊、提供停業(yè)補助、發(fā)布就業(yè)信息、延長(cháng)失業(yè)保險金繳納時(shí)間等方式解決去產(chǎn)能過(guò)程中出現的再就業(yè)問(wèn)題。到1990年，盡管日本鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在GDP中的比重降至1.7%，但粗鋼產(chǎn)量在全球粗鋼總產(chǎn)量中的比重為14.32%，鋼鐵產(chǎn)能利用率指數為107.9%。
⑥ 消耗系數源于中國數據，用2014年下游產(chǎn)業(yè)消費鋼材數據求得。
2．調整期和上升期化解產(chǎn)能過(guò)剩
20世紀80年代，日本65歲以上人口比例超過(guò)9%，社會(huì )老齡化日趨嚴重。然而，彼時(shí)勞動(dòng)力供給整體上仍處于加速上升階段，加上日本以領(lǐng)先科技為基礎在全世界范圍內開(kāi)展對外直接投資，使經(jīng)濟增速保持較高水平，因此，對人口老齡化所產(chǎn)生的不利影響并未予以足夠關(guān)注。到20世紀90年代，日本勞動(dòng)力供給增速下降，甚至出現負增長(cháng)趨勢，加上日元貶值、美國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展、韓國和中國競爭力增強、亞洲金融危機爆發(fā)等因素共同作用，使日本經(jīng)濟經(jīng)歷了“失去的十年”的尷尬境地。由于建筑產(chǎn)業(yè)泡沫破裂、股市泡沫破裂、匯率泡沫破裂、信貸泡沫破裂，表現為建筑投資額下降了35.6%（1990—2000年）、城市土地價(jià)格指數降低了33.9個(gè)百分點(diǎn)（1990—2000年）、東京證券交易所股票市值下降了41%（1989—2000年）、實(shí)際有效匯率上升了47.1個(gè)基點(diǎn)（1990—1995年）、銀行業(yè)對私人部門(mén)信貸額占GDP比重增加了35.8個(gè)百分點(diǎn)（1990—1999年），使日本實(shí)體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟雙雙陷入長(cháng)期“蕭條”之中，現價(jià)GDP增速降低了6.7個(gè)百分點(diǎn)（1990—2000年）、銀行不良貸款率升至5.8%（1999年），對鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成了巨大沖擊。
為了化解產(chǎn)能過(guò)剩，日本政府采取了一系列措施。第一，減少行政干預，引入競爭機制，降低銀行貸款利率，引導企業(yè)恢復投資，穩定股市，恢復市場(chǎng)融資功能，推出“金融再生計劃”，促進(jìn)銀行業(yè)改革，給鋼鐵企業(yè)提供寬適的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。第二，開(kāi)展稅制改革，通過(guò)減稅增加個(gè)人收入、激發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力。如日本稅收收入從1990年的58.2萬(wàn)億日元降至2003年的42.1萬(wàn)億日元，占GDP比重從13%降至8.4%。第三，發(fā)展信息、通訊、機器人等高科技產(chǎn)業(yè)，從供應鏈角度提升對鋼鐵產(chǎn)品質(zhì)量的要求，從而帶動(dòng)了鋼鐵企業(yè)的轉型升級。如在制定《IT基本法》《e－Japan》等政策法規的背景下，鋼鐵、機械、精密儀器產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值在制造業(yè)生產(chǎn)總值中的比重分別從2001年的4.8%、10.9%、16.3%上升至2006年的6.5%、12.1%、16.6%，而汽車(chē)用、造船用、航空用等超強度輕質(zhì)防腐的高級鋼材成為日本鋼鐵企業(yè)轉型升級的方向。第四，積極鼓勵鋼鐵企業(yè)兼并重組，使市場(chǎng)集中度得到提高，有利于關(guān)停低效生產(chǎn)線(xiàn)和高爐設備，實(shí)現集約化經(jīng)營(yíng)。如日本鋼鐵產(chǎn)業(yè)在經(jīng)過(guò)多次企業(yè)兼并重組后，由六大鋼鐵公司主導（新日鐵、川崎制鐵、住友金屬、日本鋼管、神戶(hù)制鋼、日新制鋼）變?yōu)閮纱箐撹F公司主導（新日鐵住金、JFE鋼鐵）。第五，增加財政支出，鼓勵日本鋼鐵企業(yè)研發(fā)創(chuàng )新，推動(dòng)高技術(shù)含量、高附加值產(chǎn)品比例的增加。