摘要：中國科技創(chuàng )新舉國體制經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時(shí)期的創(chuàng )建發(fā)展和改革開(kāi)放后的適應性調整，初步探索出與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的科技資源配置和科技攻關(guān)組織方式。新時(shí)代，科技創(chuàng )新新型舉國體制的新發(fā)展需要更好地繼承集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，發(fā)揮政府重大科技創(chuàng )新組織者和市場(chǎng)激勵的協(xié)同作用。其關(guān)鍵要義是，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)需求，圍繞統籌布局和配置國家戰略資源、提高科技攻關(guān)組織化與協(xié)同化水平、強化科技攻關(guān)基礎能力保障、激發(fā)舉國體制活力與效率等方面賦予新的內涵。其具體體現在：（1）構建縱向和橫向政策組合體系，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域資源一體化統籌配置；（2）面向關(guān)系國家戰略的重大科學(xué)和工程創(chuàng )新的任務(wù)與目標，發(fā)展壯大一批政產(chǎn)學(xué)研用創(chuàng )新聯(lián)合體；（3）完善國家創(chuàng )新生態(tài)系統，提高公共科技基礎設施供給保障，大力培育發(fā)展國家創(chuàng )新機構，形成關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)長(cháng)效機制；（4）合理調整政府作用，推動(dòng)舉國體制與市場(chǎng)機制深入融合，更多利用市場(chǎng)競爭的激勵和約束作用激發(fā)科技人才及團隊的創(chuàng )造性。
關(guān)鍵詞：新型舉國體制；關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)；國家重大戰略需求；科技創(chuàng )新
基金：中國社會(huì )科學(xué)院登峰戰略?xún)?yōu)勢學(xué)科項目（產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)）；中國社會(huì )科學(xué)院國情調研重大項目（SKGQZD2019-11）；教育部人文社會(huì )科學(xué)研究一般項目（19YJAZH050）；國家社會(huì )科學(xué)基金一般項目（20CGJ021）
科技創(chuàng )新舉國體制是依托社會(huì )主義制度優(yōu)勢，發(fā)揮政府集中決策和主導推動(dòng)作用，面向國家重大科技創(chuàng )新任務(wù)需求，動(dòng)員國家戰略科技力量和稀缺資源向目標領(lǐng)域配置，并開(kāi)展組織化協(xié)同攻關(guān)的一種制度安排；同時(shí)，也是中國實(shí)施重大科技和工程創(chuàng )新的重要組織方式。西方發(fā)達國家也普遍采取類(lèi)似做法組織實(shí)施大型科技和工程創(chuàng )新項目。改革開(kāi)放以來(lái)，我國在“863”計劃、高速鐵路、大飛機、超級計算、北斗衛星導航、國產(chǎn)航母、探月工程等重大科技創(chuàng )新中，舉國體制不斷融入市場(chǎng)、開(kāi)放等時(shí)代元素，實(shí)現了新的發(fā)展。習近平總書(shū)記指出，我國社會(huì )主義制度能夠集中力量辦大事是我們過(guò)去取得重大科技創(chuàng )新的法寶，今天我們推進(jìn)科技創(chuàng )新跨越也要依靠這一法寶[1]。黨的十九屆四中全會(huì )提出，構建社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制[2]，十九屆五中全會(huì )從打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰和提高創(chuàng )新鏈整體效能兩方面，對健全科技創(chuàng )新新型舉國體制進(jìn)一步進(jìn)行了部署[3]。我國要健全科技創(chuàng )新新型舉國體制，必須基于歷史溯源和時(shí)代要求，響應國家經(jīng)濟體制、世界科技革命和產(chǎn)業(yè)變革、國家安全與發(fā)展等要求，圍繞打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰，提高國家創(chuàng )新整體效能，在資源統籌配置、科技攻關(guān)方式、科技基礎能力保障，以及吸納融合市場(chǎng)競爭機制等方面做出新的組織化制度安排。
一、科技攻關(guān)新型舉國體制的歷史溯源
中華人民共和國成立之初，我國科學(xué)技術(shù)發(fā)展面臨內外交困的局面。國家經(jīng)濟基礎薄弱，科技水平低下，并且受到西方資本主義強國的全面打壓和技術(shù)封鎖，國防能力亟待加強，百廢待興。在這種“一窮二白”的情況下，黨中央和國務(wù)院提出“優(yōu)先保證工業(yè)和國防工業(yè)的基本建設”的戰略目標，制定了“重點(diǎn)發(fā)展，迎頭趕上”的科學(xué)事業(yè)發(fā)展方針，動(dòng)員和組織全國科學(xué)技術(shù)力量對國民經(jīng)濟發(fā)展需要的重要科學(xué)技術(shù)任務(wù)開(kāi)展集中攻關(guān)[4]，從而探索出科技創(chuàng )新舉國體制的中國模式，并在理論研究和應用方面取得了一批具有世界先進(jìn)水平的創(chuàng )造性成就。改革開(kāi)放以來(lái)，中國科技發(fā)展的戰略方向轉向經(jīng)濟建設，制定了“科學(xué)技術(shù)要面向經(jīng)濟建設，經(jīng)濟建設要依靠科學(xué)技術(shù)”的科技發(fā)展戰略方針①。為落實(shí)這一方針，國家聚焦制約經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重大科學(xué)技術(shù)問(wèn)題并集中攻關(guān)，初步形成適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟要求的科技創(chuàng )新體系。筆者認為，回顧中國70多年科技攻關(guān)歷程，舉國體制一直貫穿其中，并在不同發(fā)展階段呈現出不同的形式，擔當著(zhù)不同的歷史使命（詳見(jiàn)表1）。
①1985年3月，《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，中發(fā)［1985］6號。
表1 我國科技創(chuàng )新舉國體制的攻關(guān)歷程
科技攻關(guān)舉國體制在國家重大科技創(chuàng )新及應用方面發(fā)揮了制度優(yōu)勢。從1955年7月，從第一屆全國人民代表大會(huì )第二次會(huì )議通過(guò)“一五”計劃，“集中主要力量進(jìn)行工業(yè)、國防建設”[4]，至1956年12月，中共中央發(fā)布的《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠景規劃綱要（修正草案）》（簡(jiǎn)稱(chēng)“十二年”規劃），明確“制定重大科學(xué)技術(shù)任務(wù)”“選取國家建設迫切需要和科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠景的重點(diǎn)任務(wù)”，并“在人力、物力上優(yōu)先予以保證”等，確定了新中國科技發(fā)展的戰略思路，奠定了科技創(chuàng )新舉國體制的總體架構。之后，我國的歷次計劃（規劃）、綱要等政策文件都體現出“集中力量辦大事”這一舉國體制的思想[5，6，7，8，9，10，11，12，13，14]，反復強調在“重點(diǎn)領(lǐng)域”“重大技術(shù)”“重大戰略需求”等方面實(shí)現“關(guān)鍵核心技術(shù)突破”（詳見(jiàn)表2）。
