摘要：公共衛生危機成為影響全球經(jīng)濟可持續發(fā)展的最大威脅之一。從理論上，公共衛生危機通過(guò)影響人力資本和投資造成要素市場(chǎng)的“不健康”，進(jìn)而引發(fā)產(chǎn)品市場(chǎng)生產(chǎn)和消費的“非正常”狀態(tài)，對經(jīng)濟發(fā)展造成極其嚴重的影響。回顧抗擊新冠肺炎疫情實(shí)踐，中國積累了建立統一高效的指揮體系、最廣泛地動(dòng)員人民參與、始終把人民健康和生命安全放在首位、充分發(fā)揮科技支撐作用、多措并舉精準促進(jìn)經(jīng)濟恢復的寶貴經(jīng)驗，但同時(shí)也存在公共衛生應急機制不完善、基本公共衛生服務(wù)能力不強的不足。因此，為加快完善公共衛生體系，中國政府亟需建立健全常態(tài)化公共衛生應急機制，全面提升基本公共衛生服務(wù)能力。
關(guān)鍵詞：公共衛生危機；經(jīng)濟影響；經(jīng)驗實(shí)踐；反思
基金：國家自然科學(xué)基金青年項目《大氣污染、公眾健康與經(jīng)濟增長(cháng)：中國環(huán)境稅路徑選擇研究》（71803191）；中國社會(huì )科學(xué)院登峰戰略?xún)?yōu)勢學(xué)科（產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)）成果。
隨著(zhù)全球經(jīng)濟一體化進(jìn)程的加快，世界范圍內重大傳染性疾病日趨頻繁，對公共衛生健康事業(yè)造成了極大風(fēng)險。尤其是新發(fā)未知傳染病因其風(fēng)險源的不可知性高、危害的疊加效應強、危害造成的經(jīng)濟損失大而已成為人類(lèi)的最大威脅之一[1]。黨的十九屆五中全會(huì )指出，要統籌發(fā)展和安全，建設更高水平的平安中國。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中強調“深入實(shí)施健康中國行動(dòng)，完善國民健康促進(jìn)政策，織牢國家公共衛生防護網(wǎng)，為人民提供全方位全生命期健康服務(wù)”“堅持人民至上、生命至上，保障人民生命安全”“把安全發(fā)展貫穿國家發(fā)展各領(lǐng)域和全過(guò)程，防范和化解影響我國現代化進(jìn)程的各種風(fēng)險”等多個(gè)重要論述。由此可知，統籌發(fā)展和安全已成為社會(huì )主義現代化建設新征程中的重要議題。
自2020年以來(lái)，新型冠狀病毒肺炎（簡(jiǎn)稱(chēng)“新冠肺炎”）疫情持續全球蔓延，對中國經(jīng)濟及全球經(jīng)濟發(fā)展造成重大沖擊。此次新冠肺炎事件影響人數之多，傳播速度之快，傳播范圍之廣，對全球人類(lèi)的生命安全和身體健康造成的危害之嚴重，對世界經(jīng)濟發(fā)展造成的影響之深遠，堪稱(chēng)21世紀之最。面對同一種重大突發(fā)性公共衛生危機事件，世界各國采用了兩種截然相反的抗疫策略，以中國為代表的“動(dòng)態(tài)清零”策略與以歐美為代表的“群體免疫”策略形成鮮明對比。中國政府舉全國之力抗擊疫情，采用居家隔離、學(xué)校延遲開(kāi)學(xué)、部分工廠(chǎng)延遲開(kāi)工等嚴格防控措施減少人口大規模流動(dòng)和聚集。毫無(wú)疑問(wèn)，對于經(jīng)濟下行壓力較大的中國而言，這不僅僅是一場(chǎng)公共衛生危機，還可能造成較為嚴重的暫時(shí)性經(jīng)濟損失[2]。盡管如此，中國依靠全國一盤(pán)棋、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，快速有效控制新冠肺炎疫情，能夠率先復工復產(chǎn)，成為2020年全球唯一經(jīng)濟正增長(cháng)的國家。與之形成對比的是，歐美等國采取了比較放任的抗疫手法，宣稱(chēng)“與病毒共存”，造成疫情持續加速肆虐。據統計，截至2022年3月13日，全球單日新增確診病例超184萬(wàn)例，累計逾4.5億例；其中，韓國、德國、美國分別單日新增確診病例35萬(wàn)例、14萬(wàn)例、1.2萬(wàn)例。這種“動(dòng)態(tài)清零”策略不僅保護公眾健康，還是維護經(jīng)濟可持續發(fā)展的最有效手段，與西方“群體免疫”策略所造成永遠的非正常狀態(tài)形成鮮明對比。這也不斷引發(fā)了社會(huì )公眾和學(xué)界對公共衛生安全的反思。