如2005年，高附加值鋼鐵產(chǎn)品出口在日本鋼鐵總出口中的比重達60%，而日本汽車(chē)用鋼材產(chǎn)量在全球總產(chǎn)量中的比重達40%［40］。第六，加強與中國、印度等國家的經(jīng)貿合作，擴大對外直接投資。如2003年，JFE鋼鐵與廣州鋼鐵成立合資公司，共同生產(chǎn)高附加值的熱鍍鋅鋼板。第七，限制部分產(chǎn)品進(jìn)口，避免市場(chǎng)陷入“逐底競爭”。如采取配額、限制進(jìn)口數額、提高關(guān)稅稅率等方式減少對韓國等國家低附加值鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)口總量。第八，提高退休年齡，推動(dòng)養老保險改革。如2004年，日本在《老年勞動(dòng)修正案》中提出分階段強制性提高退休年齡計劃，并配套制定了《養老金制度改革相關(guān)法案》。到2007年，盡管日本鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在GDP中的比重經(jīng)歷了長(cháng)期下降后又恢復至1.51%，粗鋼產(chǎn)量在全球粗鋼總產(chǎn)量中的比重降至8.92%，但鋼鐵產(chǎn)能利用率指數為112.7%。
3．沖擊期化解產(chǎn)能過(guò)剩
2008年以來(lái)，受?chē)H金融危機影響，日本國內資本投資速度下降明顯，家庭消費支出減少，進(jìn)出口貿易和對外直接投資降低，失業(yè)率上升，GDP增速放緩，加上全球鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能利用率處于較低水平⑦，對日本鋼鐵產(chǎn)業(yè)造成了巨大沖擊。
⑦ 2009年，全球粗鋼產(chǎn)能利用率為72．8%，美國則低至50.94%。
為了化解產(chǎn)能過(guò)剩，日本政府采取了一系列措施。第一，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。如日本在《產(chǎn)業(yè)競爭力強化法案》中，將無(wú)人駕駛汽車(chē)、機器人、3D打印機、節能環(huán)保、清潔能源、健康醫療等作為未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，而這些產(chǎn)業(yè)競爭力的增強將直接帶動(dòng)鋼鐵產(chǎn)品的消費。第二，積極開(kāi)展金融改革，促進(jìn)資本投資和民間消費。如2016年，日本央行率先實(shí)施負利率政策，同時(shí)，通過(guò)提高不良資產(chǎn)撥備率、增加貸款機構、拓寬中小企業(yè)融資渠道、設立專(zhuān)業(yè)金融機構輔助企業(yè)重組等方式幫助鋼鐵企業(yè)度過(guò)難關(guān)。第三，創(chuàng )新財政支持方式，實(shí)施中小企業(yè)創(chuàng )業(yè)政策和再生計劃，減少企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力。如2014年，日本在財政預算中增列50億日元的專(zhuān)項基金，用于通過(guò)融資租賃的方式鼓勵企業(yè)對尖端技術(shù)裝備進(jìn)行改造。第四，放寬管制，創(chuàng )新制度安排，增強企業(yè)活力。如在“企業(yè)實(shí)證特例制度”的安排下，日本鋼鐵企業(yè)將被允許應用目前尚并未得到允許使用的部分鋼材產(chǎn)品于氫儲罐等領(lǐng)域。第五，鼓勵企業(yè)兼并重組。如2011年，新日鐵、住友金屬和JFE鋼鐵三家公司粗鋼產(chǎn)量占日本粗鋼總產(chǎn)量的比重為71.6%；2012年，新日鐵和住友金屬合并組成了新日鐵住金，成為日本最大、世界第二大鋼鐵公司；到2014年，新日鐵住金和JFE鋼鐵粗鋼產(chǎn)量所占比重提升至80.7%。第六，重塑?chē)H市場(chǎng)結構，擴大產(chǎn)品銷(xiāo)售范圍，帶動(dòng)鋼鐵企業(yè)技術(shù)和資本的海外輸出。如2013年，新日鐵住金增加對澳大利亞、莫桑比克、中國、印度尼西亞等國家的投資，用以成立合資公司、收購上游原材料企業(yè)、設立新生產(chǎn)線(xiàn)、建造工廠(chǎng)和加工配送中心等。第七，重視人才培育和引進(jìn)。如制定由厚生勞動(dòng)大臣和文部科學(xué)大臣分別負責的“徹底擴充勞動(dòng)轉移支援補貼金”和“重新評估高級外國人才積分制度”等政策。到2017年，日本粗鋼產(chǎn)量在全球粗鋼總產(chǎn)量中的比重為6.44%，鋼鐵產(chǎn)能利用率指數為94.9%。