表2 我國五年計劃與規劃綱要中科技攻關(guān)舉國體制的主要內容
資料來(lái)源：根據歷次國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展五年計劃（規劃）、科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規劃、規劃綱要等整理。
我國以政治和行政動(dòng)員為中心的舉國體制創(chuàng )建于計劃經(jīng)濟體制，科技攻關(guān)任務(wù)不直接面向市場(chǎng)需求，也不參與市場(chǎng)競爭，并且科研機構側重完成黨和政府下達的攻關(guān)任務(wù)，由此，面向產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的科技攻關(guān)能力薄弱，科技系統與市場(chǎng)體系脫節的結構性矛盾長(cháng)期存在。改革開(kāi)放后的一段時(shí)間，我國某些領(lǐng)域在“造不如買(mǎi)”“市場(chǎng)換技術(shù)”等思路影響下，削弱了舉國體制的作用，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)受到組織化程度不夠、初始市場(chǎng)缺乏、投入分散等問(wèn)題制約。盡管如此，中國在舉國體制探索和發(fā)展歷程中，仍積累了豐富的經(jīng)驗，形成了可以為科技創(chuàng )新新型舉國體制繼承的核心內核。
（一）堅持黨對科學(xué)技術(shù)工作的領(lǐng)導
中國舉國體制創(chuàng )建和發(fā)展極為重要的經(jīng)驗就是堅持黨的領(lǐng)導。黨中央把握科技發(fā)展大局大勢，從戰略高度謀劃和部署科學(xué)技術(shù)事業(yè)發(fā)展，領(lǐng)導制定國家科學(xué)技術(shù)發(fā)展方針、政策和歷次科技長(cháng)遠規劃，在向科學(xué)進(jìn)軍的偉大實(shí)踐中探索科技創(chuàng )新舉國體制，在建設世界科技強國、實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略中健全科技創(chuàng )新新型舉國體制。正是因為有中國共產(chǎn)黨強大的政治領(lǐng)導力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì )號召力，從而能夠總攬全局、協(xié)調各方，動(dòng)員和調配各部門(mén)、各地區力量，形成集中力量辦大事的優(yōu)勢。我國從發(fā)展原子能事業(yè)、研制原子彈，到改革開(kāi)放以來(lái)的諸多舉世公認、令人矚目的重大科技成果，都充分表明了科技創(chuàng )新舉國體制必須堅持黨的領(lǐng)導。
（二）堅持科學(xué)技術(shù)為社會(huì )主義建設服務(wù)的原則
中國舉國體制的鮮明特征是重點(diǎn)攻克經(jīng)濟建設、國防建設和社會(huì )發(fā)展中的重大科技問(wèn)題，選擇國家建設事業(yè)和現代科學(xué)技術(shù)發(fā)展中具有戰略意義的關(guān)鍵問(wèn)題，特別是工農業(yè)生產(chǎn)和國防建設最急需的科學(xué)技術(shù)問(wèn)題，采取集中優(yōu)勢力量、取得重點(diǎn)突破的方式開(kāi)展科技攻關(guān)。《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展遠景規劃綱要》（簡(jiǎn)稱(chēng)“十二年”規劃）提出，力求某些重要的和急需的部門(mén)在12年內接近或趕上世界先進(jìn)水平，使我國建設中許多復雜的科學(xué)和技術(shù)問(wèn)題能夠逐步地依靠自己的力量加以解決，根據國民經(jīng)濟發(fā)展需要和科學(xué)發(fā)展方向，從13個(gè)方面提出了57項重要科學(xué)技術(shù)任務(wù)和616個(gè)中心問(wèn)題，同時(shí)，在57項重要任務(wù)中，選出12項更重要和更急需的任務(wù)作為重點(diǎn)，對這些重點(diǎn)任務(wù)集中力量大力開(kāi)展研究，帶動(dòng)其他有關(guān)部門(mén)發(fā)展。《1963—1972年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規劃綱要》（簡(jiǎn)稱(chēng)“十年”規劃）①提出，動(dòng)員和組織全國的科學(xué)技術(shù)力量，獨立自主地解決我國社會(huì )主義建設中的關(guān)鍵科學(xué)技術(shù)問(wèn)題，重要和急需方面力求在接近和趕上世界先進(jìn)科學(xué)技術(shù)水平的道路上實(shí)現跨越；強調為加強基礎工業(yè)，建設一個(gè)比較完整的現代化工業(yè)體系以及使工業(yè)適應國防尖端技術(shù)發(fā)展的要求，必須有重點(diǎn)地盡快掌握20世紀60年代的工業(yè)技術(shù)，積極進(jìn)行工業(yè)的技術(shù)改革；為配合國防尖端技術(shù)的過(guò)關(guān)，對基礎科學(xué)、技術(shù)科學(xué)和工業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的研究試驗等工作進(jìn)行統籌安排。改革開(kāi)放后，黨和政府將“經(jīng)濟建設必須依靠科學(xué)技術(shù)，科學(xué)技術(shù)工作必須面向經(jīng)濟建設”確定為科技發(fā)展的戰略方針，更加強調科技與經(jīng)濟緊密結合，加強應用研究促進(jìn)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)和成果轉化[5]。1992年3月8日，國務(wù)院發(fā)布的《國家中長(cháng)期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)》②提出，統一籌劃全國科技、經(jīng)濟、社會(huì )協(xié)調發(fā)展的重大問(wèn)題，克服各種條塊分割和分散主義傾向，動(dòng)員和吸引大部分科技力量投身于國民經(jīng)濟建設主戰場(chǎng)。1996年3月17日，第八屆全國人民代表大會(huì )第四次會(huì )議批準的《全國科技發(fā)展“九五”計劃和到2010年長(cháng)期規劃綱要》③規定，科技發(fā)展要以國家經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的總目標為依據，把攻克國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展迫切需要解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題作為主要任務(wù)。2006年2月9日，國務(wù)院發(fā)布的《國家中長(cháng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規劃綱要（2006—2020）》④從現實(shí)的緊迫需求出發(fā)，選擇具有一定基礎和優(yōu)勢、關(guān)系國計民生和國家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域，從中篩選出若干重大戰略產(chǎn)品、關(guān)鍵共性技術(shù)或重大工程作為重大專(zhuān)項，著(zhù)力突破重大關(guān)鍵共性技術(shù)。
①http://www.most.gov.cn/kjgh∥skjghlindex.htm#gl?
