2022年12月，歐盟委員會(huì )、歐洲議會(huì )、歐盟理事會(huì )就歐盟碳排放市場(chǎng)（ETS）改革與實(shí)施歐盟碳邊境調節機制（CBAM）達成共識。對此，國際、國內輿論反應呈現兩個(gè)極端：歐盟國家的部分專(zhuān)家批評繼續對高碳企業(yè)發(fā)放免費配額不合理，CBAM全面實(shí)施時(shí)間太慢；歐盟以外的部分專(zhuān)家認為CBAM將氣候變化問(wèn)題與貿易問(wèn)題進(jìn)行捆綁，成為一種變相的“綠色貿易壁壘”。

盡管ETS和CBAM存在很多問(wèn)題，但它們必然成為走向碳中和經(jīng)濟的重要“規則”與“機制”。筆者將主要基于能源轉型與碳減排的外部性邏輯，對走向碳中和經(jīng)濟的國際規則與國內機制的關(guān)系作初步思考。

碳中和進(jìn)程中的減碳國際規則的變革趨勢

常規污染物排放等傳統的環(huán)境問(wèn)題屬于“區域負外部性”問(wèn)題，可以在一國范圍內由政府通過(guò)構建相關(guān)機制實(shí)現“外部成本內部化”的方式加以解決。“碳（或溫室氣體）排放”與之不同，具有全球“負外部性”特征，這意味著(zhù)“減碳”是提供“全球公共產(chǎn)品”。由于不存在“全球政府”，因此，提供公共產(chǎn)品的成本分攤和“搭便車(chē)”問(wèn)題基本沒(méi)有有效解決方案。由此決定了，“碳排放”的負外部成本內部化只能在一國范圍內來(lái)有效解決。

實(shí)現化石能源碳排放成本“內部化”的主要經(jīng)濟手段是“碳定價(jià)”。明確的碳定價(jià)方式有兩種，一是碳稅，二是碳排放交易市場(chǎng)，即“總量控制與貿易”制度。碳排放交易市場(chǎng)的本質(zhì)是通過(guò)限制排放總量和每個(gè)碳排放主體的排放限額使“排放”具有稀缺性，進(jìn)而通過(guò)市場(chǎng)交易發(fā)現“碳價(jià)格”。這一制度因碳減排的效果明確（排放總量逐年遞減）、實(shí)現機制靈活（市場(chǎng)化減排），受到了眾多國家的青睞。但為避免“碳排放成本”影響本國高碳產(chǎn)業(yè)的競爭力，歐盟ETS一直通過(guò)給這些企業(yè)發(fā)放免費配額的方式，防止它們“遷移”到其他沒(méi)有碳價(jià)或碳價(jià)更低的國家，進(jìn)而導致“碳泄漏”。

然而，僅僅在一國范圍內采取“碳定價(jià)”方式，顯然無(wú)法滿(mǎn)足巴黎協(xié)定的減碳要求。歐盟試圖通過(guò)實(shí)施碳邊境調節機制，倒逼歐盟重要貿易伙伴的減碳強度和碳價(jià)向歐盟看齊，從而加快全球碳減排進(jìn)程。因此，“ETS+CMAM”是在沒(méi)有“全球政府”的條件下，加快全球碳減排進(jìn)程的具有成本效益的一種可行機制。

需要注意的是，上述兩種“明確的”碳定價(jià)方式只是能源轉型與減碳的“顯性化”成本。從歐盟的實(shí)踐來(lái)看，能源轉型與碳減排的“隱性成本”包括所有抑制化石能源消費，鼓勵可再生能源發(fā)展，從而改變化石燃料與可再生能源相對價(jià)格的非市場(chǎng)化措施而產(chǎn)生的成本。常見(jiàn)的措施有：給可再生能源提供補貼或稅收優(yōu)惠，對化石燃料征收“能源稅”，以及鼓勵可再生能源發(fā)展的上網(wǎng)電價(jià)（FIT）等。我國的“能耗雙控”導致的減碳成本也屬于這一類(lèi)“隱性成本”。歐盟CBAM認可的減碳成本是明確的碳價(jià)，當前主要是ETS的碳配額價(jià)格。各類(lèi)隱性的“減碳成本”無(wú)法通過(guò)CBAM得到反映，或者說(shuō)與CBAM無(wú)關(guān)。