四、美國和日本化解產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)政策特征
第一，產(chǎn)業(yè)政策具有周期性和時(shí)代性。周期性突出表現在，不同階段化解產(chǎn)能過(guò)剩的方式可能相同。如針對鋼鐵企業(yè)兼并重組、國際合作、技術(shù)創(chuàng )新等方面的產(chǎn)業(yè)政策在不同階段都有所體現。時(shí)代性突出表現在，不同階段化解產(chǎn)能過(guò)剩的方式盡管可能相同，但目標卻有所差異。如美國為化解鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩所實(shí)施的貿易保護手段，早期主要是為了鼓勵外國企業(yè)進(jìn)入美國國內開(kāi)展投資并從事鋼鐵生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，后來(lái)主要是為了給國內鋼鐵企業(yè)兼并重組提供轉型契機，近期則是在鋼鐵企業(yè)競爭力下降的背景下利用單邊主義政策和保護主義政策開(kāi)展全面保護；而日本為化解鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩所實(shí)施的金融支持政策，早期主要是為了給鋼鐵企業(yè)“輸血保命”，后來(lái)主要是為了“活血化瘀”，近期則注重“造血強體”［41］。
第二，產(chǎn)業(yè)政策具有全面性和差異性。全面性意味著(zhù)產(chǎn)業(yè)政策在化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中不能僅僅局限于單一工具，而是要建立完善的政策體系。如美國和日本在化解鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，靈活運用財政、稅收、貨幣、貿易、社保、教育、環(huán)保等政策體系，通過(guò)降低所得稅率、提供貸款、加速折舊、補貼研發(fā)、制定規劃、開(kāi)展再就業(yè)培訓、增加關(guān)稅、實(shí)施配額、提高環(huán)保標準等方式支持鋼鐵產(chǎn)業(yè)振興。差異性意味著(zhù)產(chǎn)業(yè)政策的資源配置基礎在不同地區、不同階段、不同產(chǎn)業(yè)并不一樣。如美國在化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)政策更加注重市場(chǎng)化配置資源，而日本早期更加注重行政化配置資源，近年來(lái)則逐漸向市場(chǎng)化配置資源傾斜。
第三，產(chǎn)業(yè)政策具有全局性和創(chuàng )新性。全局性意味著(zhù)產(chǎn)業(yè)政策在化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中要有產(chǎn)業(yè)鏈的視角。如美國和日本在化解鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，堅持加大對基礎教育、人才資源和尖端科技的投入，堅持加快對信息、通信、機器人、清潔能源和健康醫療等產(chǎn)業(yè)的培育，就是在圍繞發(fā)展新技術(shù)以改造傳統鋼鐵產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式、培育新興產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而利用產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢擴大對鋼鐵產(chǎn)業(yè)的需求，最終實(shí)現鋼鐵產(chǎn)業(yè)的轉型升級。創(chuàng )新性意味著(zhù)產(chǎn)業(yè)政策要始終堅持以技術(shù)創(chuàng )新為核心。如美國和日本在化解鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，不斷加大研發(fā)投入強度，充分發(fā)揮并購重組的財務(wù)效應和協(xié)同效應，靈活運用股權融資和債券融資，積極引入海內外投資者，不僅大大提升了企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和創(chuàng )新能力，還牢牢掌握了化解產(chǎn)能過(guò)剩的主動(dòng)權。