②http://www.reformdata.org/1992/0308/4207.shtml?
③http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001-01/02/content_5003506.htm?
④http://www.gov.cn/jrzg/2006-02109/content_183787.htm。
（三）突破條塊束縛，有組織有計劃地開(kāi)展科技攻關(guān)
新中國成立之初，面對科技發(fā)展起點(diǎn)不高、基礎薄弱，特別是科技專(zhuān)家和裝備稀缺而需要又很多的實(shí)際情況，國家確定了“重點(diǎn)發(fā)展，迎頭趕上”的科學(xué)發(fā)展方針，形成了明確目標、確定任務(wù)、集中有限資源、聯(lián)合攻關(guān)的有效組織方式；同時(shí)，依靠有組織地開(kāi)展科技攻關(guān)，突破了部門(mén)、地區、單位所有制對科技人員和科技資源的條塊限制，把分散的科技力量匯聚在統一的目標下，把一切潛在的和閑置的力量發(fā)動(dòng)起來(lái)，組成全國性有組織的科學(xué)研究力量，取得“兩彈一星”等一批重大科技成果。改革開(kāi)放以來(lái)，我國發(fā)揮政府和市場(chǎng)配置科技資源的協(xié)同作用，完善科技資源匯聚機制，創(chuàng )新科技攻關(guān)組織方式，突破了一批制約國防能力、國家安全與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的關(guān)鍵核心技術(shù)，取得了一批可與發(fā)達國家比肩的重大成果，豐富和發(fā)展了科技創(chuàng )新舉國體制。
（四）適應外部環(huán)境和發(fā)展階段變化，改革重大科技和工程攻關(guān)組織方式
20世紀50年代，我國為了加強科研機構和科研隊伍建設，一方面，中國科學(xué)院專(zhuān)門(mén)創(chuàng )建計算技術(shù)、自動(dòng)化、電子學(xué)和半導體等研究所；另一方面，工業(yè)、農業(yè)、交通運輸、國防等方面的國家相關(guān)部委紛紛建立科研機構，高等院校也積極改進(jìn)增設新興學(xué)科和國家急需的學(xué)科。為解決科技部門(mén)和經(jīng)濟部門(mén)分立造成的科技成果轉化困難，國家組織協(xié)調各方面力量建設一批科學(xué)試驗基地，支持研究機構自己辦車(chē)間、辦工廠(chǎng)，支持用戶(hù)部門(mén)加強研究力量。在計劃經(jīng)濟時(shí)期，黨中央頂層設計能力以及動(dòng)員和調配各類(lèi)資源的能力很強，并且借助這種體制，國家建立了中科院、高等院校、中央產(chǎn)業(yè)部委所屬科研院所、地方科研機構與國防研究機構等科技五路大軍，并將資源重點(diǎn)投向“兩彈”研制等重大任務(wù)，成功組織了全國相關(guān)部門(mén)和單位大協(xié)作大攻關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國緊緊圍繞促進(jìn)科技與經(jīng)濟結合，發(fā)揮政府支持和市場(chǎng)激勵的協(xié)同作用，推進(jìn)國家創(chuàng )新體系建設，創(chuàng )新重大科技工程攻關(guān)組織方式，探索出以國家科研機構和研究型大學(xué)為主體的科學(xué)研究體系和以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導向、產(chǎn)學(xué)研融合融通的技術(shù)創(chuàng )新體系。黨的十八大以來(lái)，政府和市場(chǎng)促進(jìn)科技創(chuàng )新的作用得到加強，統籌配置創(chuàng )新資源和創(chuàng )新需求凝煉、任務(wù)組織實(shí)施、成果推廣應用的機制更加完善，探索形成了統一領(lǐng)導、需求對接、資源共享的重大科技攻關(guān)組織方式。在中國高速鐵路和大飛機的攻關(guān)中，原鐵道部和中國商飛公司均發(fā)揮了設定創(chuàng )新目標及技術(shù)發(fā)展路徑、提供啟動(dòng)資金、選擇創(chuàng )新參與主體并調控各參與者之間的合作與競爭的作用[15，16，17，18]，初步探索出面向市場(chǎng)的重大科技產(chǎn)品攻關(guān)方式。在開(kāi)啟全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程之際，黨的十九屆五中全會(huì )再次強調“健全社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下新型舉國體制”，并重申“強化國家戰略科技力量”“堅持系統觀(guān)念”“全國一盤(pán)棋”[19]，探索完善國家創(chuàng )新體系和加快建設科技強國的路徑。
二、科技創(chuàng )新新型舉國體制的時(shí)代要求與內涵變化
時(shí)代性是科技創(chuàng )新舉國體制的基本屬性之一，根據外部環(huán)境和內部條件變化進(jìn)行適應性調整是健全科技創(chuàng )新新型舉國體制的內在要求。我國科技創(chuàng )新舉國體制經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時(shí)期的創(chuàng )建發(fā)展，以及改革開(kāi)放后的適應性調整，初步探索出與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的科技資源配置和科技攻關(guān)組織方式，實(shí)現了自上而下的集中決策管理與市場(chǎng)化手段的對接。科技創(chuàng )新新型舉國體制作為舉國體制在新時(shí)代的新發(fā)展，需要繼承集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，更好發(fā)揮政府重大科技創(chuàng )新組織者和市場(chǎng)激勵的協(xié)同作用，響應國家科技力量構成和利益訴求、科技創(chuàng )新邊界融合和集成化趨勢、國家發(fā)展與安全等內外條件變化的時(shí)代要求，并且在完善激勵機制激發(fā)各創(chuàng )新主體的協(xié)同創(chuàng )新能力、提高科技攻關(guān)的組織化和協(xié)同化水平、形成關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)長(cháng)效機制三個(gè)方面賦予新的內涵。
（一）國家科技力量構成和利益訴求多元化，要求激發(fā)各創(chuàng )新主體的協(xié)同創(chuàng )新能力