可以預計，今后歐盟一方面會(huì )逐漸將更多的產(chǎn)品和服務(wù)納入ETS，同時(shí)不斷擴大CBAM的產(chǎn)品覆蓋范圍，最終必然是進(jìn)口產(chǎn)品的全覆蓋和碳排放核算的全產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋。與通過(guò)構建全球ETS實(shí)現全球統一碳定價(jià)的設想相比，“ETS+CBAM”更具可操作性，更有可能成為推動(dòng)能源轉型和減碳的國際貿易工具。

美國同樣必定會(huì )推出CBAM。然而，美國沒(méi)有全國碳排放市場(chǎng)（未來(lái)推出全國碳排放市場(chǎng)的可能性不大），這或將導致其CBAM無(wú)法像歐盟那樣精巧，使CBAM與ETS形成相互補充、互相促進(jìn)的關(guān)系。但這也給美國將CBAM作為針對特定國家的貿易保護新工具，提供了“靈活性”。

能源轉型和碳減排的機制特征與我國存在的問(wèn)題

一、“政府干預”是能源轉型與碳減排的機制特征

能源轉型和減碳的政策機制主要圍繞兩類(lèi)“外部性”而展開(kāi)：一類(lèi)是圍繞化石能源的“負外部性”，通過(guò)碳稅或者ETS將化石能源負外部性?xún)炔炕膭钆欧胖黧w以各種方式減少碳排放；二是圍繞可再生能源的“正外部性”，包括通過(guò)上網(wǎng)電價(jià)、可再生能源配額+綠證交易等政策機制將可再生能源正外部性?xún)炔炕?/span>

這些政策機制的一個(gè)共同特征是以“政府干預”為前提。一類(lèi)政策是政府確定“價(jià)格”，而數量由這一價(jià)格下的參與者行為決定。比如碳稅的稅率由政府決定，減碳的數量則是由這一稅率下行為主體決策決定的。同樣，風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電的上網(wǎng)電價(jià)是由政府決定的，裝機容量則是由該價(jià)格下的投資行為決定的。另一類(lèi)政策恰恰相反，政府決定“數量”，價(jià)格由供求機制決定。比如，ETS中的碳價(jià)，綠證交易市場(chǎng)中的綠證價(jià)格。政府決定“數量”的政策機制，相當于政府構建“人造市場(chǎng)”，政府的干預主線(xiàn)體現在構建“市場(chǎng)”制度，而非干預企業(yè)行為。與直接定價(jià)的干預方式相比，干預程度更弱，減碳效率更高。

由于“外部性”的存在，通過(guò)政府干預來(lái)構建相關(guān)政策機制是碳減排的必要前提。特別是，通過(guò)ETS或綠證市場(chǎng)等“人造市場(chǎng)”的方式盡可能實(shí)現具有成本效益的碳減排（包括化石能源減碳和可再生能源發(fā)展），是歐盟能源轉型與減碳政策的一個(gè)根本特征與發(fā)展趨勢。

二、我國能源轉型與碳減排機制的特點(diǎn)與問(wèn)題

從應對氣候變化的能源轉型來(lái)看，我國與歐盟和美國最大的國情差異，主要表現在以效率為目標的能源（電力）體制改革，以及與減碳為目標的能源轉型體制機制構建疊加。具體地說(shuō)，歐盟和美國是在能源市場(chǎng)化改革基本完成、市場(chǎng)機制已成為能源市場(chǎng)基礎配置機制的情況下啟動(dòng)能源轉型的。這些能源市場(chǎng)機制，一方面制約以“政府干預”為基本特征的能源轉型政策機制導致的效率損失；另一方面使這些能源轉型政策機制逐漸從強干預到弱干預，最后向“人造市場(chǎng)”轉變提供了效率標桿。