第四，產(chǎn)業(yè)政策具有約束性和創(chuàng )造性。約束性意味著(zhù)產(chǎn)業(yè)政策在化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中要注重資源環(huán)境稟賦特征。如美國在化解鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中逐漸提高能耗、水耗、空氣污染等方面的標準，不僅淘汰了一部分高能耗、低效率、重污染的鋼鐵企業(yè)，還倒逼其他鋼鐵企業(yè)加速結構調整、加大技改力度、加快兼并重組，有效增強了企業(yè)在國際鋼鐵產(chǎn)業(yè)中競爭優(yōu)勢。創(chuàng )造性意味著(zhù)產(chǎn)業(yè)政策在化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中要發(fā)揮主體能動(dòng)性。如美國鋼鐵企業(yè)在化解鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，創(chuàng )造性地打破采礦、精選、煉鐵、軋鋼的產(chǎn)業(yè)規則，開(kāi)發(fā)廢鋼回收再煉的生產(chǎn)模式，使鋼鐵產(chǎn)業(yè)從資源型布局向消費型布局轉變，更加貼近市場(chǎng)需求，能夠有效提升鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能利用率。
第五，產(chǎn)業(yè)政策具有重點(diǎn)性和國際性。重點(diǎn)性意味著(zhù)產(chǎn)業(yè)政策在化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中要打“攻堅戰”而不是“殲滅戰”。如日本在化解鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，通過(guò)出臺《特定不景氣地區中小企業(yè)對策臨時(shí)措施法》等法律，明確通過(guò)提供緊急貸款和特別信用保證、延長(cháng)借貸資金的償還期限等方式對地方性中小企業(yè)的振興給予了高度支持⑧。國際性意味著(zhù)產(chǎn)業(yè)政策在化解產(chǎn)能過(guò)剩過(guò)程中要更加注重與其他國家和地區企業(yè)的合作。如美國在化解鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，一方面通過(guò)向日本、德國、英國、法國等國家輸出過(guò)剩產(chǎn)能，另一方面通過(guò)引進(jìn)海外優(yōu)秀企業(yè)參與本土鋼鐵企業(yè)的兼并重組和上下游企業(yè)的投資，實(shí)現了資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)了鋼鐵產(chǎn)業(yè)的結構調整；日本在化解鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，一方面向中國、印度、越南、菲律賓等國家輸出過(guò)剩產(chǎn)能，另一方面利用技術(shù)和資本輸出建立國際領(lǐng)先鋼鐵企業(yè)及上下游企業(yè)間的合作機制，實(shí)現了“兩個(gè)市場(chǎng)”“兩種資源”的高效配置。
⑧ 日本通商產(chǎn)業(yè)省數據顯示，截至1979年年底，據此認定的地方性中小企業(yè)為4735家，對策緊急貸款和信用擔保分別為5397項和917項，分別計403億日元和101億日元。
五、啟示與建議
（一）產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級是本質(zhì)
產(chǎn)能過(guò)剩首先是一個(gè)產(chǎn)業(yè)層面的問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間又有著(zhù)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，所以，產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級應該是化解產(chǎn)能過(guò)剩的本質(zhì)［42］。目前，中國鋼鐵產(chǎn)業(yè)面臨核心技術(shù)掌握程度低、高質(zhì)量鋼材品種供給不足、下游傳統產(chǎn)業(yè)需求萎靡等問(wèn)題。2015年中國粗鋼產(chǎn)能利用率僅為66.99%，與美國、日本、德國等國家有較大差距。顯然，對中國化解產(chǎn)能過(guò)剩的實(shí)踐而言，僅僅做“減”法是遠遠不夠的，因為單純減少產(chǎn)能可能并不是矛盾的主要方面，片面強調之而忽略其本質(zhì)不僅會(huì )浪費本可用于其他用途的各種資源，更有可能造成“繁榮的假象”。