科技創(chuàng )新舉國體制是國家經(jīng)濟體制的重要組成部分，國家經(jīng)濟體制變化通過(guò)“游戲規則”變化影響科技創(chuàng )新主體構成、資源配置和激勵方式，進(jìn)而影響甚至決定科技創(chuàng )新舉國體制的制度設計。我國社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的建立和完善，培育發(fā)展了一大批創(chuàng )新型企業(yè)和研發(fā)機構，豐富了創(chuàng )新主體類(lèi)型；同時(shí)，構建高水平社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，將繼續改變國家科技創(chuàng )新力量構成和激勵機制，推動(dòng)創(chuàng )新主體向多層次、多功能、多種所有制格局轉變。國家利益、單位利益、個(gè)人利益取向不僅更加多元化，而且經(jīng)濟利益和中下游應用的商業(yè)化需求對科技創(chuàng )新的驅動(dòng)越來(lái)越強，各參與者在這一環(huán)境中相互作用將形成新的行為規則。傳統舉國體制由政府確定任務(wù)與目標，采取自上而下的集中式資源動(dòng)員和攻關(guān)組織，各參與者之間通過(guò)縱向關(guān)系建立聯(lián)系，成果應用主要面向特定項目和非市場(chǎng)領(lǐng)域。由于政府不再是科技攻關(guān)任務(wù)的最終確定者和攻關(guān)成果的唯一需求方，科技創(chuàng )新新型舉國體制既要實(shí)現重大工程和技術(shù)目標，還應達到一定的經(jīng)濟效益指標。
科技創(chuàng )新新型舉國體制的變化要求政府根據創(chuàng )新參與者類(lèi)型和利益訴求，完善科技創(chuàng )新激勵體系，提高領(lǐng)軍企業(yè)從事重大創(chuàng )新活動(dòng)的積極性。對于企業(yè)基于商業(yè)化應用開(kāi)展的研發(fā)活動(dòng)，在私人收益小于社會(huì )收益時(shí)，政府需要通過(guò)支持來(lái)降低私營(yíng)部門(mén)的風(fēng)險，加強私營(yíng)部門(mén)從事知識創(chuàng )造的激勵[20]；同時(shí)，加強參與者之間的橫向協(xié)同機制，激發(fā)各創(chuàng )新主體的協(xié)同創(chuàng )新能力，注重創(chuàng )新成果的經(jīng)濟效益和溢出效應，更多利用項目管理、政府采購、財政投入等手段激發(fā)各創(chuàng )新主體的創(chuàng )新活力；并且要發(fā)揮政府組織能力強、支配資源廣和利益目標超然的優(yōu)勢，把政府配置資源的戰略性和市場(chǎng)配置資源的效率性有機結合，采取設置科技項目和經(jīng)濟政策等手段組織、引導市場(chǎng)主體，激發(fā)社會(huì )資源和各類(lèi)企業(yè)參加科技創(chuàng )新的積極性。
政府在制度設計上的重點(diǎn)是根據目標任務(wù)、創(chuàng )新主體、激勵機制、資源配置、治理方式等變化，構建以政府和市場(chǎng)協(xié)同動(dòng)員和調配資源開(kāi)展組織化協(xié)同攻關(guān)的制度體系。第一，在目標任務(wù)方面，政府不僅要追求技術(shù)、產(chǎn)品和工程目標，而且要著(zhù)眼于整個(gè)創(chuàng )新鏈，提高技術(shù)成果的商業(yè)化轉化應用能力和面向市場(chǎng)的競爭力；第二，在創(chuàng )新主體方面，既要注重發(fā)揮研究型大學(xué)、科研院所和國家實(shí)驗室等國家戰略科技力量的創(chuàng )新引領(lǐng)作用，又要重視發(fā)揮企業(yè)科技成果轉化和應用需求的牽引作用；第三，在激勵機制方面，繼續發(fā)揮承擔國家任務(wù)榮譽(yù)感、政府表彰等方面的激勵作用，并加強經(jīng)濟利益對創(chuàng )新主體和人才的激勵和引導；第四，在資源配置方面，政府不僅運用行政手段和自上而下的集中協(xié)調來(lái)調配資源，而且運用經(jīng)濟手段和市場(chǎng)激勵手段引導資源配置，兼顧自上而下的集中協(xié)調和自下而上的契約管理；第五，治理方式方面，發(fā)揮政府頂層設計和組織協(xié)調作用，統籌各創(chuàng )新主體的功能定位，推動(dòng)形成更加多元和協(xié)同的治理體系。
（二）科技創(chuàng )新邊界融合和集成化趨勢，要求提高科技攻關(guān)的組織化和協(xié)同化水平
新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，深刻改變著(zhù)科學(xué)發(fā)現和關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng )新的傳統模式。科學(xué)技術(shù)向縱深演進(jìn)，基礎研究、應用研究及商業(yè)化應用呈現邊界融合和互動(dòng)加強的趨勢，一方面，許多商業(yè)化應用成為與基礎研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)一樣復雜的知識集成和創(chuàng )造活動(dòng)，科學(xué)和技術(shù)、研究和開(kāi)發(fā)、發(fā)現和應用相互促進(jìn)；另一方面，關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng )新的系統性、復雜性顯著(zhù)增強，既體現在產(chǎn)品中知識和技術(shù)集成化程度的提高，產(chǎn)品子系統和部件數量增多，以及涉及的專(zhuān)業(yè)知識領(lǐng)域日益拓寬[21]，又需要使用大量復雜而昂貴的科技基礎設施甚至生產(chǎn)設備進(jìn)行工藝可行性和工程化試驗。由此，科技攻關(guān)的知識集成和創(chuàng )造性質(zhì)對科技攻關(guān)的組織化和協(xié)同化水平提出了很高要求。大飛機就是這樣一種高度復雜的產(chǎn)品，研制的關(guān)鍵不是掌握某種單項技術(shù)，而是綜合集成各種技術(shù)的能力[22]。這表明，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的參與者數量多，跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的參與者越來(lái)越多樣化，甚至包括眾多中下游應用企業(yè)和數據處理服務(wù)提供商；同時(shí)，重大科技與工程創(chuàng )新體系變得更加復雜，傳統以“科學(xué)研究→技術(shù)發(fā)明→技術(shù)創(chuàng )新→應用轉化”為核心的線(xiàn)性路徑，已轉化為各環(huán)節、各參與者互動(dòng)融通的一體化模式。科技發(fā)展存在一種組合進(jìn)化機制，即新技術(shù)是用以前就存在的組分組合而成的，這些新技術(shù)又會(huì )作為可能的組分用于構建更進(jìn)一步的新技術(shù)[23]。