兩類(lèi)不同目標的體制機制疊加，導致我國當前能源轉型與減碳的政策機制以控制命令型為主。具體而言，我國是在以效率為目標的能源市場(chǎng)化改革剛剛起步，能源市場(chǎng)機制尚未成為能源資源基礎配置機制的情況下啟動(dòng)能源轉型的。以減碳為目標、政府干預為特征的能源轉型政策機制，與既有能源體制中的行政與計劃機制具有天然的“親和力”。

在碳達峰、碳中和成為政府優(yōu)先政策目標，加上履行減碳“國際承諾”的壓力下，傳統的“控制命令型”政策機制地位和影響力得到進(jìn)一步加強，成為我國能源領(lǐng)域主導的政策機制，突出表現在能源市場(chǎng)化改革進(jìn)展緩慢，部分基于市場(chǎng)的政策機制無(wú)法真正發(fā)揮作用。最典型的例子是，盡管建立了全國統一碳交易市場(chǎng)，但交易極為冷清，碳價(jià)“有效性”成為問(wèn)題，實(shí)際上影響企業(yè)碳排放的是控制命令型的“能耗雙控”政策。

三、為何能源轉型與碳減排機制要以基于市場(chǎng)的機制為主導

這里進(jìn)一步說(shuō)明，為什么我國能源轉型與碳減排機制應盡快從以“控制命令型”機制轉向基于市場(chǎng)的機制。

一是從能源轉型的邏輯來(lái)看，只有市場(chǎng)機制才能提供能源系統轉型所需要的機制“靈活性”。簡(jiǎn)而言之，能源轉型可以概括為兩句話(huà)：終端能源電氣化（能用電盡量用電，但仍然有熱）與電力零碳化。因此，電力系統轉型就成為能源轉型的核心和關(guān)鍵。

電力系統需要實(shí)時(shí)保持平衡，在高比例可再生能源電源的情況下，需要更多的電力系統“靈活性”來(lái)應對波動(dòng)性。因此，靈活性是未來(lái)電力（能源）系統最稀缺的資源。靈活性包括技術(shù)靈活性、機制靈活性。技術(shù)靈活性包括更多分布式能源和電力系統、智慧能源等；機制靈活性是指電力市場(chǎng)機制，包括電能市場(chǎng)、平衡市場(chǎng)、輔助服務(wù)市場(chǎng)等以分散決策為特點(diǎn)的市場(chǎng)機制。而控制命令型政策機制的僵化性與未來(lái)電力系統的靈活性需求不兼容，短期會(huì )增加轉型的成本，中長(cháng)期甚至會(huì )危及電力系統的安全和穩定運行。

二是在我國命令控制型減碳機制占主導的情況下，大部分減碳成本是“隱性成本”，而非碳市場(chǎng)的“顯性成本”（碳市場(chǎng)決定的碳價(jià)）。命令控制型政策機制以減碳目標為導向，較少關(guān)注減碳成本。減碳的“顯性成本”低容易給人以錯覺(jué)，但實(shí)際上減排企業(yè)承擔的隱性成本極高，極大損害了企業(yè)競爭力，可能導致國內部分企業(yè)將生產(chǎn)能力轉移到其他減排要求低的國家和地區（如東南亞或印度），從而導致“碳泄漏”（這種轉移未必是同一投資主體產(chǎn)能的轉移，也可能是國內因減排而過(guò)度壓減的產(chǎn)能被其他國家新增的產(chǎn)能所替代）。其結果是，我國承擔了很大的碳減排“隱性成本”，但因為“碳泄漏”，全球碳減排并沒(méi)有實(shí)際減少，同時(shí)我國的工業(yè)競爭力也受到了損害。

三是從歐盟的經(jīng)驗來(lái)看，基于市場(chǎng)的減碳機制在處理工業(yè)競爭力與碳泄漏方面有更大的操作空間和回旋余地。堅持以命令控制型機制為主導，除了能源領(lǐng)域傳統計劃思維的路徑依賴(lài)的影響外，以減碳為單一目標的政策思維也是主要原因。這在客觀(guān)上導致中央提出的協(xié)調“發(fā)展與減碳”的關(guān)系在微觀(guān)層面往往演變?yōu)閮烧叩膶αⅰ?/span>