對此，本文的建議在于：探索成立技術(shù)創(chuàng )新戰略聯(lián)盟，以產(chǎn)業(yè)重大共性技術(shù)攻關(guān)為突破口，在主體裝備、清潔生產(chǎn)、工藝流程、產(chǎn)品創(chuàng )新、節能減排等方面加大研發(fā)投入，縮小與美國、日本、德國等鋼鐵強國的差距，爭取早日實(shí)現《鋼鐵行業(yè)2015—2025年技術(shù)發(fā)展預測報告》中所提及的10項鋼鐵技術(shù)；培育鋼鐵行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)化建筑橋梁用鋼、汽車(chē)和軌道用鋼、航空和鐵路用鋼、船舶和海工用鋼、高性能特殊鋼等品種，重點(diǎn)打造中高端鋼材結構，滿(mǎn)足高端裝備制造、新材料、新能源汽車(chē)等戰略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。
（二）企業(yè)創(chuàng )新能力的培育是核心
產(chǎn)能過(guò)剩主要表現為某一產(chǎn)業(yè)內較高的產(chǎn)品同質(zhì)化程度，而產(chǎn)品同質(zhì)化問(wèn)題深刻反映出企業(yè)創(chuàng )新能力的不足，所以，培育包括技術(shù)創(chuàng )新、管理創(chuàng )新、商業(yè)模式創(chuàng )新、融資渠道創(chuàng )新等在內的創(chuàng )新能力是化解產(chǎn)能過(guò)剩的核心。目前，中國多數鋼鐵企業(yè)創(chuàng )新能力較低，在技術(shù)創(chuàng )新（如雙輥薄帶連鑄連軋工藝）、組織創(chuàng )新（如微型鋼廠(chǎng)）、產(chǎn)品創(chuàng )新（如1000MPa級建筑用鋼）等方面與美國、日本、德國等國家鋼鐵企業(yè)存在較大差距。如2014年，中國鋼協(xié)會(huì )員企業(yè)人均產(chǎn)鋼量?jì)H為317噸，而日本、美國、德國等國家鋼鐵企業(yè)人均產(chǎn)鋼量早在2012年就已分別達到613噸、576噸、483噸，與此同時(shí)，與日本、美國鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)1噸粗鋼需耗用0.6噸煤炭、1噸煤炭相比，中國鋼鐵企業(yè)則需耗用1.5噸煤炭⑨。
對此，本文的建議在于：加大財政對創(chuàng )新的支持力度，引進(jìn)減量化、輕量化、超強度、高鋼級、低污染、少能耗的鋼材品種，推動(dòng)耐蝕鋼、特殊鋼的技術(shù)攻關(guān)，開(kāi)發(fā)激光拼焊、熱沖壓成型、雙輥連鑄連軋等工藝，推廣二氧化碳低排放、廢物循環(huán)利用技術(shù)的示范與應用；改變“以量補價(jià)”的經(jīng)營(yíng)策略，采取細分市場(chǎng)和差異化競爭策略，利用國際大宗商品價(jià)格下降良機，與外國企業(yè)合作，開(kāi)展兼并重組，整合上下游業(yè)務(wù)，果斷裁員，精簡(jiǎn)冗余部門(mén)，削減管理成本，提高市場(chǎng)議價(jià)能力。
（三）資源稟賦和外部環(huán)境是約束
資源稟賦和外部環(huán)境是一把雙刃劍，它既可以催生產(chǎn)能過(guò)剩，也可以抑制產(chǎn)能過(guò)剩。如日本在國內資源極其匱乏的情況下，采取了傾斜式生產(chǎn)方式，從而催生了部分產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩，但在能源消耗增大、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統受損的壓力下，又不得不通過(guò)各種方式約束相應產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩。目前，中國鋼鐵生產(chǎn)原材料的儲量少、品位低、產(chǎn)量不高、區域差異大、開(kāi)采成本高，2014年鐵礦石自給率不足25%，與美國資源稟賦形成鮮明對比。與此同時(shí)，中國鋼協(xié)會(huì )員企業(yè)平均每生產(chǎn)1噸鋼鐵所排放的煙粉塵和二氧化硫量分別為0.94千克和1.58千克，化學(xué)需氧量為每升0.05毫克，冶金渣綜合利用率為96.03%，對應韓國浦項鋼鐵的0.11千克、0.58千克、0.014毫克和98.4%，可見(jiàn)差距之大⑩。