誠然，從中國應對疫情成效來(lái)看，保障公共衛生安全需要花費大量的物質(zhì)成本和人力成本。尤其是嚴格應對傳染病疫情等突發(fā)性公共衛生事件，需要停工停產(chǎn)、居家隔離等防控措施，進(jìn)而造成暫時(shí)性的經(jīng)濟損失；一旦疫情得到快速控制后，公眾生命安全得到保障，經(jīng)濟系統也會(huì )隨之恢復。考慮到全球新冠肺炎疫情形勢嚴峻、國內疫情可能再一次卷土重來(lái)，很有必要系統研究如何預防和應急處理突發(fā)性公共衛生危機，最大限度降低國民健康損失以及社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)的次生災害。也就是說(shuō)，公共衛生安全如何影響經(jīng)濟發(fā)展？中國應對突發(fā)性公共衛生危機有什么寶貴經(jīng)驗、面臨什么難題以及如何解決？這些問(wèn)題亟待回答，對于處理好發(fā)展和安全的關(guān)系、建設現代化強國而言具有重要的研究?jì)r(jià)值。
一、公共衛生危機影響經(jīng)濟發(fā)展的機理
公共衛生是關(guān)系一國或地區公眾健康的公共事業(yè)。同時(shí)，公共衛生也是基礎，是實(shí)現經(jīng)濟可持續發(fā)展的前提。從埃博拉病毒到禽流感病毒，從非典病毒到新冠肺炎，蔓延全球的突發(fā)性傳染病，已經(jīng)成為當今全球必須共同面對的重大挑戰，也是影響未來(lái)人類(lèi)經(jīng)濟可持續發(fā)展的最大威脅之一。從理論上，公共衛生危機對經(jīng)濟的影響分為直接影響和間接影響。如圖1所示，公共衛生危機通過(guò)人力資本受損和投資低迷而造成要素市場(chǎng)中的“不健康勞動(dòng)力”和“不健康資本”，進(jìn)而負面影響產(chǎn)品市場(chǎng)中的生產(chǎn)行為和消費行為。對于消費者而言，因感染預期減少面對面消費，因收入的不確定而降低未來(lái)信心，造成“非正常消費”狀態(tài)。對于生產(chǎn)者而言，部分企業(yè)因勞動(dòng)力短缺或資金斷鏈而停工停產(chǎn)，造成整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的阻隔甚至中斷；因供給不足引起大宗商品價(jià)格上漲，生產(chǎn)成本上漲加劇企業(yè)虧損甚至破產(chǎn)風(fēng)險，造成“非正常生產(chǎn)”狀態(tài)。總之，公共衛生危機帶來(lái)的非正常狀態(tài)對經(jīng)濟可持續發(fā)展造成極其嚴重的影響。
圖1 公共衛生危機對經(jīng)濟發(fā)展的影響機理
（一）對人力資本的影響
人力健康狀況是人力資本的重要組成部分。以新冠肺炎疫情為代表的重大公共衛生危機事件會(huì )通過(guò)感染群體、疑似病例群體、過(guò)早死亡、工作活動(dòng)受限制等影響勞動(dòng)生產(chǎn)力，對整個(gè)經(jīng)濟系統造成嚴重的影響。
從短期來(lái)看，為遏制全球性重大傳染病持續蔓延，強有力的疫情防控措施會(huì )限制生產(chǎn)活動(dòng)，暫時(shí)性降低勞動(dòng)者生產(chǎn)效率。一旦出現新冠肺炎等重大傳染病疫情，以中國為代表的“動(dòng)態(tài)清零”模式會(huì )以控制疫情為第一要務(wù)，往往采取管制交通、隔離醫學(xué)觀(guān)察、企業(yè)停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、學(xué)校停課等緊急措施，從而通過(guò)感染并康復隔離、未感染但需要接受醫學(xué)觀(guān)察、為照看未成年子女在家辦公等途徑短暫減少了有效勞動(dòng)力供給，降低勞動(dòng)者的工作效率[2]。
從長(cháng)期來(lái)看，一個(gè)良好的公共衛生條件，尤其是對傳染病的控制，有助于降低死亡率并延長(cháng)壽命，促進(jìn)人力資本積累。中國選擇“動(dòng)態(tài)清零”模式，能夠快速控制新冠肺炎疫情蔓延態(tài)勢，在最短時(shí)間內有效保障公共衛生安全，快速復工復產(chǎn)，人力資本損失反而會(huì )更小。從結果上來(lái)看，中國是第一個(gè)有效控制新冠肺炎疫情的國家，也是第一個(gè)重啟經(jīng)濟、復蘇經(jīng)濟、振興經(jīng)濟的國家。與之相反，美國等國家選擇與病毒長(cháng)期共存，放任新冠肺炎疫情蔓延，未能及時(shí)保障公共衛生安全，人力資本損失極為慘重[3]。據美國人口普查局統計，由于感染奧密克戎變異株新冠肺炎患者激增，2022年1月1日至1月10日的10天內，美國因感染或者照顧感染者而請假人數高達900萬(wàn)，相當于總勞動(dòng)力的6%，加劇了勞動(dòng)力短缺①。