這說(shuō)明，關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的一個(gè)重要路徑是創(chuàng )造新的技術(shù)組合和選擇有效的組合。這個(gè)整合集成過(guò)程涉及多樣化的知識和能力，技術(shù)研發(fā)和轉化應用由研發(fā)、制造、用戶(hù)等部門(mén)組成的創(chuàng )新聯(lián)合體同時(shí)工作、共同完成[24]。因而，關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng )新不是單一領(lǐng)域的突破，也不是一項技術(shù)進(jìn)步催生另一項技術(shù)進(jìn)步的自然演化過(guò)程，而是在政府支持、市場(chǎng)需求、要素配置等因素作用下，由具有極強動(dòng)員能力的牽頭者組織諸多參與者，吸納整合多學(xué)科、多方面技術(shù)知識并進(jìn)行協(xié)同攻關(guān)的誘發(fā)性過(guò)程。
新技術(shù)的最前沿顯示，研發(fā)與產(chǎn)業(yè)需求的距離大幅縮短，科技成果與轉化應用的鏈接更加密切，不僅高投入、高風(fēng)險、不確定、回報周期長(cháng)等因素導致的創(chuàng )新系統性失靈愈發(fā)突出，組織協(xié)同能力、學(xué)習能力成為決定創(chuàng )新成功的關(guān)鍵因素，而且單一科研機構或企業(yè)主導的科學(xué)知識生產(chǎn)模式呈現出被組織化的協(xié)同創(chuàng )新模式取代的趨勢。研究型大學(xué)和科研機構向企業(yè)等其他主體開(kāi)放研究發(fā)現和科學(xué)進(jìn)展的信息，將有助于提高企業(yè)的研發(fā)動(dòng)力和能力，其中創(chuàng )新主體的組織學(xué)習是影響創(chuàng )新的關(guān)鍵因素，學(xué)習的互動(dòng)性使得市場(chǎng)力量難以有效協(xié)調各參與方，達到充分利用現有知識的學(xué)習效果，并且學(xué)習的系統性失靈必然導致創(chuàng )新缺乏協(xié)同和效率低下。從社會(huì )福利視角看，政府應當依靠市場(chǎng)體制解決創(chuàng )新參與者在技術(shù)知識生產(chǎn)和交換過(guò)程中表現欠佳的問(wèn)題，在促進(jìn)互動(dòng)學(xué)習以及在此基礎上的創(chuàng )新協(xié)同上發(fā)揮積極作用；政府不僅應該支持高風(fēng)險基礎研究和應用研究，而且應當成為許多關(guān)鍵技術(shù)商業(yè)化開(kāi)發(fā)的源頭，并激勵互動(dòng)學(xué)習和互動(dòng)研究[25]。世界科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的規律和趨勢，要求我們必須更好發(fā)揮公共部門(mén)的統籌協(xié)調和激勵作用，促進(jìn)企業(yè)加強與科研機構、供應商和用戶(hù)的聯(lián)系，集中各方面力量匯聚各方面資源，對關(guān)鍵核心技術(shù)進(jìn)行組織化協(xié)同攻關(guān)，彌補單一創(chuàng )新主體研發(fā)力量薄弱、創(chuàng )新能力不足、研發(fā)與應用協(xié)同不夠等短板。
（三）國家安全與發(fā)展的戰略需求，要求形成關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)長(cháng)效機制
科技已經(jīng)成為主導國家發(fā)展和安全的“定海神針”，發(fā)達國家普遍采取長(cháng)效措施鞏固其技術(shù)領(lǐng)先和壟斷地位。美國、歐盟、日本等國家和經(jīng)濟體在關(guān)系國家發(fā)展與安全的重大科學(xué)和工程創(chuàng )新領(lǐng)域，采取以使命為導向、政府主導和統籌調配多個(gè)部門(mén)力量進(jìn)行持續攻關(guān)的組織方式。即凡是涉及國家宏觀(guān)戰略需求的綜合性重大項目，由多個(gè)政府部門(mén)或機構牽頭，采用“集中+分散”的組織管理模式，如美國的“納米計劃”與“網(wǎng)絡(luò )與信息計劃”；具有明確目標或者戰略產(chǎn)品的重大項目，往往需要專(zhuān)門(mén)的組織管理機構進(jìn)行集中管理，采用“垂直層級”管理模式，如美國的“阿波羅計劃”和日本的“超大規模集成電路計劃”。國家創(chuàng )新體系就是國外學(xué)者在研究政府促進(jìn)重大科學(xué)技術(shù)作用基礎上提出的一個(gè)概念。
歐美等發(fā)達國家和經(jīng)濟體在重大科技攻關(guān)組織管理方式上，建立了需求和應用導向的科技創(chuàng )新體制，政府作用主要聚焦于整合創(chuàng )新資源、降低新技術(shù)商業(yè)化成本和風(fēng)險、彌合實(shí)驗室技術(shù)與市場(chǎng)商業(yè)化應用之間的鴻溝等方面。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，重大科技創(chuàng )新不僅是國家戰略需求孕育的成果，而且是政府基于國家使命不計成本地公共采購激勵的結果。發(fā)達國家政府牽頭組織的重大科技創(chuàng )新多源于政府需求，由政府確定任務(wù)和創(chuàng )造初始市場(chǎng)，并以任務(wù)為導向的資金來(lái)源于行政部門(mén)內的專(zhuān)門(mén)公共機構，成果轉化應用和采購也由這些部門(mén)組織。例如，美國國防部高級研究計劃局（簡(jiǎn)稱(chēng)DARPA）是互聯(lián)網(wǎng)和其他信息通信技術(shù)的主要資助者和開(kāi)發(fā)者，美國國立衛生研究院（簡(jiǎn)稱(chēng)NIH）組織實(shí)施大量生物醫學(xué)基礎研究和應用研究；有一些發(fā)達國家甚至利用在關(guān)鍵核心技術(shù)方面的壟斷構筑技術(shù)壁壘，阻礙全球技術(shù)合作和科技資源流動(dòng)。2016年1月，時(shí)任法國總統奧朗德在談到法國和歐洲在全球空間部門(mén)的地位時(shí)說(shuō)，法國和歐洲在太空探索、衛星和運載火箭方面的領(lǐng)導地位面臨嚴峻的國際競爭，特別是來(lái)自美國的競爭。美國聯(lián)邦政府為了支持宇航局的科學(xué)計劃，向許多私營(yíng)企業(yè)，特別是美國太空探索技術(shù)公司（SpaceX）提供了大量支持①。
①http://spacenews.com/french-government-commissions-report-on-rocket-reuse-commpetitiveness/#sthash.AT2pkw-Ee.dpuf?
