隨著(zhù)全球產(chǎn)業(yè)競爭格局加速重構，面對近年來(lái)來(lái)自美歐等一些國家頻繁發(fā)起的貿易摩擦與技術(shù)封鎖，我國產(chǎn)業(yè)轉型升級和安全穩定面臨前所未有的挑戰，產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈存在“堵鏈”“卡鏈”“斷鏈”的風(fēng)險。為應對國際國內經(jīng)濟環(huán)境的復雜變化，我國將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和安全上升到國家戰略層面。自中央經(jīng)濟工作會(huì )議首次提出“產(chǎn)業(yè)政策要發(fā)展和安全并舉”以來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策的重心進(jìn)一步統一到高質(zhì)量發(fā)展上來(lái)。這不僅對當下制定和實(shí)施好產(chǎn)業(yè)政策、提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障產(chǎn)業(yè)安全提出了新要求，也為未來(lái)一段時(shí)間內我國產(chǎn)業(yè)政策轉型樹(shù)立了重要“風(fēng)向標”。在過(guò)去很長(cháng)一段時(shí)期內，我國將產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)放在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，在全球經(jīng)濟一體化趨勢下，可以通過(guò)積極參與國際分工融入全球產(chǎn)業(yè)鏈，較少存在不確定因素造成的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈斷供風(fēng)險。在“發(fā)展和安全并舉”這一新命題下，我國的產(chǎn)業(yè)政策重心發(fā)生變化。“發(fā)展”的政策導向是高質(zhì)量而非高速度，“安全”的政策重點(diǎn)則在于提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的韌性和安全水平。“并舉”意味著(zhù)在政策目標中“產(chǎn)業(yè)安全”被提升到與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同樣重要的地位，我國的產(chǎn)業(yè)政策需在確保產(chǎn)業(yè)安全穩定的前提下促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。而產(chǎn)業(yè)競爭力的發(fā)展是保障產(chǎn)業(yè)鏈安全的根本，即發(fā)展與安全兩者要統籌兼顧，實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全的良性互動(dòng)。

國內產(chǎn)業(yè)界和政策界有關(guān)產(chǎn)業(yè)安全的既有研究，主要局限于產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈“斷鏈”“卡鏈”所引起的安全問(wèn)題，而基于我國國情提出的應對方案，也多集中于推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)以及核心零部件國產(chǎn)化替代上。這仍然屬于一種應對極端沖擊的局部安全思路，但若要在戰略應對中真正掌握主動(dòng)權，尤需在“全球安全倡議”和“總體國家安全觀(guān)”下，完善國家安全戰略體系，延展產(chǎn)業(yè)層面的戰略安全視域，著(zhù)眼長(cháng)遠，統籌產(chǎn)業(yè)政策、科技政策與貿易政策體系。在未來(lái)的關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，支持企業(yè)深度參與全球產(chǎn)業(yè)分工和合作，充分利用全球創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )知識資源，為我國產(chǎn)業(yè)的創(chuàng )新發(fā)展爭取長(cháng)期有利的戰略上升空間，營(yíng)造穩定安全的外部合作環(huán)境。其中，平衡好關(guān)鍵核心技術(shù)國產(chǎn)化替代與全球創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )分工協(xié)作之間的關(guān)系，是新命題下中國產(chǎn)業(yè)政策轉型需要處理的關(guān)鍵問(wèn)題。針對上述新目標和重心的變化，筆者著(zhù)力于探討在全球產(chǎn)業(yè)戰略安全布局變化影響下，我國產(chǎn)業(yè)政策主導邏輯的變化，以及如何在產(chǎn)業(yè)戰略安全的拓展性視野下統籌產(chǎn)業(yè)政策的長(cháng)短期目標；尤其是在發(fā)展與安全雙重目標下，我國產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)踐層面新的方向性調整，以及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策的具體實(shí)施方式。

全球產(chǎn)業(yè)戰略安全布局變化：產(chǎn)業(yè)政策轉向的國際背景

隨著(zhù)全球產(chǎn)業(yè)競爭進(jìn)入“鏈時(shí)代”，美、歐、日、韓等國為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的多元化、近岸化和本土化，紛紛出臺相應的國家產(chǎn)業(yè)安全政策措施，加強對本國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的“國家干預”，這也使得我國產(chǎn)業(yè)政策轉型面臨嚴峻復雜的外部環(huán)境。

美國自?shī)W巴馬政府以來(lái)，在重振制造業(yè)和確保本國在全球制造業(yè)中處于領(lǐng)先地位的目標下，愈發(fā)重視產(chǎn)業(yè)安全政策的制定。特朗普政府在2017年發(fā)布的《國家安全戰略報告》中明確提到，中俄等國是美國的戰略競爭對手，認為中俄在戰略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的科技進(jìn)步會(huì )對美國的產(chǎn)業(yè)安全造成威脅。拜登擔任美國總統以后，持續加強對產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全的關(guān)注。2021年2月24日，拜登政府簽署第14017號行政命令《美國供應鏈行政令》，將增強美國供應鏈韌性（resilience）定為政府政策，指出有韌性的美國供應鏈將重振和重建國內制造能力，保持美國在研發(fā)方面的競爭優(yōu)勢。時(shí)隔一年，拜登－哈里斯政府在“振興供應鏈計劃”（Revitalized Supply Chain Plan）中，再次發(fā)布一份頂層報告《美國供應鏈行政命令：一年行動(dòng)和成就》，概述了過(guò)去一年美國加強關(guān)鍵領(lǐng)域供應鏈安全的主要做法和強化措施，其中由7個(gè)部門(mén)對6個(gè)專(zhuān)項的供應鏈安全進(jìn)行評估。作為美國產(chǎn)業(yè)安全政策的延續，2022年拜登在白宮簽署的《2022年芯片與科學(xué)法案》中，對半導體芯片產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的歷史性投資和巨額產(chǎn)業(yè)補貼，以及對科學(xué)研究和STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數學(xué)）教育的支持性資金增加，都圍繞增強美國供應鏈、發(fā)展國內制造業(yè)的目標展開(kāi)。這個(gè)法案也被英特爾CEO帕特·基辛格稱(chēng)之為“可能是二戰以來(lái)美國出臺的最重要的產(chǎn)業(yè)政策”，標志著(zhù)之前美國推動(dòng)的重建“制造業(yè)回流”和重組國際產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的邏輯從模糊向清晰轉變，也加速了美國半導體等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的國內化生產(chǎn)，以及產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的集團化、友岸化和近岸化發(fā)展。