①資料來(lái)源：https://www.cbsnews.com/news/covid-omicron-variant-out-sick-9-million-january-2022/。
（二）對投資的影響
一旦暴發(fā)突發(fā)性公共衛生危機事件，倘若采用強有力的防控措施限制生產(chǎn)活動(dòng)，短期內投資行為往往處于悲觀(guān)狀態(tài)。不過(guò)，在最短時(shí)間內解決危機事件后，投資者信心會(huì )迅速恢復。相反，公共衛生危機事件一直沒(méi)有得到有效控制，甚至大范圍持續蔓延，通常會(huì )改變人們的心理預期，造成未來(lái)的不確定性，影響投資者情緒和整個(gè)國家的經(jīng)濟信心，投資巨幅下挫，極易造成巨大金融市場(chǎng)震蕩；政府出臺超常規金融和財政政策試圖穩定金融，反而造成金融市場(chǎng)虛火上沖，進(jìn)而加大金融系統性風(fēng)險；倘若在金融市場(chǎng)長(cháng)期積累的風(fēng)險需要釋放情況下，這很有可能會(huì )引發(fā)金融危機，進(jìn)而傳導到整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟，直接影響到整個(gè)現代化產(chǎn)業(yè)體系的正常運轉[4]。因此，保障公共衛生安全是維護金融安全、防范金融系統性風(fēng)險、支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必備條件。
2020年初，受新冠肺炎疫情影響，全球金融市場(chǎng)出現了較大幅度震蕩。尤其是2020年3月中旬新冠肺炎疫情在全球快速蔓延后，8個(gè)交易日內美國股市發(fā)生4次一級熔斷，這是1987年美國股市建立熔斷機制至今第二次發(fā)生熔斷。歐洲、日本、韓國以及其他新興經(jīng)濟體國家股票市場(chǎng)大幅度下跌，多國股市也觸發(fā)熔斷；同時(shí)，風(fēng)險資產(chǎn)和避險資產(chǎn)出現同時(shí)下跌的情況，在歷史上較為罕見(jiàn)。這說(shuō)明全球投資者信心受到極大打擊。在各國史無(wú)前例的財政與貨幣刺激政策下，市場(chǎng)迅速回溫，但虛擬經(jīng)濟和實(shí)體經(jīng)濟脫節進(jìn)一步加劇，國際金融體系脆弱性上升、調整迫切。換句話(huà)說(shuō)，新冠肺炎疫情應對情況也在很大程度上決定了是否會(huì )演化為全球金融危機。
盡管中國同樣經(jīng)歷新冠肺炎疫情的考驗，但作為最快成功遏制病毒蔓延的國家，2020年對外投資的吸引力不減反增，成為全球第二大外國直接投資（Foreign Direct Investment，FDI）流入國，也是全球規模最大的對外投資國家。據聯(lián)合國發(fā)布的《2021年世界投資報告》統計，得益于中國對疫情的有效控制，2020年亞洲地區FDI規模上升了4%，成為全球唯一正增長(cháng)的區域，而北美FDI下降了42%，歐洲FDI下降了80%，拉丁美洲FDI下降了45%，非洲FDI下降率16%。這種鮮明對比說(shuō)明了公共衛生安全具有促投資、穩金融市場(chǎng)的重要作用。
（三）對消費需求的影響
為應對重大突發(fā)公共衛生危機事件，強有力的防控措施往往會(huì )在短期內限制面對面接觸式消費活動(dòng)。但經(jīng)快速有效控制后，社會(huì )公眾會(huì )降低傳染風(fēng)險的預期，消費活動(dòng)也會(huì )恢復至正常水平。不過(guò)，倘若公共衛生危機長(cháng)時(shí)間內得不到解決，由就業(yè)、居民收入等不確定性增加而改變消費者預期，削弱消費信心，甚至會(huì )影響消費者的長(cháng)期消費偏好，從而影響行業(yè)發(fā)展及整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟的正常運轉。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，由于新聞媒體的高度發(fā)展，信息和恐慌比疾病傳播得更快，進(jìn)而直接影響經(jīng)濟社會(huì )正常運行。因此，公共衛生是穩定消費增長(cháng)、培育消費動(dòng)能的前提。