我國正處于高質(zhì)量發(fā)展階段和實(shí)現第二個(gè)百年奮斗目標的關(guān)鍵歷史節點(diǎn)，但基礎研究和應用研究創(chuàng )新能力有待強化提升，對事關(guān)長(cháng)遠和戰略全局的重點(diǎn)領(lǐng)域部署有待完善進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng )新缺少源頭供給，許多關(guān)鍵核心技術(shù)受制于發(fā)達國家，國家安全和發(fā)展受到嚴重威脅。因而，我們必須更加重視科技保障國家發(fā)展與安全的重要作用，聚焦關(guān)系國家發(fā)展與安全領(lǐng)域開(kāi)展持續性攻關(guān)，尤其要加快解決高端芯片、核心元器件和尖端裝備等關(guān)鍵核心技術(shù)應用缺乏初始市場(chǎng)無(wú)法形成實(shí)際產(chǎn)品和應用、創(chuàng )新生態(tài)迭代升級難以啟動(dòng)和進(jìn)入良性循環(huán)等問(wèn)題，實(shí)現關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控，降低“卡脖子”風(fēng)險。為此，我國新型舉國體制的制度設計要以重大科技和工程創(chuàng )新戰略任務(wù)為導向，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)需求培育發(fā)展具有戰略制定、項目管理、初始市場(chǎng)創(chuàng )造等作用的創(chuàng )新組織者，科學(xué)統籌各類(lèi)創(chuàng )新主體與資源，強化國家戰略科技資源配置的系統性、針對性、有效性，加強國家科技創(chuàng )新能力建設，形成關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的長(cháng)效機制。
三、科技創(chuàng )新新型舉國體制的關(guān)鍵要義
科技創(chuàng )新新型舉國體制以政府主導、公共資金投入為主，是由諸多參與方在政府與市場(chǎng)協(xié)同激勵約束下形成的組織化協(xié)同創(chuàng )新體系，是基于實(shí)現國家戰略使命體系化動(dòng)員和配置資源的一種方式。其實(shí)質(zhì)是在繼承歷史經(jīng)驗和響應時(shí)代要求的基礎上，設計組織化協(xié)同地開(kāi)展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)及其成果轉化應用的制度體系。黨的十九屆五中全會(huì )關(guān)于健全科技創(chuàng )新新型舉國體制的部署，要求從關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和科技創(chuàng )新基礎能力方面把握科技創(chuàng )新新型舉國體制。在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)方面，我國應面向關(guān)系國家戰略的重大科學(xué)和工程創(chuàng )新的任務(wù)與目標，統籌布局和配置資源，發(fā)展壯大一批政產(chǎn)學(xué)研用創(chuàng )新聯(lián)合體，并開(kāi)展協(xié)同攻關(guān)；同時(shí)，在科技創(chuàng )新基礎能力方面，應統籌國家各類(lèi)科研機構和科技基礎設施布局建設，充分吸納融合市場(chǎng)競爭機制，加強關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)機構體系和基礎設施能力建設，為開(kāi)展組織化協(xié)同創(chuàng )新提供更有效的制度激勵機制。
（一）構建縱向和橫向政策組合體系，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域資源一體化統籌配置
科技資源配置與科技資源總供給共同影響科技創(chuàng )新能力與效果。科技資源配置是一個(gè)系統工程，涉及機構、政策、人才、資金、裝置、項目等要素投入，以及創(chuàng )新任務(wù)目標制定、成果轉化應用等多個(gè)環(huán)節，而政策的系統性則直接影響科技資源在創(chuàng )新領(lǐng)域和創(chuàng )新主體之間的分布、流向及協(xié)同作用能否得到充分發(fā)揮。關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)需要構建橫向和縱向政策組合體系，除縱向措施支持外，還需要通過(guò)橫向措施改善開(kāi)發(fā)這些技術(shù)的基礎能力。一方面，縱向政策具有方向性和主動(dòng)性，側重通過(guò)支持特定領(lǐng)域和創(chuàng )造初始需求激勵科技資源向目標領(lǐng)域配置；另一方面，橫向政策側重改善科技創(chuàng )新的基礎條件，糾正市場(chǎng)失靈和創(chuàng )新系統失靈，促進(jìn)更廣泛的參與；同時(shí)，在創(chuàng )新成果需求不確定、私營(yíng)部門(mén)不愿承擔風(fēng)險的領(lǐng)域，可以通過(guò)縱向措施激發(fā)企業(yè)創(chuàng )新動(dòng)力，通過(guò)橫向措施改善科技創(chuàng )新的基礎條件。因此，我國科技資源配置既不能單純依賴(lài)縱向政策，也不能完全依靠橫向政策交給市場(chǎng)主體根據自身利益取向進(jìn)行配置，否則，必然導致資源分散、閑置和重復，國家戰略科技力量與使命能力的錯配。
國家戰略科技力量更需要著(zhù)眼于國家長(cháng)期戰略目標，利用縱向政策進(jìn)行系統化配置，以矯正市場(chǎng)資源配置系統化不夠和過(guò)于考慮短期局部經(jīng)濟利益的缺陷，具體配置路徑應該是，第一，聚焦世界科技前沿和國家重大戰略需求配置科技資源，統籌確定國家科技攻關(guān)領(lǐng)域、方向、目標，統籌整合國家各類(lèi)科技和工程項目，加強關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)體系的頂層設計，克服地區、部門(mén)、領(lǐng)域分散封閉和交叉重復等碎片化問(wèn)題，形成將優(yōu)勢力量和資源配置到目標領(lǐng)域的體制機制，集中優(yōu)勢力量打殲滅戰。第二，優(yōu)化完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)布局，推動(dòng)現行以點(diǎn)狀、單項技術(shù)突破為主的科技攻關(guān)方式向體系化布局建設轉變。超前建設大科學(xué)裝置等國家重大科技基礎設施，支持公共知識創(chuàng )造機構、前沿戰略技術(shù)持續研發(fā)、關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)、重大科技成果商業(yè)化應用。第三，尊重研究機構、研究型大學(xué)和企業(yè)的利益取向，通過(guò)可預期的政策導向引導創(chuàng )新主體的科研方向和力量投入，為關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)提供激勵機制。第四，利用國家中長(cháng)期科技規劃、科技計劃和政策等激勵性手段，根據國家重大科技創(chuàng )新任務(wù)需求進(jìn)行一體化配置資源的機制，推動(dòng)國家戰略科技力量向關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)領(lǐng)域集聚。