受“美國優(yōu)先”、地緣政治和俄烏危機等因素的沖擊，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈斷裂重構風(fēng)險加大，歐盟、日本、韓國也相繼作出戰略部署，將近年的產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)放在維護產(chǎn)業(yè)安全、調整全球產(chǎn)業(yè)鏈布局、增強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和穩定性上，但明顯各有側重（參見(jiàn)表1）。歐盟的產(chǎn)業(yè)政策更加關(guān)注芯片等關(guān)鍵原材料的供應安全，如歐盟委員會(huì )于2022年2月8日推出《歐洲芯片法案》，并于2023年1月經(jīng)歐洲議會(huì )工業(yè)和能源委員會(huì )投票通過(guò)該草案及修正案的立法報告，提出“歐洲芯片倡議”，建立確保歐洲芯片供應鏈安全的新框架，通過(guò)加強半導體研發(fā)創(chuàng )新投入和設置供應鏈威脅預警機制等方式，應對因芯片短缺所可能導致的斷鏈風(fēng)險。日本從后安倍時(shí)代開(kāi)始就重視供應鏈安全問(wèn)題，試圖跟隨美國“重建”供應鏈，構建“內強外韌”的供應鏈體系，岸田內閣于2022年5月正式出臺《經(jīng)濟安全保障推進(jìn)法》，其核心內容在于維護供應鏈安全，在全球范圍內獲得供應鏈競爭優(yōu)勢。韓國的產(chǎn)業(yè)政策目標也已從產(chǎn)業(yè)追趕轉為產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先，提出在尖端技術(shù)領(lǐng)域強化產(chǎn)業(yè)競爭力和穩定供應鏈，展現建設制造強國的意愿。例如，2020年7月，韓國政府發(fā)布《材料、零部件和設備2.0戰略》，意在強化生產(chǎn)能力和完善供應鏈體系。此外，韓國制造業(yè)復興計劃中的具體產(chǎn)業(yè)政策主要集中在大容量電池、人工智能半導體、新能源汽車(chē)等新興產(chǎn)業(yè)，并制定了挑戰超高技術(shù)創(chuàng )新的產(chǎn)業(yè)政策——阿爾基·米斯特計劃（Alchemist Project），以確保未來(lái)產(chǎn)業(yè)所需的核心母技術(shù)能夠在本國研發(fā)體系中獲得解決方案，這在目標上與美國拜登政府在關(guān)鍵領(lǐng)域布局供應鏈的政策高度重合。

表1 主要發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)安全戰略

由于主要發(fā)達國家在戰略上高度重視關(guān)鍵領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)與技術(shù)競爭，出臺一系列維護產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全的政策，借保障產(chǎn)業(yè)與技術(shù)安全的名義，降低對我國及其他國家供應商的依賴(lài)，極易造成國際分工網(wǎng)絡(luò )“脫鉤斷鏈”的局面，從而對我國參與的全球生產(chǎn)與供應網(wǎng)絡(luò )形成沖擊性影響。因此，在全球產(chǎn)業(yè)戰略安全布局重塑的背景下，我國產(chǎn)業(yè)政策轉型不僅需要著(zhù)眼于產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性與安全的短期應對，更需要維護產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新發(fā)展的長(cháng)期戰略利益不受威脅。

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的理論與政策邏輯演變：從數量到質(zhì)量

當下中國經(jīng)濟步入高質(zhì)量發(fā)展階段，從發(fā)展角度來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策的導向是高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標也從追求“高速增長(cháng)”轉向“高質(zhì)量發(fā)展”。在經(jīng)濟學(xué)研究中，將“高質(zhì)量”發(fā)展作為核心概念置于產(chǎn)業(yè)政策語(yǔ)境下進(jìn)行意涵表達，是現代經(jīng)濟學(xué)的一大挑戰。長(cháng)期以來(lái)，主流經(jīng)濟學(xué)的研究重點(diǎn)在“量”而不在“質(zhì)”，或者說(shuō)在“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的對稱(chēng)性假定下簡(jiǎn)單以“價(jià)格”替代“質(zhì)量”，實(shí)則是對經(jīng)濟活動(dòng)異“質(zhì)”性的忽視，使得我們對于如何衡量和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策分析缺乏理論基礎。

但在“非主流”經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)尤其是演化發(fā)展經(jīng)濟學(xué)框架中，有關(guān)經(jīng)濟活動(dòng)的“質(zhì)”的研究始終是一個(gè)核心議題。首先，在國家層面，原本以GDP、產(chǎn)出或進(jìn)出口總額衡量的經(jīng)濟規模數量增長(cháng)，已經(jīng)無(wú)法識別經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變動(dòng)的動(dòng)力根源，而演化經(jīng)濟學(xué)以“經(jīng)濟活動(dòng)質(zhì)量”重新定義了發(fā)展的動(dòng)力機制，認為增加國家“生產(chǎn)力”的活動(dòng)是特定的，這些特定經(jīng)濟活動(dòng)具有熊彼特所說(shuō)的“歷史性報酬遞增（技術(shù)創(chuàng )新加規模報酬遞增）”和不完全競爭的特點(diǎn)，能夠促使實(shí)際工資被提高。演化范式下共謀型技術(shù)進(jìn)步所創(chuàng )造的熊彼特租金是高質(zhì)量經(jīng)濟活動(dòng)，即推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的理論含義是推動(dòng)共謀型技術(shù)進(jìn)步。其次，進(jìn)入產(chǎn)業(yè)層面，能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)規模高速擴張的數量型增長(cháng)方式并沒(méi)有強調活動(dòng)特定性，無(wú)法確保形成良性循環(huán)的正反饋機制，而演化經(jīng)濟學(xué)指出高質(zhì)量經(jīng)濟活動(dòng)主要是通過(guò)產(chǎn)業(yè)協(xié)同和技術(shù)外溢，使得生產(chǎn)率、利潤和實(shí)際工資形成協(xié)同增長(cháng)，但這種協(xié)同增長(cháng)并非無(wú)條件的，只有在特定的行業(yè)和產(chǎn)品、特定的規模和結構以及特定的時(shí)間和空間下，高質(zhì)量經(jīng)濟活動(dòng)才能實(shí)現生產(chǎn)率、利潤和實(shí)際工資三者之間穩定和持續的協(xié)同增長(cháng)。