對此，本文的建議在于：科學(xué)評估國內鋼鐵企業(yè)與海外資源型企業(yè)合作的收益和風(fēng)險，分類(lèi)采用簽訂長(cháng)期協(xié)議以規避價(jià)格波動(dòng)、共設子公司以開(kāi)展供應鏈業(yè)務(wù)合作、兼并收購以獲取重要資源供給等方法；面向未來(lái)消費市場(chǎng)，依托存量廢舊鋼鐵，重塑現有鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)鋼鐵產(chǎn)銷(xiāo)的實(shí)時(shí)對接；增加鋼鐵產(chǎn)業(yè)廢水、廢氣、廢物排放的污染物指標數量（如總鉛、總鉻、總汞等重金屬和二噁英、多環(huán)芳烴等污染物），加大在袋式除塵器、燒結設備、轉爐煤氣凈化系統、粉塵控制設施、廢水治理工序等領(lǐng)域的技術(shù)改造力度。
（四）政策體系建立與支持是關(guān)鍵
市場(chǎng)失靈是造成產(chǎn)能過(guò)剩的重要原因之一，為了避免出現信息不對稱(chēng)情況下投資的“潮涌現象”，政策體系的建立與支持十分關(guān)鍵。目前，中國針對化解產(chǎn)能過(guò)剩的政策體系還不健全，某種程度上甚至還存在一些反向作用。如為擴大鋼鐵產(chǎn)業(yè)需求而制定的新興產(chǎn)業(yè)規劃不僅沒(méi)有降低鋼鐵產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能利用率，部分新興產(chǎn)業(yè)自身的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題卻在凸顯。此外，與日本政策體系中行政命令和利用鋼鐵行業(yè)協(xié)會(huì )等市場(chǎng)組織相結合的方式及美國政策體系以市場(chǎng)化配置資源的間接引導方式相比，中國政策體系雖然“大包大攬”，但成效仍有待進(jìn)一步提高。
對此，本文的建議在于：開(kāi)展鋼鐵產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)改革，打破國家隱性背書(shū)，設置合理準入門(mén)檻，開(kāi)放民營(yíng)企業(yè)參與競爭；發(fā)揮政府在信息采擷方面的優(yōu)勢，建立鋼鐵產(chǎn)業(yè)內企業(yè)庫存、市場(chǎng)供需、信貸融資、產(chǎn)能利用率等統計數據庫，健全定期發(fā)布機制；改革要素資源市場(chǎng)運行環(huán)境，降低價(jià)格扭曲程度，讓水、電、煤、礦產(chǎn)、資金、人才等要素價(jià)格充分反映到鋼鐵企業(yè)運營(yíng)成本中；設立科技專(zhuān)項資金，對參與產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)研發(fā)的單位和個(gè)人予以補貼，對取得重大進(jìn)展和相關(guān)專(zhuān)利的單位和個(gè)人予以獎勵；提高環(huán)保標準，提升監測水平，強化執法力度，將環(huán)境約束覆蓋到鐵礦采選、鋼鐵燒結、煉鐵、煉鋼、軋鋼、鐵合金生產(chǎn)、鋼材制造、煉焦化工等所有工序，對新環(huán)保考核不達標的鋼鐵企業(yè)進(jìn)行罰沒(méi)，并出示限期整改函，對整改期過(guò)后仍不達標的鋼鐵企業(yè)堅決進(jìn)行關(guān)停；建立個(gè)人破產(chǎn)制度，完善社會(huì )保障體系，提供失業(yè)救助金，制定穩定就業(yè)計劃，開(kāi)展再就業(yè)技能培訓。
（五）地方性中小企業(yè)振興是重點(diǎn)
中小企業(yè)是繳納稅收、吸收就業(yè)人口、創(chuàng )造社會(huì )財富的主要力量，也是在信息不對稱(chēng)條件下造成產(chǎn)能過(guò)剩的重要主體，如何避免大量中小企業(yè)出現集中式破產(chǎn)清算將是化解產(chǎn)能過(guò)剩的重點(diǎn)。目前，我國鋼鐵生產(chǎn)區域較為集中，2014年河北、遼寧、山東、天津和江蘇等沿海地區鋼鐵產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的比重為53.4%，然而，產(chǎn)業(yè)集中度明顯偏低，2014年全國鋼鐵產(chǎn)業(yè)前四名、前十名企業(yè)的規模集中度分別僅為19．5%、36.6%，排名前十位的鋼鐵企業(yè)平均產(chǎn)量為3009.3萬(wàn)噸?。由于大量中小企業(yè)無(wú)序生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，低質(zhì)產(chǎn)品充斥市場(chǎng)，“逐底競爭”使產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題不斷加劇。