（二）面向關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)任務(wù)，組織政產(chǎn)學(xué)研用各方建設創(chuàng )新聯(lián)合體
創(chuàng )新組織方式規定政產(chǎn)學(xué)研用各創(chuàng )新主體及其關(guān)系，影響各創(chuàng )新主體協(xié)同創(chuàng )新能力。關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)周期長(cháng)、參加單位多，涉及目標任務(wù)、攻關(guān)方式選擇、參與創(chuàng )新各方的角色定位、協(xié)同融通和利益分配等問(wèn)題，必須立足國家安全和發(fā)展需求，選定一批具有戰略產(chǎn)品和工程目標導向的關(guān)鍵核心技術(shù)，依托研究型大學(xué)、科研機構、領(lǐng)軍企業(yè)、用戶(hù)部門(mén)等骨干力量，按照“小核心、大協(xié)作、專(zhuān)業(yè)化、開(kāi)放式”架構，形成融通互動(dòng)、緊密協(xié)同、合作共贏(yíng)的創(chuàng )新聯(lián)合體，打造一批政產(chǎn)學(xué)研用深度融合的創(chuàng )新聯(lián)合體，而且創(chuàng )新聯(lián)合體各參與方既有自身角色，同時(shí)又能激發(fā)其他參與者的作用。政府統籌協(xié)調能力強、支配資源廣，能夠將利益目標定位于追求國家安全和核心競爭力，重點(diǎn)發(fā)揮好關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng )新組織者、資助者和創(chuàng )建初始需求的作用。領(lǐng)軍企業(yè)更清楚基礎元器件、關(guān)鍵材料工藝的工程化和產(chǎn)業(yè)化瓶頸問(wèn)題，在創(chuàng )新行為上具有很強的應用導向，更關(guān)心科技攻關(guān)的實(shí)際效果，要充分發(fā)揮其牽頭抓總作用，引導制造企業(yè)和研發(fā)機構圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng )新任務(wù)與目標開(kāi)展協(xié)同攻關(guān)。科研機構和研究型大學(xué)作為科學(xué)研究的基礎力量，擔負國家公共科技供給的重任，重點(diǎn)提高其持續從事前沿基礎研究、應用研究和開(kāi)展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的能力。
我們要發(fā)揮創(chuàng )新聯(lián)合體的組織協(xié)同作用，要求以重大科技攻關(guān)任務(wù)為目標，借助政府支持與市場(chǎng)力量，推動(dòng)創(chuàng )新要素集聚和協(xié)同配置，形成利益共同體，使前端科學(xué)研究與后端應用性技術(shù)開(kāi)發(fā)緊密銜接，解決創(chuàng )新成果轉化應用不力、不順、不暢的痼疾，實(shí)現多方互動(dòng)協(xié)同的綜合性科技攻關(guān)能力和商業(yè)化應用能力。凡是關(guān)系國家發(fā)展戰略的重大科技和工程項目，政府應牽頭組織大學(xué)、科研機構與企業(yè)合作的研發(fā)團隊。同時(shí)，面向國家戰略需求的關(guān)鍵核心技術(shù)及最終產(chǎn)品創(chuàng )新，政府應充分發(fā)揮作為用戶(hù)啟動(dòng)和組織創(chuàng )新的作用，建立以需求方為中心的創(chuàng )新聯(lián)合體。一方面，需求方組織設定技術(shù)需求、創(chuàng )新目標及商業(yè)化應用和產(chǎn)品實(shí)現路徑，通過(guò)提供資金和可預期的需求吸引產(chǎn)學(xué)研機構參加創(chuàng )新聯(lián)合體，開(kāi)展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)；另一方面，面向市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，可以領(lǐng)軍企業(yè)和成果需求企業(yè)為主體，充分發(fā)揮其在確定目標任務(wù)、攻關(guān)組織和成果轉化應用等方面的主體作用，支持領(lǐng)軍企業(yè)組織科研院所、高等院校力量，建立產(chǎn)學(xué)研用一體化的創(chuàng )新聯(lián)合體，搭建科研成果從樣品到產(chǎn)品再到商品的轉化通道。在此基礎上，產(chǎn)業(yè)基礎共性技術(shù)攻關(guān)聯(lián)合體，可以科研機構為主體，充分發(fā)揮國家實(shí)驗室、公共科研機構研發(fā)力量雄厚優(yōu)勢，支持科研機構聯(lián)合行業(yè)龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈相關(guān)企業(yè)、用戶(hù)、高校，建立創(chuàng )新聯(lián)合體。此外，在各類(lèi)科技攻關(guān)成果應用上，我們要打破地域、部門(mén)利益限制，政府采購和財政投資重大工程項目?jì)?yōu)先使用項目科技攻關(guān)成果，加快國產(chǎn)技術(shù)迭代發(fā)展。
（三）統籌國家各類(lèi)科研機構和科技基礎設施布局建設，強化科技攻關(guān)基礎能力保障
我國的國家實(shí)驗室、研究型大學(xué)等公共科研機構和科技基礎設施是重要的國家戰略科技力量，是國家基礎研究、前沿技術(shù)發(fā)展和科技人才培養的重要源泉，是開(kāi)展科技攻關(guān)和任務(wù)導向型研究的必要依托。創(chuàng )新型企業(yè)和社會(huì )研發(fā)機構偏好于從事支撐近期技術(shù)創(chuàng )新的基礎研究和應用研究，關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng )新具有很強跨部門(mén)溢出效應，如果缺乏公共科研機構、研究型大學(xué)等不受商業(yè)回報掣肘的創(chuàng )新主體參與，其創(chuàng )新投入和應用擴散效果必然低于社會(huì )期望的水平。正如納爾遜（Nelson）所指出，創(chuàng )新發(fā)生于一個(gè)制度體系，在這個(gè)制度體系中，一系列相互聯(lián)系和相互作用的參與者影響了企業(yè)中可能產(chǎn)生的創(chuàng )新[26]。