隨著(zhù)全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價(jià)值鏈的興起，產(chǎn)品內分工取代產(chǎn)業(yè)間分工成為全球價(jià)值鏈時(shí)代的主要特征，高質(zhì)量經(jīng)濟活動(dòng)在空間上被分割。同一行業(yè)部門(mén)內出現了產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節上的價(jià)值鏈分化，報酬遞增的高創(chuàng )新率、高水平進(jìn)入壁壘、高附加值、高工資和高就業(yè)的高質(zhì)量經(jīng)濟活動(dòng)，以及報酬遞減的低創(chuàng )新率、低水平進(jìn)入壁壘、低附加值、低工資和低就業(yè)的低質(zhì)量經(jīng)濟活動(dòng)分散在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò )中的不同國家內進(jìn)行。高質(zhì)量經(jīng)濟活動(dòng)更多地集中在產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價(jià)值鏈的高端，從事低端環(huán)節的參與國由于陷入新國際分工陷阱而越來(lái)越難以實(shí)現向價(jià)值鏈中高端的順利攀升。這意味著(zhù)，對全球價(jià)值鏈高端位置的爭奪、供應鏈控制權的爭奪以及產(chǎn)業(yè)鏈強度和韌性的爭奪，將成為一國能否實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策需將重點(diǎn)放在打造高端產(chǎn)業(yè)鏈上，著(zhù)重補齊關(guān)鍵核心技術(shù)和零部件產(chǎn)業(yè)的短板。

（二）產(chǎn)業(yè)安全相關(guān)的理論與政策邏輯演變：從效率到安全

當前全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈頻繁遭遇“卡鏈”“斷鏈”等沖擊風(fēng)險，原本按照要素稟賦優(yōu)勢參與國際分工的模式面臨挑戰。在以貿易保護和制造業(yè)回流為特征的逆全球化趨勢下，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全風(fēng)險的強化促進(jìn)了全球產(chǎn)業(yè)分工邏輯由效率主導向安全主導的轉變。新發(fā)展格局下，我國將產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題上升到國家戰略層面，從單純注重效率優(yōu)先，轉向兼顧重視安全問(wèn)題。與此同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)安全因素驅動(dòng)下，美國加速全球供應鏈本地化、周邊化進(jìn)程，采取建立實(shí)體清單等一系列貿易保護措施，加大了全球供應鏈中斷乃至全球產(chǎn)業(yè)分工體系“斷鏈脫鉤”的風(fēng)險，也給貿易效率帶來(lái)一定的損失。這表明全球貿易分工格局下發(fā)達國家的產(chǎn)業(yè)政策邏輯也從單純追求效率向兼顧安全轉變。

回顧貿易理論發(fā)展史，一些學(xué)者的研究主要關(guān)注全球一體化趨勢下分工深化帶來(lái)的全球生產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò )發(fā)展，尤其是產(chǎn)業(yè)間分工到產(chǎn)業(yè)內分工再到產(chǎn)品內分工以及采用模塊化生產(chǎn)方式的國際分工促進(jìn)貿易創(chuàng )造和貿易效率提升。自1980年代以來(lái)，全球化背景下單一產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程被不斷分割細化，不同生產(chǎn)環(huán)節分布在不同國家和地區，轉包、離岸外包和全球外包等活動(dòng)層出不窮，如克魯格曼、格雷菲等學(xué)者都注意到全球價(jià)值鏈條的“碎片化”和空間重組問(wèn)題，提出建立全球價(jià)值鏈分析框架。以格羅斯曼和赫爾普曼為代表的學(xué)者也認為，供應鏈全球化有助于美國貿易福利的增進(jìn)，美國可以通過(guò)引領(lǐng)新技術(shù)和新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)來(lái)確保經(jīng)濟效率的提升。這一系列支持貿易全球化的理論強調，各國按照要素稟賦優(yōu)勢參與國際分工融入全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò )，有助于全球資源配置效率和生產(chǎn)效率的提高，供應鏈全球化將有助于全球供應物流效率的提升。

另一些學(xué)者的研究更關(guān)注貿易全球化帶來(lái)的福利損失和不平衡發(fā)展等問(wèn)題，他們融入更多產(chǎn)業(yè)安全因素的考量，認為一國的產(chǎn)業(yè)安全與國際分工所產(chǎn)生的貿易條件惡化風(fēng)險息息相關(guān)。薩繆爾森等學(xué)者從發(fā)達國家角度出發(fā)，提出如果中國相對于美國技術(shù)能力提升速度更快，那么全球化將會(huì )給美國帶來(lái)貿易福利的損失。以普雷維什和辛格為代表的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家更多關(guān)注國際分工格局下發(fā)展中國家面臨的不平衡發(fā)展問(wèn)題，提出著(zhù)名的貿易條件惡化論。普雷維什－辛格假說(shuō)強調“中心”和“外圍”概念，提出發(fā)展中國家初級產(chǎn)品出口相對于發(fā)達國家工業(yè)制成品出口的貿易條件呈現長(cháng)期惡化趨勢。隨著(zhù)全球產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)間分工深入到產(chǎn)品內分工，發(fā)展中國家從價(jià)值鏈低端融入“全球公司”掌握的全球價(jià)值鏈并受發(fā)達國家支配，即使是在資本密集型和知識密集型的工業(yè)制成品和服務(wù)產(chǎn)品行業(yè)內，也出現了貿易條件相對于發(fā)達國家長(cháng)期惡化的現象。這類(lèi)研究為在開(kāi)放經(jīng)濟條件下探討貿易全球化帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)安全問(wèn)題，提供了基礎理論支撐。

為應對美國主導的逆全球化趨勢及戰略風(fēng)險，中國應積極開(kāi)展全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的調整。基于發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論的政策推導，作為發(fā)展中大國的中國，只有建立本國獨立自主的高端產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈，才能從根本上扭轉惡化趨勢，破解產(chǎn)業(yè)可持續發(fā)展的制約難題，確保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈體系長(cháng)期安全可控。短期來(lái)看，為減少“卡鏈”“斷鏈”等極端沖擊帶來(lái)的負面影響，保障產(chǎn)業(yè)安全穩定的產(chǎn)業(yè)政策，我國應該注重增強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈各環(huán)節上的研發(fā)創(chuàng )新、生產(chǎn)制造和配套服務(wù)等方面的協(xié)調與控制能力，著(zhù)力于鍛長(cháng)板、補短板，提升全產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng )新能力、制造能力和管理能力。盡管在全球供應體系調整過(guò)程中，會(huì )造成貿易效率的短期損失，但我國仍然可以充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，通過(guò)加強與周邊日、韓等國以及“一帶一路”沿線(xiàn)國家的貿易合作，縮短供應鏈來(lái)提升貿易流通效率，確保在提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全性的同時(shí)，也盡可能避免經(jīng)濟福利和貿易效率下降。從長(cháng)遠來(lái)看，還需要在“全球安全倡議”和“總體國家安全觀(guān)”下，拓展產(chǎn)業(yè)戰略安全視野，將我國在全球產(chǎn)業(yè)分工與創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )中的不可替代性以及在全球戰略競爭中的有利上升空間，作為保障未來(lái)產(chǎn)業(yè)安全的著(zhù)力點(diǎn)。戰略視角下的產(chǎn)業(yè)安全政策應該著(zhù)眼于營(yíng)造有利于我國全球創(chuàng )新協(xié)作的良好外部環(huán)境，形成對全球創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )內的知識、制造和技術(shù)資源的有效利用，從而在關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域與美國試圖營(yíng)造的“去中國化”全球創(chuàng )新體系形成有力競爭。