一方面，重大傳染病疫情的間接成本很大程度上是由公眾對感染風(fēng)險的預期所造成的。當感染的風(fēng)險較高時(shí)，人與人之間的直接接觸會(huì )減少，旅游業(yè)、交通運輸業(yè)、零售業(yè)和休閑娛樂(lè )等行業(yè)的需求都會(huì )相應減少[5]。MONTERRUBIO[6]考察了新型H1N1病毒疫情對墨西哥旅游業(yè)的經(jīng)濟影響。研究結果表明，在流感爆發(fā)的最初幾周中，旅館、飯店和航空業(yè)在墨西哥受到的影響最大，而航空業(yè)受到的影響是前所未來(lái)，這種影響主要來(lái)源于國際旅行限制、媒體的警惕態(tài)度和政府措施。在新冠肺炎疫情沖擊下，據統計，2020年一季度中國批發(fā)和零售業(yè)增加值同比下降17.8%，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)增加值下降14.0%，住宿和餐飲業(yè)增加值下降35.3%；隨著(zhù)國內疫情逐步得到控制，同年三四月份這些行業(yè)增加值降幅明顯收窄[7]；四季度，受疫情影響較大的住宿和餐飲業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)增加值增速分別由三季度的-5.1%和-6.9%轉為增長(cháng)2.7%和2.2%，年內首次實(shí)現由負轉正②。這再次說(shuō)明強有力保障公共衛生安全的重要性。
②資料來(lái)源：國家統計局（http://www.stats.gov.cn/）。
另一方面，重大傳染病疫情的流行會(huì )造成就業(yè)、收入等未來(lái)的不確定性，挫傷消費者信心，通過(guò)平均投資—儲蓄傾向的降低來(lái)產(chǎn)生非常規的增長(cháng)陷阱[8]。根據國家統計局住戶(hù)調查數據，在新冠肺炎疫情沖擊下，2020年一季度，中國居民人均可支配收入實(shí)際下降3.9%，人均消費支出實(shí)際下降12.5%，對經(jīng)濟增長(cháng)的貢獻率為-64.1%，拉動(dòng)經(jīng)濟下降4.4個(gè)百分點(diǎn)。但隨著(zhù)疫情防控取得重大戰略成果，消費市場(chǎng)逐漸復蘇，2020年四季度消費支出拉動(dòng)GDP增長(cháng)2.6個(gè)百分點(diǎn)。據調查，在中國疫情得到基本控制、堅持“動(dòng)態(tài)清零”的防控策略而全球疫情仍在持續大范圍蔓延的背景下，2020年8月份，中國消費者信心指數為72.9，在參與調查的24國中排名第一，而全球消費者信心指數僅為41.4③。這足以說(shuō)明保障公共衛生安全對于穩定消費者信心、拉動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟增長(cháng)的重要意義。
③這是國際市場(chǎng)研究機構益普索（Ipsos）基于全球顧問(wèn)在線(xiàn)平臺對超過(guò)17 500名75歲以下成人進(jìn)行的月度調查結果。資料來(lái)源：中國經(jīng)濟網(wǎng)https://baijiahao.baidu.com/s?id=1675343198839826053&wfr=spider&for=pc。
（四）對生產(chǎn)供給的影響
突如其來(lái)的重大公共衛生危機事件直接沖擊企業(yè)生產(chǎn)決策，導致勞動(dòng)力、原材料無(wú)法及時(shí)到位，使企業(yè)開(kāi)工不足或不能開(kāi)工，繼而沖擊全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)體系，并推動(dòng)國際大宗商品價(jià)格明顯上漲，從而阻礙整個(gè)經(jīng)濟系統正常運轉。這種生產(chǎn)供給的沖擊很大程度上取決于公共衛生危機事件的持續時(shí)間。倘若快速有效地控制后，上下游產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)會(huì )迅速復產(chǎn)復工，這種供給沖擊的“陣痛期”也會(huì )較短。倘若公共衛生危機事件長(cháng)期蔓延，生產(chǎn)者信心逐漸喪失，產(chǎn)品供給的沖擊持續惡化，進(jìn)而產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈面臨著(zhù)嚴重的供給不足挑戰。可以說(shuō)，保障公共衛生安全是確保供給穩定以及產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈正常運轉的必備條件。