碳中和進(jìn)程中的貿易國際規則的邏輯沖突

歐盟將CBAM作為推動(dòng)碳中和的重要手段，其實(shí)施不可避免對國際貿易規則，進(jìn)而對減碳的國際和國內規則與機制產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。然而，無(wú)論是從CBAM，還是目前的國際貿易實(shí)踐來(lái)看，走向碳中和經(jīng)濟的國際貿易規則存在著(zhù)內在的邏輯沖突。

一是用傳統的貿易壁壘阻礙低碳產(chǎn)品的國際貿易。低成本的低碳產(chǎn)品的自由貿易不僅可以減少進(jìn)口國的碳排放，緩解氣候變化，且有助于降低其減碳成本。然而，一些低碳產(chǎn)品的國際貿易卻長(cháng)期面臨傳統貿易壁壘的阻礙。最典型的案例是美國和歐盟多年來(lái)對中國光伏電池逐漸實(shí)施反傾銷(xiāo)措施。根據世界貿易組織（WTO）對傾銷(xiāo)的定義——以低于在本國市場(chǎng)的價(jià)格出口產(chǎn)品，中國光伏產(chǎn)品出口歐洲和美國的價(jià)格長(cháng)期高于其在國內市場(chǎng)的價(jià)格，依然被以“傾銷(xiāo)”的名義實(shí)施反傾銷(xiāo)措施。

二是對于歐盟的CBAM，盡管其“推動(dòng)高碳工業(yè)產(chǎn)品減碳和防止碳泄漏的”目的無(wú)可厚非，但它的實(shí)現方式存在很大“問(wèn)題”。

首先，CBAM要求以歐盟的高碳價(jià)來(lái)“調節”進(jìn)口高碳產(chǎn)品碳含量的成本的做法否定了碳價(jià)差異化的“合理性”，不符合“公正轉型”的邏輯。到2034年歐盟CBAM涵蓋的產(chǎn)品碳排放配額變成100%拍賣(mài)后，這些進(jìn)口產(chǎn)品所需繳納的“碳關(guān)稅”將由進(jìn)口產(chǎn)品的碳含量乘以歐盟碳排放市場(chǎng)的“碳價(jià)格”減去以出口國碳價(jià)計算的碳成本而得出。出口國為避免被歐盟征收高額碳關(guān)稅，可能不得不大幅提高本國碳價(jià)。然而，不同國家的“碳價(jià)”各異在相當程度上反映了各國發(fā)展階段和減碳成本的差異，以CBAM的方式倒逼發(fā)展中國家的“碳價(jià)”向歐盟看齊是不公平的，也不符合歐盟一直強調的“公正轉型”邏輯。

其次，“有成本效益的方式”，而非“高成本”脫碳始終是歐盟各種政策文件的基本原則。各國減碳成本的差異，恰好是“有效率”脫碳機制的基礎。比如，京都議定書(shū)框架下的清潔發(fā)展機制（CDM），各國碳市場(chǎng)的抵消機制均遵循這一邏輯。

最后，盡管高碳價(jià)促進(jìn)碳減排和低碳技術(shù)創(chuàng )新符合經(jīng)濟學(xué)“教義”，但有趣的是，到目前為止關(guān)于這方面的實(shí)證研究事實(shí)上爭議很大。

綜上所述，減碳與國際貿易規則的上述邏輯矛盾與沖突，既有發(fā)達國家在新興產(chǎn)業(yè)缺乏競爭力時(shí)采用傳統貿易壁壘保護國內產(chǎn)業(yè)的原因，也有“減碳”這一新的邏輯日益滲透到國內經(jīng)濟與國際貿易后相關(guān)規則與機制碰撞的原因。中國作為貿易大國和碳排放大國，必然會(huì )處于新的矛盾與沖突的“焦點(diǎn)”。我們應在系統深入研究的基礎上，主動(dòng)參與走向碳中和經(jīng)濟的國際貿易規則的制定，并根據碳中和下的新貿易邏輯改革國內相關(guān)“減碳”機制，構建具有成本效益的國內減碳機制，培育碳中和時(shí)代的工業(yè)競爭力。