產(chǎn)業(yè)政策戰略目標演變的三條主線(xiàn)

從全球范圍來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策正在被制定實(shí)施并運用到各國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，即使進(jìn)入“鏈時(shí)代”，產(chǎn)業(yè)政策也不會(huì )缺位，但是產(chǎn)業(yè)政策的目標、功能定位和實(shí)施方式卻會(huì )隨之發(fā)生變化。為順應全球產(chǎn)業(yè)競爭新趨勢，我國出于提升本國產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平的考慮，在產(chǎn)業(yè)政策目標上已經(jīng)作出了相應調整。為梳理產(chǎn)業(yè)政策戰略目標演變的主線(xiàn)脈絡(luò )，一方面，我們需要回顧政策史上“市場(chǎng)換技術(shù)”“進(jìn)口替代”“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”戰略目標的提出背景，厘清我國產(chǎn)業(yè)政策戰略重心演變的動(dòng)因和趨勢；另一方面，應該對這些產(chǎn)業(yè)政策目標的時(shí)代內涵進(jìn)行更深刻的挖掘，為進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施方式，提升產(chǎn)業(yè)政策效能指明方向。

（一）從以“市場(chǎng)換技術(shù)”轉向以自主創(chuàng )新推進(jìn)科技自立自強

改革開(kāi)放以后，中國面臨著(zhù)從實(shí)行計劃經(jīng)濟體制和內向型發(fā)展階段，向發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟和融入全球化進(jìn)程的開(kāi)放階段轉變。自1978年開(kāi)始，中國作為后進(jìn)的發(fā)展中國家，大力推進(jìn)外向型經(jīng)濟，積極參與國際分工體系，嘗試從一個(gè)基本自給自足的封閉經(jīng)濟盡快轉型成為一個(gè)世界級的貿易大國。為了盡快改善技術(shù)能力較為薄弱的局面，我國積極融入全球生產(chǎn)與創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )體系，在開(kāi)放中加快技術(shù)引進(jìn)和吸收。鑒于剛開(kāi)放時(shí)國內資本、技術(shù)和人才匱乏以及外匯支付能力不足而導致技術(shù)引進(jìn)項目系統性缺乏的情況，我國選擇通過(guò)引進(jìn)跨國公司與本土企業(yè)合資經(jīng)營(yíng)的方式來(lái)獲得國外先進(jìn)技術(shù)，以應對當時(shí)國內工業(yè)發(fā)展的困境。在此背景下，決策者們提出了以“市場(chǎng)換技術(shù)”的思路。從政策動(dòng)機來(lái)看，最初的“市場(chǎng)換技術(shù)”戰略包括進(jìn)口替代和提高本土工業(yè)技術(shù)能力兩個(gè)政策目標。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)中，進(jìn)口替代指發(fā)展中國家通過(guò)關(guān)稅保護、配額等嚴格限制進(jìn)口的措施，保護本國幼稚工業(yè)，為本國的消費品工業(yè)和資本品工業(yè)發(fā)展創(chuàng )造有利條件。根據創(chuàng )新經(jīng)濟學(xué)的經(jīng)典定義，擁有技術(shù)能力應該具有“產(chǎn)生和把握技術(shù)變化的能力”，本土工業(yè)技術(shù)能力的提升還包括產(chǎn)品開(kāi)發(fā)能力和技術(shù)積累兩個(gè)重要維度。

盡管從1990年代末開(kāi)始，國內社會(huì )各界就出現了一系列針對“市場(chǎng)換技術(shù)”戰略的質(zhì)疑，但僅從政策的提出背景來(lái)看，并無(wú)過(guò)多可指摘之處。現如今從“市場(chǎng)換技術(shù)”雙重政策目標（進(jìn)口替代和提高本土工業(yè)技術(shù)能力）的實(shí)踐效果來(lái)重新審視，這一時(shí)期的中國通過(guò)提高汽車(chē)等國外產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅，為建立起來(lái)的中外合資企業(yè)以及本土企業(yè)提供了保護，部分解決了當時(shí)已經(jīng)迫在眉睫的進(jìn)口替代問(wèn)題。然而，在政策實(shí)踐過(guò)程中，我國本土企業(yè)原本期望的借助與跨國公司合資合作，實(shí)現在本土技術(shù)能力上快速成長(cháng)的目標卻沒(méi)有根本達成。究其原因，可以歸結為當時(shí)的產(chǎn)業(yè)政策對于國內企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和生產(chǎn)線(xiàn)的方案采取了較多的市場(chǎng)管制，沒(méi)有形成有效的競爭機制。1980年代中期，我國深受東亞發(fā)展型政府模式影響，推崇以政府為主導的選擇性產(chǎn)業(yè)政策模式，不僅表現為由政府挑選“應該”發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，而且對這些產(chǎn)業(yè)內的企業(yè)是否能引進(jìn)技術(shù)和生產(chǎn)線(xiàn)乃至市場(chǎng)進(jìn)入都進(jìn)行了較為嚴格的規制。企業(yè)在針對成型生產(chǎn)線(xiàn)和已有產(chǎn)品設計的引進(jìn)、消化和吸收之后，沒(méi)有產(chǎn)生更進(jìn)一步的通過(guò)反向工程拆解并掌握技術(shù)的動(dòng)力，也沒(méi)有在此基礎上形成正向設計的“再創(chuàng )新”能力，這使得“本土化”更多地停留在了工業(yè)制造能力層面，而未上升到本土工業(yè)技術(shù)能力和創(chuàng )新能力的積累與提高。