一方面，產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)環(huán)相扣，一個(gè)環(huán)節阻滯，上下游企業(yè)都無(wú)法運轉，一個(gè)企業(yè)停產(chǎn)，導致整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條的阻隔甚至斷裂。尤其是隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)分工精細化、復雜化，產(chǎn)業(yè)鏈鏈條長(cháng)，涉及領(lǐng)域廣，跨地區、跨行業(yè)現象普遍；同時(shí)伴隨國際分工的深化和全球化進(jìn)程的加快，全球范圍內資源配置效率提升和社會(huì )化生產(chǎn)擴大的同時(shí)，重大傳染病疫情更會(huì )加劇了產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈運轉的脆弱性。雖然普遍預期這種供給端沖擊時(shí)間非常有限，但由此引起的“斷點(diǎn)”可能會(huì )產(chǎn)生脈沖效應，增加相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈恢復的難度與成本。在新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，韓國、日本和意大利都有數以千計的零部件、工廠(chǎng)和獨特的一級／次級供應商受到影響，福特、通用、本田和大眾等國際汽車(chē)企業(yè)也都因芯片短缺遭遇停產(chǎn)沖擊。包括手機制造等諸多行業(yè)，都不同程度受到芯片問(wèn)題的影響④。同時(shí)，2020年國外大量工廠(chǎng)因工人離崗間歇停工，中國因堅持“動(dòng)態(tài)清零”策略以及憑借完備產(chǎn)業(yè)鏈、強大生產(chǎn)能力而填補了海外供需缺口，推升中國出口占全球比例達到15%的歷史新高，位列全球第一。因此，基于經(jīng)濟全球化的大背景，維護公共衛生安全對于保障全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈正常運轉而言至關(guān)重要。
④資料來(lái)源：經(jīng)濟日報https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661187059604400032&wfr=spider&for=pc。
另一方面，供給不足還可能引起大宗商品價(jià)格急劇上漲，造成下游企業(yè)的成本沖擊，加劇虧損壓力，尤其提高了中小企業(yè)因資金鏈斷裂而破產(chǎn)的風(fēng)險，并在一定程度上阻礙傳統產(chǎn)業(yè)轉型升級。自2021年年初以來(lái)，全球部分大宗商品價(jià)格持續大幅上漲，其中鐵礦石、鋼鐵、銅等品種的價(jià)格延續了2020年以來(lái)的上漲趨勢，有的甚至創(chuàng )10年來(lái)新高，備受各界關(guān)注。2021年以來(lái)，美國通脹水平持續攀升，二手車(chē)通脹率為37%，新車(chē)價(jià)格上漲12%。2022年1月美國CPI同比增長(cháng)7.5%，更是續創(chuàng )1982年以來(lái)最大同比漲幅。歸根結底，原材料生產(chǎn)地和消費地的新冠肺炎疫情恢復錯位加劇了大宗原材料的供需錯配。新冠疫苗大幅度推廣，全球經(jīng)濟逐漸回暖，對大宗商品的需求在快速修復。而新冠肺炎疫情導致原材料供應中斷，不少大宗商品生產(chǎn)尚未完全恢復。這種供需錯配疊加物流不暢、運輸狀況的緊張以及運費上漲等因素，加劇了企業(yè)生產(chǎn)成本上升的壓力，造成利潤減少，投資也會(huì )隨之降低。
二、中國應對公共衛生危機的經(jīng)驗
從非典病毒到新冠肺炎疫情，中國應對公共衛生危機積累了寶貴的經(jīng)驗。以抗擊新冠肺炎疫情為例，中國政府堅持科學(xué)防治、動(dòng)態(tài)清零的原則，充分發(fā)揮了集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，從中央到地方，全國上下齊心協(xié)力，聯(lián)動(dòng)協(xié)作，為世界抗疫之戰提供了寶貴的中國經(jīng)驗，彰顯了公共衛生安全治理體系和治理能力，也為推進(jìn)經(jīng)濟可持續發(fā)展奠定了堅實(shí)基礎。總結寶貴經(jīng)驗，主要有以下幾個(gè)方面：
堅持全國一盤(pán)棋，建立統一高效的指揮體系。集中力量辦大事，是中國特色社會(huì )主義制度和中國治理體系的顯著(zhù)優(yōu)勢，也是打贏(yíng)疫情防控阻擊戰的重要法寶。[9]新冠肺炎疫情發(fā)生后，中央政府迅速成立中央應對疫情工作領(lǐng)導小組，加強對全國疫情防控的統一領(lǐng)導、統一指揮，針對緊急物資和人員實(shí)現統一調度，為疫情防控提供了人力、物力、財力支撐。各省、市、縣政府自上而下地快速響應，建立由黨政主要負責人掛帥的統一指揮、統籌協(xié)調的應急決策指揮組織。