我們應根據關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)要求，考慮方向領(lǐng)域的特殊性，發(fā)揮政府在國家戰略科技資源配置中的主導作用，從國家層面形成跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的資源統籌配置機制，整體謀劃、統籌布局國家實(shí)驗室等各類(lèi)科研機構和重大科技基礎設施建設；并且圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，建設一批國家重大科技基礎設施基地、公共基礎科學(xué)研究平臺和國際科技研究中心；加強財政資金對重要科學(xué)設施新建和現有設施升級改造、運行支持，帶動(dòng)企業(yè)和社會(huì )資金投入，形成多元化投入格局；利用財政資金設置持續性的重大科技和工程攻關(guān)項目，激勵企業(yè)、大學(xué)和研究機構加強研究能力建設；財政資金除對研究項目提供資助外，還要更加重視對大學(xué)、研究機構和企業(yè)研發(fā)能力建設提供資助。我們應該以關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)為牽引，發(fā)展壯大和新建一批研究所、研究中心、綜合性國家科學(xué)中心、國家實(shí)驗室等建制化科研機構和平臺，打造一批具有明確目標指向和業(yè)務(wù)定位的國家創(chuàng )新核心單元；同時(shí)，完善公共研發(fā)經(jīng)費投入與分配制度，加強中央財政科技投入和資助對科研活動(dòng)的激勵和引導，并進(jìn)一步擴大對國家各類(lèi)科研機構和研究型大學(xué)的建制性撥款，強化基于能力和績(jì)效評估的穩定撥款機制，引導各類(lèi)科研機構和研究型大學(xué)將功能定位聚焦于服務(wù)國家科技創(chuàng )新使命任務(wù)。
（四）充分吸納融合市場(chǎng)競爭機制，激發(fā)舉國體制的活力和效率
關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的高投入、高風(fēng)險和外部性表明，政府在科技資金投入、科技攻關(guān)組織、科技攻關(guān)項目分配和初始市場(chǎng)創(chuàng )造等方面將長(cháng)期發(fā)揮重要作用。這種由政府部門(mén)主導組織實(shí)施的科技資源配置，由于缺失市場(chǎng)和價(jià)格信號，難以體現人力資本和技術(shù)知識等要素的稀缺程度[26]，容易缺乏活力和效率，進(jìn)而限制和扭曲市場(chǎng)的資源配置作用，影響科技攻關(guān)績(jì)效。當前，我國很多關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)需要面向市場(chǎng)需求，這種技術(shù)的攻關(guān)方式不同于“兩彈一星”，也不同于神舟工程和登月工程，面臨實(shí)現科技創(chuàng )新成果工程化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化和競爭力等挑戰[27]。
第一，在政策設計和實(shí)施方式上，我們必須積極吸納市場(chǎng)化元素，合理調整政府作用，使舉國體制與市場(chǎng)機制深入融合；在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)上應當更多采取市場(chǎng)化手段，利用市場(chǎng)競爭的激勵和約束作用，激發(fā)科技人才及團隊的創(chuàng )造性。第二，提高關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)項目牽頭者遴選的競爭性，政府通過(guò)項目論證設置、驗收考核、成果轉化等環(huán)節把關(guān)，激勵各參與方按國家導向和需求開(kāi)展研究[28]。第三，在對某些技術(shù)難度高的超大規模技術(shù)攻關(guān)項目上，政府可以在明確協(xié)同目標的基礎上分解為若干子項目，并采取競爭方式確定承擔創(chuàng )新任務(wù)的主體。一方面，政府加強政策引導，通過(guò)政策、土地、稅收優(yōu)惠、融資、財政補貼等方式，鼓勵引導創(chuàng )新型企業(yè)整合兼并現有行業(yè)和地方科研機構，充實(shí)企業(yè)研發(fā)力量，培育具有關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力的行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)；另一方面，擴大公共財政資助的覆蓋面，完善創(chuàng )新主體篩選的競爭機制，吸引高水平科技力量參加關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。第四，政府對關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)研究項目，可采用競爭擇優(yōu)的方式，面向全國所有高校、科研院所及企業(yè)等創(chuàng )新主體公開(kāi)組織項目申報，擇優(yōu)競爭立項支持重點(diǎn)領(lǐng)域技術(shù)攻關(guān)；提高招投標的透明度和公開(kāi)度，吸引更多符合要求的科研機構、研究型大學(xué)和創(chuàng )新能力強的企業(yè)進(jìn)行競爭，選擇最優(yōu)的方案和創(chuàng )新主體。第五，加強創(chuàng )新主體培育，為社會(huì )研發(fā)機構和中小企業(yè)參加關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)提供更多空間與機會(huì )，豐實(shí)創(chuàng )新主體構成；引導創(chuàng )新主體面向市場(chǎng)需求開(kāi)展關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和成果轉化，并且鼓勵地方財政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域研發(fā)計劃項目申報突破地域限制，面向全國開(kāi)放項目申請，接受全國范圍內科研機構及團隊申報項目。第六，應用目標明確的攻關(guān)項目，可以采用揭榜制面向全國征集關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的最優(yōu)研發(fā)團隊和最佳解決方案，改變項目只接受少數單位申報的做法。
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