伴隨著(zhù)這種局面的出現，國內曾掀起一場(chǎng)“市場(chǎng)換技術(shù)”與“自主創(chuàng )新”的政策大辯論，在此背景下，我國的戰略目標也從2005年開(kāi)始向“自主創(chuàng )新”政策范式轉型。2006年1月，黨中央提出用15年時(shí)間把我國建設成為創(chuàng )新型國家的戰略目標，堅持走中國特色自主創(chuàng )新道路，標志著(zhù)中國朝向自主創(chuàng )新的實(shí)踐轉型。政府開(kāi)始將政策重點(diǎn)放在當時(shí)的前沿技術(shù)領(lǐng)域，如4G移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、高性能計算機、“神舟五號”飛船等技術(shù)，帶動(dòng)了信息通信產(chǎn)業(yè)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。2016年以后，我國的科技發(fā)展戰略從跟隨式趕超逐漸轉向科技自立自強，從引進(jìn)消化吸收國外先進(jìn)技術(shù)再創(chuàng )新轉向自主進(jìn)行原始性創(chuàng )新、顛覆性創(chuàng )新。在國家科技重大專(zhuān)項和地方政府補貼支持等政策激勵下，我國在通信設備制造業(yè)和汽車(chē)產(chǎn)業(yè)中涌現出了一批創(chuàng )新型企業(yè)。當然，我國在關(guān)鍵核心技術(shù)上仍然存在一些“卡脖子”環(huán)節，伴隨著(zhù)近十年發(fā)達國家在產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈上的安全布局，我國自主創(chuàng )新的步伐勢必要求加快。

整體而言，在全球產(chǎn)業(yè)鏈分工的前提和背景下，我國在開(kāi)放條件下的自主創(chuàng )新戰略目標內涵得以拓展，不僅涉及對國內產(chǎn)業(yè)鏈高端和創(chuàng )新鏈前端研發(fā)投入和政策扶持的強化，而且高水平對外開(kāi)放的自主創(chuàng )新能力蘊含對全球創(chuàng )新資源的整合、組織和協(xié)調能力，特別包括對光刻機、大飛機等高度復雜產(chǎn)品系統的技術(shù)突破。我國當前的產(chǎn)業(yè)戰略目標不是培育“封閉式的獨立創(chuàng )新”體系，而是基于全球產(chǎn)業(yè)鏈的開(kāi)放式創(chuàng )新能力，探索國際合作創(chuàng )新的新模式。

（二）從“進(jìn)口替代”戰略轉向“關(guān)鍵核心技術(shù)國產(chǎn)替代”

傳統意義上的進(jìn)口替代（import substitution）戰略指的是，用本國生產(chǎn)的工業(yè)制成品替代從國外進(jìn)口的工業(yè)制成品，其本質(zhì)是通過(guò)對民族幼稚工業(yè)的扶持和保護，推動(dòng)本國工業(yè)化的一種經(jīng)濟發(fā)展戰略。從經(jīng)典的格申克龍理論來(lái)看，工業(yè)化的后發(fā)國家，在追趕階段將在增長(cháng)率、工業(yè)結構和組織結構上展現出與領(lǐng)先國家的差異，即通過(guò)國家制度“有選擇性”地將有限的資源要素進(jìn)行戰略性投放，而不是遵循市場(chǎng)邏輯，把“要素價(jià)格弄對”。國家通過(guò)關(guān)稅保護、抵制外資進(jìn)入等手段對特定產(chǎn)業(yè)制定的進(jìn)口替代政策，可以進(jìn)一步歸類(lèi)為“發(fā)展型政府”在格申克龍范式下制定和實(shí)施的一種產(chǎn)業(yè)政策。

經(jīng)濟史上自1791年美國第一任財政部長(cháng)漢密爾頓提出“幼稚工業(yè)保護論”以來(lái)，無(wú)論是英國，還是19世紀下半葉的美國，乃至20世紀下半葉的韓國，許多后發(fā)國家在趕超階段都曾經(jīng)歷過(guò)一段“幼稚工業(yè)保護”的進(jìn)口替代工業(yè)化階段，以貿易保護為基礎的進(jìn)口替代為后發(fā)國家擺脫國外工業(yè)品進(jìn)口依賴(lài)，形成符合自身發(fā)展的工業(yè)體系，進(jìn)而為經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)轉型升級奠定了重要基礎。但是隨著(zhù)全球化背景下國際經(jīng)濟新秩序的建立，以進(jìn)口限制、出口鼓勵為特征的進(jìn)口替代內向型經(jīng)濟發(fā)展戰略，已經(jīng)無(wú)法適應全球產(chǎn)業(yè)分工與創(chuàng )新體系的發(fā)展趨勢，逐漸為“兩頭在外、大進(jìn)大出”的外向型經(jīng)濟發(fā)展戰略所替代。

近年來(lái)，為了防范和化解產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈“堵鏈”“卡鏈”“斷鏈”“掉鏈”風(fēng)險，“關(guān)鍵核心技術(shù)國產(chǎn)替代”成為保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平的根本之策。然而，盡管關(guān)鍵核心技術(shù)國產(chǎn)替代成為產(chǎn)業(yè)界熱議的話(huà)題，也成為產(chǎn)業(yè)政策制定者重點(diǎn)關(guān)注的對象，但在理論研究層面還處于探索階段。進(jìn)入全球產(chǎn)業(yè)鏈時(shí)代，“關(guān)鍵核心技術(shù)國產(chǎn)替代”的提出，已不同于傳統意義上的“進(jìn)口替代”戰略，更不是歷史情境的復現，而是具有新的時(shí)代內涵和目標特征。

第一，在實(shí)現目標上，傳統的進(jìn)口替代戰略是致力于通過(guò)對國外進(jìn)口工業(yè)制成品的階段性替代實(shí)現產(chǎn)業(yè)轉型升級，遵循著(zhù)從消費品替代到中間產(chǎn)品替代再到資本品替代的替代順序，而關(guān)鍵核心技術(shù)國產(chǎn)替代是指通過(guò)自主創(chuàng )新等方式實(shí)現技術(shù)自主可控和替代應用的過(guò)程，即不僅僅是工業(yè)制成品的階段性替代，而且是生產(chǎn)制造能力和技術(shù)創(chuàng )新能力的“本土化”替代。第二，在替代對象上，傳統的進(jìn)口替代戰略是對工業(yè)制成品或產(chǎn)業(yè)的替代，但在以模塊化、分散化、鏈態(tài)化為特征的全球生產(chǎn)協(xié)作與創(chuàng )新分工體系下，一國由于只承擔產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)環(huán)節的一部分，從而也只具備產(chǎn)品生產(chǎn)所需的部分能力，因此當前關(guān)鍵核心技術(shù)的國產(chǎn)替代已經(jīng)無(wú)法實(shí)現全產(chǎn)業(yè)鏈的整體替代，應該著(zhù)力于對產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節進(jìn)行重點(diǎn)攻關(guān)，實(shí)現對關(guān)鍵核心技術(shù)及其支撐的核心材料、核心部件、核心設備、核心工藝與核心算法的掌握。第三，在措施手段上，進(jìn)口替代戰略屬于內向型經(jīng)濟發(fā)展模式，主要采取高關(guān)稅保護、進(jìn)口限制、稅收優(yōu)惠、本幣貶值和外匯管制等較為強硬且顯性化的手段，容易引起貿易爭端與地緣政治沖突。現如今為適應WTO、RCEP、CPTPP等國際貿易新規制，我國應考慮更為合規化、多樣化的支持性措施，在產(chǎn)業(yè)政策的具體實(shí)施方式上也需有所體現，如避免使用國產(chǎn)化政府直接補貼方式，轉而更多采取加強公共技術(shù)和共性技術(shù)研發(fā)、支持產(chǎn)學(xué)研協(xié)作等“市場(chǎng)友好型”功能性產(chǎn)業(yè)政策工具。