最廣泛地動(dòng)員人民參與。牢牢守住社區基層防線(xiàn)，建立聯(lián)防聯(lián)控的社區治理機制，既體現了總體上與中央的高度統一，又體現了基層的適度靈活自治。從中央到地方、從城市到鄉村，疫情防控迅速有效下沉到基層、落實(shí)到網(wǎng)格和每一個(gè)人。無(wú)論在疫情初期還是疫情常態(tài)化防控階段，黨員干部下沉到社區防控一線(xiàn)，擔任社區網(wǎng)格中的“宣傳員”“排查預案”“守門(mén)員”“消毒員”和“基本生活物資配送員”，極大充實(shí)了拉網(wǎng)式排查和社區防控的工作力量，最大限度降低傳染率，提升精準防控效率[9]。
始終把人民健康和生命安全放在首位。在整個(gè)新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，中國公民患者接受免費救治，全民免費接種新冠疫苗，全部費用由政府財政承擔。為最大限度保障公共衛生安全，中國形成了優(yōu)化診療方案、落實(shí)“早發(fā)現、早隔離、早報告、早治療”和“集中患者、集中專(zhuān)家、集中資源、集中救治”、關(guān)口前移、科學(xué)施治和精準施治四大方面寶貴經(jīng)驗⑤。根據疫情防控實(shí)際，開(kāi)展分類(lèi)救治，最大限度地保障公共衛生安全。為了降低重癥患者病亡率，在全國范圍內調集最優(yōu)秀的醫生、最先進(jìn)的設備、最急需的資源，不惜一切代價(jià)進(jìn)行救治。針對輕癥患者實(shí)施及早干預治療，推行方艙醫院定點(diǎn)集中治療，實(shí)現應收盡收、應治盡治，極大地減少了社區感染傳播，避免病情惡化。
充分發(fā)揮科技支撐作用。正如習近平[10]強調的，科學(xué)技術(shù)是人類(lèi)同疾病斗爭的銳利武器，人類(lèi)戰勝大災大疫離不開(kāi)科學(xué)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng )新。在抗擊此次新冠疫情肺炎抗疫初期，中國研究機構經(jīng)過(guò)8天的病因學(xué)調查和病原鑒定等，在世界上首先判定“不明原因病毒性肺炎”的病原體為“新型冠狀病毒”；研發(fā)優(yōu)化出診斷試劑盒僅用了16天，能夠較大規模篩查疑似病例；布局多條技術(shù)路線(xiàn)的疫苗研發(fā)，以并行工程替代串行工程，在疫苗臨床試驗階段超前布局和擴大產(chǎn)能建設，成為世界上為數不多的實(shí)現新冠疫苗自主研發(fā)的國家之一⑥；充分利用大數據、人工智能等數字化技術(shù)，應用推廣個(gè)人“健康碼”“通信大數據行程卡”，精準識別不同風(fēng)險人群，實(shí)現分區分級的精準施策、精準防控，努力用最小代價(jià)實(shí)現最大的防疫效果。這些先進(jìn)的技術(shù)創(chuàng )新成為戰勝疫情的重要武器，為重大疫情防控與應急管理體系構建提供了強有力的技術(shù)支撐。
⑤資料來(lái)源：http://health.people.com.cn/n1/2020/0407/c14739-31664548.html。
⑥目前，多種技術(shù)路線(xiàn)在此次新冠疫苗研發(fā)中得到了有效運用，為世界帶來(lái)了多樣化的疫苗選擇。其中，滅活疫苗、mRNA疫苗、腺病毒載體疫苗是當前應用最廣、產(chǎn)量最大的三種疫苗；重組蛋白疫苗是開(kāi)展臨床試驗最多的疫苗，占全球臨床試驗總數的30%以上。截至2021年7月，中國已對外捐贈疫苗超2 600萬(wàn)劑，向100多個(gè)國家和國際組織提供了超過(guò)5億劑疫苗和原液，相當于全球新冠疫苗總產(chǎn)量的六分之一。截至2021年12月11日，我國31個(gè)省（自治區、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設兵團（除港澳臺地區）累計報告接種新冠病毒疫苗260 270.3萬(wàn)劑次。