⑨⑩? 數據來(lái)自冶金工業(yè)規劃研究院網(wǎng)站。
對此，本文的建議在于：推動(dòng)鋼鐵企業(yè)兼并重組，整合中小企業(yè)生產(chǎn)能力，在集團采購、業(yè)務(wù)協(xié)調、技術(shù)研發(fā)、流程再造等環(huán)節上實(shí)現兼并重組后企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本降低、公司治理完善、競爭優(yōu)勢提升的目的；完善行業(yè)協(xié)會(huì )功能，加強鋼鐵產(chǎn)業(yè)區域協(xié)調機制、鋼鐵企業(yè)同類(lèi)產(chǎn)品競爭機制，提高鋼鐵產(chǎn)品生產(chǎn)標準，打擊低質(zhì)、偽劣產(chǎn)品生產(chǎn)；制定中小企業(yè)創(chuàng )業(yè)政策和再生計劃，通過(guò)提供稅收補助與優(yōu)惠（如虧損則返還前3年的法人稅和所得稅，地方稅按特例滾入以后年度緩納等）、提高政府采購中的中小企業(yè)訂貨比例、鼓勵創(chuàng )業(yè)投資與天使投資等方式支持中小鋼鐵企業(yè)轉型升級；成立中小企、事業(yè)服務(wù)部門(mén)，在政府預算中增列專(zhuān)項資金，協(xié)調和引導銀行、保險、券商、風(fēng)投等金融機構，共同開(kāi)展針對中小企業(yè)業(yè)務(wù)轉型升級的融資服務(wù)。
（六）國際產(chǎn)能合作的推進(jìn)是抓手
產(chǎn)能過(guò)剩具有區域性特征，即某產(chǎn)業(yè)在一國范圍內是產(chǎn)能過(guò)剩的，但在另一國范圍內卻可能并非是產(chǎn)能過(guò)剩的，這就為通過(guò)國際產(chǎn)能合作的方式化解產(chǎn)能過(guò)剩提供了抓手。目前，中國的國際產(chǎn)能合作項目正在持續開(kāi)展中，可相對于彼時(shí)日本進(jìn)行產(chǎn)能輸出而言，不僅時(shí)代背景發(fā)生了較大變化，實(shí)質(zhì)內涵也有顯著(zhù)區別。如2015年，中國粗鋼產(chǎn)能利用率盡管已處于低位，但同年全球粗鋼產(chǎn)能利用率卻僅為65.2%，且發(fā)達國家針對鋼鐵產(chǎn)品的貿易保護主義政策有所加強，對中國未來(lái)推進(jìn)國際產(chǎn)能合作提出了挑戰。此外，彼時(shí)發(fā)達國家處于全球價(jià)值鏈的高端位置，往往利用由其構建的國際生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò )輸出產(chǎn)能過(guò)剩，使發(fā)展中國家陷于“被鎖定”“被掠奪”和“被俘獲”的“悲慘增長(cháng)”境遇中［43］，而中國的國際產(chǎn)能合作更注重彼此間要素稟賦的匹配性、多邊貿易的互補性、參與主體的獲利性［44］，能夠真正開(kāi)辟出共同繁榮之路。
對此，本文的建議在于：借助“一帶一路”倡議，由政府資助設立智庫和服務(wù)機構，研究沿線(xiàn)國家經(jīng)濟、政治、文化現狀，加強溝通交流，探索多元化合作的可能（如汽車(chē)、基礎設施建設等產(chǎn)業(yè)的合作，合約、合資、獨資等方式的合作），在統一網(wǎng)絡(luò )平臺上發(fā)布擬合作項目信息，為企業(yè)“走出去”提供法律、財務(wù)、咨詢(xún)等方面的服務(wù)；推動(dòng)建筑、機械、造船、汽車(chē)、家電、集裝箱、能源、鐵道等其他鋼鐵下游產(chǎn)業(yè)的海外合作，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈“捆綁”的方式規避?chē)H產(chǎn)能合作中的反傾銷(xiāo)制裁；吸引德國、日本、美國鋼鐵企業(yè)及其下游產(chǎn)業(yè)企業(yè)在國內投資設廠(chǎng)，推動(dòng)國內鋼鐵產(chǎn)業(yè)競爭。
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