（三）從支持“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”到統籌“發(fā)展和安全”

產(chǎn)業(yè)政策的研究可以追溯至1980年代，隨著(zhù)日本模式的興起，全球曾掀起一股探究“東亞奇跡”的熱潮。產(chǎn)業(yè)政策的概念興起于對東亞崛起經(jīng)驗的思考總結。以美國學(xué)者查莫斯·約翰遜在1982年出版的《通產(chǎn)省與日本奇跡：產(chǎn)業(yè)政策的成長(cháng)（1925—1975）》一書(shū)為標志，形成了“發(fā)展型政府”的理論思潮。在比較發(fā)展學(xué)界，國內有一種觀(guān)點(diǎn)將產(chǎn)業(yè)政策定義為“政府針對特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展所采取的各種措施的總和”，并認為“產(chǎn)業(yè)政策是發(fā)展戰略中最為核心的內容”，即產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是一種以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心的政策。

在近年美國主導的“制造業(yè)回流”和“去中國化”浪潮下，維護產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈安全穩定成為我國國內產(chǎn)業(yè)政策的必選項和優(yōu)選項，產(chǎn)業(yè)安全也上升到與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同等重要的位置。在“發(fā)展”與“安全”雙重目標導向下，我國產(chǎn)業(yè)政策需要重點(diǎn)處理好短期和長(cháng)期目標的關(guān)系。短期來(lái)看，為應對“芯片”等關(guān)鍵原材料供應鏈斷裂等極限施壓情況，我國在產(chǎn)業(yè)戰略中需要加強產(chǎn)業(yè)鏈的抗沖擊能力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)安全管理體系建設，提升產(chǎn)業(yè)安全響應能力，對制造生產(chǎn)環(huán)節進(jìn)行本土化替代。長(cháng)期來(lái)看，產(chǎn)業(yè)競爭力的發(fā)展是維護產(chǎn)業(yè)安全的根本保障，長(cháng)遠的產(chǎn)業(yè)安全應建立在產(chǎn)業(yè)鏈研發(fā)、制造、管理等競爭能力發(fā)展的基礎之上，只有提高我國自身的生產(chǎn)制造能力和技術(shù)創(chuàng )新能力，推動(dòng)創(chuàng )新系統轉型，才能積極應對全球產(chǎn)業(yè)鏈布局的本地化、近岸化和多元化的動(dòng)態(tài)性調整。提升我國產(chǎn)業(yè)鏈競爭力和主導地位，應成為維護我國產(chǎn)業(yè)戰略安全的第一要務(wù)。

從動(dòng)態(tài)視角來(lái)看，如何處理好關(guān)鍵核心技術(shù)替代與全球創(chuàng )新鏈競爭協(xié)作之間的平衡關(guān)系成為重要命題。無(wú)論是芯片、智能手機，還是高鐵、大飛機、光刻機等高技術(shù)產(chǎn)品，都具有跨學(xué)科、模塊化和復雜性等技術(shù)特點(diǎn)，由于上游的設計公司、中游的代工制造商和關(guān)鍵設備提供商之間已經(jīng)形成了復雜的全球合作關(guān)系，這增加了后發(fā)國家創(chuàng )新型企業(yè)切入生態(tài)體系的難度系數。后發(fā)國家只有在內部研發(fā)基礎和學(xué)習型組織建立的基礎上，抓住新舊技術(shù)—經(jīng)濟范式轉換的“第二種機會(huì )窗口”，專(zhuān)注于短周期的技術(shù)創(chuàng )新，才有可能在更高價(jià)值的細分市場(chǎng)和行業(yè)中獲得自己的技術(shù)升級利基，最終實(shí)現技術(shù)趕超。在確立并擴大我國產(chǎn)業(yè)鏈競爭優(yōu)勢的過(guò)程中，我國還應避免短期內國產(chǎn)替代、貿易保護行為的“泛安全化”，以及可能誘發(fā)的國外技術(shù)知識交流的阻斷乃至“脫鉤”等情況的出現。在工業(yè)技術(shù)高度復雜化、全球技術(shù)分工和貿易分工日益細化的當下，由國家推動(dòng)本土化創(chuàng )新系統塑造，引入“開(kāi)放式創(chuàng )新”模式，提升企業(yè)在全球創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )中的資源整合能力，是更為明智的長(cháng)期發(fā)展目標。落腳到產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐層面，為減少技術(shù)協(xié)作和貿易沖突，可減少使用國產(chǎn)化支援的直接補貼方式，轉而采用更為柔和的多樣化的技術(shù)引進(jìn)和創(chuàng )新能力積累途徑，如與國外從事研發(fā)專(zhuān)業(yè)的公司開(kāi)展合作、設立海外研發(fā)前哨、通過(guò)公共和私營(yíng)公司研發(fā)聯(lián)合體進(jìn)入新興產(chǎn)業(yè)部門(mén)等。

發(fā)展和安全雙重目標下產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐方式轉型路徑

產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與安全是辯證統一的關(guān)系，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是實(shí)現產(chǎn)業(yè)安全的基本前提，產(chǎn)業(yè)安全是保證產(chǎn)業(yè)持續性發(fā)展的根本保障。當前我國不僅要將產(chǎn)業(yè)政策的重心統一到高質(zhì)量發(fā)展這條主線(xiàn)上，而且需著(zhù)力打造自主可控、安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈。為了更好地實(shí)現“發(fā)展”和“安全”雙重目標，在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐層面，我國亟需及時(shí)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施方式，以適應產(chǎn)業(yè)戰略目標的演變方向。