多措并舉，精準促進(jìn)經(jīng)濟恢復。為了減輕公共衛生危機帶來(lái)的經(jīng)濟負面影響，政府采取了多項積極的政策手段干預經(jīng)濟。針對用工短缺，強化重點(diǎn)企業(yè)用工調度保障，加大“點(diǎn)對點(diǎn)、一站式”運送返崗的實(shí)施力度；依托數字技術(shù)的遠程協(xié)同功能，實(shí)現居家辦公、在線(xiàn)作業(yè)，解決用工荒、復工難問(wèn)題。針對投資低迷，加快5G網(wǎng)絡(luò )、數據中心等新型基礎設施建設進(jìn)度，更加注重調動(dòng)民間投資積極性；擴大鼓勵外商投資的范圍，加大重大外資項目推進(jìn)力度。針對消費乏力，促進(jìn)新業(yè)態(tài)發(fā)展和靈活就業(yè)，開(kāi)展轉崗轉業(yè)培訓，促進(jìn)就近就地就業(yè)，增加居民收入；籌措資金發(fā)放消費券，刺激消費；重點(diǎn)穩定汽車(chē)、家電等居民傳統大宗消費，大力培育綠色消費、信息消費、數字消費等新興消費增長(cháng)點(diǎn)。針對產(chǎn)業(yè)鏈中斷風(fēng)險，有力有序推動(dòng)復工復產(chǎn)提速擴面，積極破解復工復產(chǎn)中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動(dòng)復工。針對企業(yè)破產(chǎn)風(fēng)險，推出減稅降費、加大小微信貸投放等系列幫扶政策；積極引導“專(zhuān)精特新”中小企業(yè)率先通過(guò)數字化賦能成為標桿中小企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)復工復產(chǎn)、加快轉型。
三、對中國公共衛生體系的理論反思
以此次新冠肺炎疫情為契機，本文深度反思中國公共衛生體系的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節，發(fā)現還面臨著(zhù)公共衛生應急機制不完善、公共衛生服務(wù)能力不強的不足之處。
（一）公共衛生應急機制不完善
面對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)性公共衛生危機事件，政府應堅持預防為主，科學(xué)有效做到公共衛生重大風(fēng)險的研判、評估、決策、防控，盡可能將公眾生命安全面臨的風(fēng)險程度降至最低。然而，中國現有公共衛生應急機制還有待于完善。具體表現為以下兩方面。
其一，法律體系建設滯后。目前我國公共衛生防控法治體系主要由《中華人民共和國傳染病防治法》《中國人民共和國突發(fā)事件應對法》等法律，以及《中華人民共和國傳染病防治實(shí)施辦法》《突發(fā)公共衛生事件應急條例》等多項法規、規章共同構成。然而，現有相關(guān)法律法規存在臨時(shí)防控措施的規定不具體、未有效打擊侵犯個(gè)人隱私的行為、缺乏對一線(xiàn)預警行為的規定等問(wèn)題。
其二，應對突發(fā)性公共衛生危機事件的常態(tài)化機制有待健全。2003年非典過(guò)后，突發(fā)性公共衛生的防治工作并沒(méi)有引起持續高度重視，防控與醫療之間尚未較好地銜接，這也是導致此次新冠肺炎疫情發(fā)生初期未能及時(shí)響應、風(fēng)險研判和預警滯后、應急醫療物資供應緊缺的重要原因之一。據統計，大約在2007年前后，公共衛生費用占衛生總費用的比重、疾控支出占政府衛生支出的比重兩者都開(kāi)始大幅下滑，已跌破非典前的水平[11]。究其原因，一旦重大突發(fā)性公共衛生危機解決后，政府會(huì )放松對未知公共衛生風(fēng)險的警惕性，進(jìn)而帶來(lái)“重醫療、輕防控”的思維慣性，造成疾控系統地位低、人員不足、人才流失等后果。一旦暴發(fā)兇猛的突發(fā)性公共衛生危機事件，初期應急指揮體系會(huì )措手不及，即使在后期發(fā)揮舉國體制優(yōu)勢全力應對，但經(jīng)濟建設仍會(huì )承擔一定損失[12]。
（二）基本公共衛生服務(wù)能力不強
使全體國民享受公平可及的基本公共衛生服務(wù)是保障公共衛生安全的基本內容。從存量和配置兩方面來(lái)看，我國公共衛生體系存在以下兩方面的不足。
從存量上看，基本公共衛生服務(wù)資源總體稀缺。2003年非典之后的3年內，從中央到地方各級政府都做了大量工作，完成2 448個(gè)縣級及以上疾病機構基礎設施建設、建立突發(fā)性公共衛生事件網(wǎng)絡(luò )直報系統。盡管如此，我國衛生資源儲備與發(fā)達國家相比還存在差距。據《中國衛生統計年鑒2021》統計，2020年我國每千人擁有醫療衛生機構床位數6.46張，與日本每千人擁有13.7張床位還存在較大差距。更為嚴重的是，疾控人才隊伍建設退步嚴重。根據中國編制標準，通常各地方常住人口每萬(wàn)人需要配置1.75人疾控人員⑦。鑒于2020年中國人口達14.12億人，全國需要配置24.71萬(wàn)疾控人員。然而，據統計，當年卻只有19.44萬(wàn)疾控人員，缺口高達5.27萬(wàn)人。需要特別指出的是，2002-2018年，全國疾控中心的普通工作人員數量下降1.4%，而衛生技術(shù)人員下降11.5%，其中執業(yè)醫師和助理醫師大幅流失近27%[11]。