（一）調整產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐的主要方向

第一，由以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主向以功能性產(chǎn)業(yè)政策為主轉變。改革開(kāi)放以后，中國的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了一個(gè)由計劃管理與選擇性產(chǎn)業(yè)政策混合的產(chǎn)業(yè)政策體系，向以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主體、以功能性產(chǎn)業(yè)政策為輔助的產(chǎn)業(yè)政策體系轉變的過(guò)程。進(jìn)入新發(fā)展階段，在新一輪技術(shù)革命浪潮下，關(guān)乎產(chǎn)業(yè)發(fā)展與安全的戰略性新興產(chǎn)業(yè)通常具有高度的技術(shù)和市場(chǎng)不確定性，尤其在5G等部分戰略性領(lǐng)域我國已經(jīng)進(jìn)入“領(lǐng)跑”階段，由于沒(méi)有可借鑒的發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，政府很難在各個(gè)時(shí)點(diǎn)上準確挑選出未來(lái)一段時(shí)期“應該”發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)與工藝。為了使技術(shù)試錯和迭代不受政府干預的影響，應該優(yōu)先采用功能性、服務(wù)性政策工具，完善市場(chǎng)經(jīng)濟制度體系，維護市場(chǎng)公平競爭，注重基礎研究和企業(yè)創(chuàng )新能力的建設，為創(chuàng )新主體之間的競爭合作營(yíng)造良好的創(chuàng )新生態(tài)環(huán)境。

第二，由差異化產(chǎn)業(yè)政策逐步轉變?yōu)槠栈菪援a(chǎn)業(yè)政策。在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈逐漸以安全為主導邏輯進(jìn)行調整的背景下，在某些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域將不可避免地出現更為頻繁激烈的貿易摩擦，針對我國產(chǎn)業(yè)補貼行為是否符合國際規則的審查也會(huì )更加嚴格。借鑒美、歐、日、韓等國產(chǎn)業(yè)補貼政策的實(shí)施方式，我國應該優(yōu)化調整產(chǎn)業(yè)政策的補貼投向，減少對目標產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和技術(shù)的針對性補貼，降低專(zhuān)向性，由差異化轉向普惠性產(chǎn)業(yè)政策，將更多政策資源投向基礎研究和通用技術(shù)等競爭前技術(shù)研發(fā)環(huán)節。

第三，新型舉國體制下產(chǎn)業(yè)政策需要更加注重競爭戰略上的考量。為實(shí)現產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，維護我國產(chǎn)業(yè)安全的一個(gè)重要任務(wù)就是增強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈核心技術(shù)和關(guān)鍵零部件的自主可控能力，勢必將在某些新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈高端與領(lǐng)先國家形成競爭態(tài)勢。新興產(chǎn)業(yè)作為新質(zhì)生產(chǎn)力形成的重要載體，具有顛覆性技術(shù)創(chuàng )新驅動(dòng)、產(chǎn)業(yè)布局前瞻性強、市場(chǎng)和組織不確定性高、技術(shù)趕超機會(huì )多等特征。在培育新質(zhì)生產(chǎn)力目標的導向下，我國的產(chǎn)業(yè)戰略應著(zhù)力于健全新型舉國體制，圍繞新興產(chǎn)業(yè)高端布局產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性和安全水平，保證產(chǎn)業(yè)體系自主可控、安全可靠。既有研究認為，舉國體制是一種任務(wù)體制，其特征就是以特殊機構執行和完成重大任務(wù)，而在少數戰略性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，政府可以發(fā)揮新型舉國體制的優(yōu)越性，通過(guò)對創(chuàng )新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節的全局協(xié)調統籌，促成組織成功的集體學(xué)習過(guò)程和長(cháng)期的投資收益承諾。例如，在移動(dòng)通信產(chǎn)業(yè)，財政補貼、稅收優(yōu)惠等選擇性產(chǎn)業(yè)政策手段之外的非選擇性政府干預活動(dòng)（產(chǎn)業(yè)競爭戰略形成、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調、領(lǐng)先用戶(hù)牽引等）與產(chǎn)業(yè)趕超實(shí)現了有條件地相容。未來(lái)在關(guān)乎國家戰略安全的關(guān)鍵領(lǐng)域和新興產(chǎn)業(yè)，考慮到發(fā)達國家可能采取類(lèi)似的政府干預活動(dòng)，我國的產(chǎn)業(yè)政策制定尤需相機調整政策資源配置，在高度復雜的全球競合關(guān)系中尋找自主技術(shù)能力的積累空間，形成自身的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。

第四，在不對稱(chēng)全球化戰略下建立“以我為主”的全球產(chǎn)業(yè)安全體系。為應對近年來(lái)美國在半導體等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域加速構建西方陣營(yíng)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈“去中國化”戰略所構成的產(chǎn)業(yè)安全威脅，我國應在“自主”與“合作”并重的原則下，盡快建立“以我為主”的全球產(chǎn)業(yè)安全體系。面對復雜的國際競爭形勢，我國需要充分利用大國博弈中的合作機會(huì )，一方面與歐、日、韓等國在產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈上形成“相互糾纏”的全球化合作關(guān)系，增強戰略互信，鼓勵支持中國企業(yè)與歐盟、日本、韓國等國家共建研發(fā)中心，在芯片、大數據、人工智能等數字經(jīng)濟戰略性領(lǐng)域開(kāi)展深度合作。另一方面，落地“中國+1”戰略，通過(guò)在越南、印尼等東南亞國家增設工廠(chǎng)，繞過(guò)地域壁壘，以此來(lái)避免關(guān)鍵原材料進(jìn)口和工業(yè)制成品出口的關(guān)稅風(fēng)險，實(shí)現降低運營(yíng)成本、提高供應鏈抗風(fēng)險能力的目的。在不對稱(chēng)全球化戰略下，我國還需要評估不同行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的戰略?xún)r(jià)值和安全水平，篩選出少數戰略性產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域，構造自主研發(fā)的創(chuàng )新體系，展開(kāi)國家間創(chuàng )新體系的競爭。而對于多數其他領(lǐng)域，則以更加積極的態(tài)度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈，與歐、日、韓等國形成彼此深度嵌入的創(chuàng )新體系，塑造產(chǎn)業(yè)層面的“不對稱(chēng)競爭優(yōu)勢”。

（二）轉變產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的主要方式

其一，產(chǎn)業(yè)政策的支持重點(diǎn)從制造生產(chǎn)端轉向基礎研發(fā)和技術(shù)擴散等創(chuàng )新鏈前端環(huán)節。為保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩定，我國應從補鏈、延鏈、固鏈、優(yōu)鏈、強鏈等方面制定一系列產(chǎn)業(yè)政策，主要包括對產(chǎn)業(yè)鏈上技術(shù)短板和薄弱環(huán)節出臺針對性扶持政策，完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游的統籌協(xié)調機制等。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段來(lái)看，作為技術(shù)革命浪潮先導產(chǎn)業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)通過(guò)顛覆性技術(shù)創(chuàng )新，成長(cháng)為主導產(chǎn)業(yè)乃至支柱產(chǎn)業(yè)的過(guò)程本質(zhì)上是新質(zhì)生產(chǎn)力的培育形成過(guò)程。不同于漸進(jìn)式創(chuàng )新和持續性創(chuàng )新，顛覆式創(chuàng )新破壞性很強且方向具有不確定性，這就需要政府不再僅僅局限于彌補市場(chǎng)失敗，而是發(fā)揮“企業(yè)家型國家”作用，更多地支持創(chuàng )新鏈前端的基礎研究環(huán)節以及顛覆性科研成果的早期市場(chǎng)化階段，創(chuàng )造和塑造新市場(chǎng)。在加快自主創(chuàng )新研發(fā)的進(jìn)程中，我國需要對創(chuàng )新鏈前端的基礎研究和技術(shù)擴散環(huán)節進(jìn)行補鏈和延鏈，產(chǎn)業(yè)補貼投入的重點(diǎn)應該從支持制造生產(chǎn)端的生產(chǎn)與生產(chǎn)性投資環(huán)節，轉向支持創(chuàng )新鏈前端的基礎研發(fā)與技術(shù)擴散等具有較強正外部性的環(huán)節。

在實(shí)施的主要方式上，一方面，可以借鑒美國、日本等發(fā)達國家將產(chǎn)業(yè)補貼的重點(diǎn)放在科技創(chuàng )新與研發(fā)活動(dòng)領(lǐng)域，在以創(chuàng )新政策為核心的現代產(chǎn)業(yè)政策體系框架下，加強對基礎研究階段的支持，以應對長(cháng)期內全球產(chǎn)業(yè)鏈可能中斷關(guān)鍵性技術(shù)或產(chǎn)品供應所導致的技術(shù)封鎖。由于對這個(gè)階段的支持屬于對競爭前技術(shù)研發(fā)環(huán)節的支持，不僅不會(huì )對技術(shù)間競爭產(chǎn)生干預，而且還會(huì )為后期市場(chǎng)機制下技術(shù)路線(xiàn)的分散試錯、自發(fā)協(xié)調創(chuàng )造更多的可能性。另一方面，我國可以建立上下游環(huán)節的統籌協(xié)調機制，鼓勵下游本土用戶(hù)優(yōu)先使用國產(chǎn)化的制造設備，并給予消費端用戶(hù)企業(yè)稅收返還或生產(chǎn)線(xiàn)獎勵金等補助作為成本補償。以集成電路行業(yè)為例，在光刻機或封測設備國產(chǎn)化進(jìn)程中，為擴大本土市場(chǎng)需求，政府可以給予國內用戶(hù)激勵性補貼，以補償用戶(hù)使用國產(chǎn)設備初期出現良品率和穩定性下降所造成的生產(chǎn)組織成本的增加，這將有助于在國產(chǎn)設備普及應用中促進(jìn)技術(shù)研發(fā)的迭代創(chuàng )新與制造工藝的改良設計。

其二，產(chǎn)業(yè)政策的支持方式應該在更為合規的前提下采用靈活多樣的手段。在提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平的目標導向下，我國在產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節的產(chǎn)業(yè)補貼行為，勢必會(huì )增加與發(fā)達國家以及現有全球貿易規則之間的沖突。為減少貿易摩擦帶來(lái)的負面影響，我國應該在充分考慮WTO規則以及CPTPP等新國際貿易規則的前提下，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策與國際規則對接，采取更為合規化和多樣化的政府補貼手段。

一是，針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展與安全的財政補貼，應更多地向中小企業(yè)傾斜，支持高技術(shù)創(chuàng )新企業(yè)的發(fā)展與中小企業(yè)的技術(shù)創(chuàng )新及新技術(shù)的應用。根據國際貿易投資協(xié)定的規則，促進(jìn)中小企業(yè)的補貼政策，并不違反國際貿易投資協(xié)定。二是，減少補貼的專(zhuān)向性，產(chǎn)業(yè)補貼行為應保持“所有制中性”，通過(guò)普惠民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)政策的合規性。當前我國一些政府主導型產(chǎn)業(yè)投資基金，具有較強的產(chǎn)業(yè)專(zhuān)向性（如國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金）、企業(yè)專(zhuān)向性（如部分地方政府設立的產(chǎn)業(yè)投資基金，只支持特定企業(yè)在本地的大規模投資）、地區專(zhuān)向性等。為避免與WTO補貼規則以及CPTPP等新貿易規則產(chǎn)生潛在沖突，我國的產(chǎn)業(yè)補貼政策設計應該建立起更加中立、客觀(guān)、公平適用的補貼標準，以企業(yè)的資質(zhì)和資格以及對國家產(chǎn)業(yè)安全的貢獻度，作為能否發(fā)放補貼的參考條件和依據，而非對不同所有制企業(yè)、不同規模企業(yè)、不同行業(yè)企業(yè)采取差異化對待。三是，靈活運用更為隱蔽和多樣化的產(chǎn)業(yè)補貼支持方式。我國可以借鑒美、日、德等國在產(chǎn)業(yè)補貼上的經(jīng)驗，通過(guò)加強科技創(chuàng )新公共服務(wù)體系建設，將產(chǎn)業(yè)安全補貼資金發(fā)放給公共科技研發(fā)或服務(wù)平臺、行業(yè)協(xié)會(huì )等非營(yíng)利機構，通過(guò)支持企業(yè)合作研究開(kāi)發(fā)、人才交流計劃、技術(shù)擴散活動(dòng)，或者為企業(yè)提供其他技術(shù)服務(wù)等方式，以更為間接和隱蔽的方式資助國內關(guān)乎戰略發(fā)展與產(chǎn)業(yè)安全的研發(fā)創(chuàng )新活動(dòng)，同時(shí)最大限度地規避WTO以及其他國際貿易規則的限制。

沈梓鑫｜中國社會(huì )科學(xué)院數量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所副研究員

沈梓鑫,江飛濤.新命題下的中國產(chǎn)業(yè)政策：主線(xiàn)演變與轉型路徑[J].探索與爭鳴,2024,(03):99-110+179.