⑦這一標準源自由2014年中央編辦、財政部和國家衛生計生委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于疾病預防控制中心機構編制標準的指導意見(jiàn)》。
從配置上看，優(yōu)質(zhì)衛生服務(wù)資源長(cháng)期集中在一線(xiàn)城市，而基層供給十分不足。特別是在西部農村地區，專(zhuān)業(yè)衛生機構數量、每千人口衛生技術(shù)人員、衛生防疫人員等指標明顯滯后[13]。據《中國統計年鑒2021》統計，2020年城市每千人口擁有8.81張醫療衛生機構床位、11.46位衛生技術(shù)人員、4.25位執業(yè)（助理）醫師、5.40位注冊護士；而農村地區每千人擁有4.95張床位、5.18位衛生技術(shù)人員、2.06位執業(yè)（助理）醫師、2.10位注冊護士。由于基層醫療衛生供給不足，缺乏重大突發(fā)性公共衛生危機應急的日常演練與培訓，在此次新冠疫情防控初期基層應急組織多為臨時(shí)成立，科學(xué)處置、決策與聯(lián)動(dòng)性不強。
四、完善公共衛生體系的主要著(zhù)力點(diǎn)
黨的十九大報告明確將把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰略位置，堅持預防為主的方針，深入實(shí)施健康中國行動(dòng)，完善國民健康促進(jìn)政策，織牢國家公共衛生防護網(wǎng)，為人民提供全方位全周期健康服務(wù)。可以說(shuō)，保障公共衛生安全是以人為本、維護人民利益的重要標志，也是促進(jìn)經(jīng)濟可持續發(fā)展的基礎。本文研究發(fā)現，從理論上，公共衛生危機通過(guò)影響人力資本和投資造成要素市場(chǎng)的“不健康”，進(jìn)而引發(fā)產(chǎn)品市場(chǎng)生產(chǎn)和消費的“非正常”狀態(tài)，對經(jīng)濟發(fā)展造成極其嚴重的影響。經(jīng)進(jìn)一步分析，中國抗擊新冠肺炎疫情實(shí)踐為應對公共衛生危機積累了寶貴經(jīng)驗，包括建立統一高效的指揮體系、最廣泛地動(dòng)員人民參與、始終把人民健康和生命安全放在首位、充分發(fā)揮科技支撐作用、多措并舉精準促進(jìn)經(jīng)濟恢復。同時(shí)，此次防控也暴露出公共衛生應急機制不完善、基本公共衛生服務(wù)能力不強等薄弱環(huán)節。因此，為加快優(yōu)化公共衛生體系，需要從以下兩方面著(zhù)手。
建立健全常態(tài)化公共衛生應急機制。完善衛生法律法規體系，明確公共衛生系統的地位、職能、權限等；結合新冠肺炎疫情實(shí)踐，以立法的形式確定臨時(shí)防控措施、保護個(gè)人隱私等法律法規依據。堅持預防為主，強化風(fēng)險意識，推進(jìn)防控與醫療結合，著(zhù)力加大對公共衛生投入力度，完善應急人員培養、準入、使用、待遇保障、考核評價(jià)和激勵機制；全面推動(dòng)各級各地公共衛生應急能力建設現代化常態(tài)化，加強日常應急演練，提升公共衛生風(fēng)險監測、研判、預警、防控等核心能力。健全統一的應急物資保障體系，由單純的加強應急物資儲備向前延伸至應急物資的制造鏈、供應鏈、全產(chǎn)業(yè)鏈的各環(huán)節，確保在面臨重大應急突發(fā)事件情況下，快速調配資源、釋放產(chǎn)能。
全面提升基本公共衛生服務(wù)能力。建立基本公共衛生服務(wù)項目定期評估機制，依據國民健康需求、財政約束、基層醫療服務(wù)能力及疾病負擔等因素確定國家項目，并結合地方財政狀況和醫療服務(wù)供應能力，適時(shí)調整制定符合當地健康特點(diǎn)與群眾意愿的基本公共衛生服務(wù)項目，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化[14]。持續加強全科醫生培養、分級診療等制度建設，建立基層全科醫生、全科護士、公共衛生人員與志愿者協(xié)作配合的社區衛生管理團隊，并優(yōu)化績(jì)效考核與激勵體制，充分調動(dòng)各級公共衛生服務(wù)人員的能動(dòng)性，推動(dòng)醫療與防控高效協(xié)同，實(shí)現聯(lián)防聯(lián)控、群防群治工作機制常態(tài)化。依托數字化技術(shù)，推廣應用線(xiàn)上就醫、遠程會(huì )診、分級治療等，讓高質(zhì)量基本公共服務(wù)惠及更多區域更多人。
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