摘要：數據壟斷及其對市場(chǎng)競爭的影響是數字平臺反壟斷分析的一個(gè)疑難問(wèn)題。守門(mén)人地位、切換成本、人工智能算法和數據保護制度不健全等因素,加劇了電子商務(wù)、搜索引擎、移動(dòng)操作系統、社交媒體等數字平臺公司對數據的控制,推動(dòng)形成集中度高甚至贏(yíng)者通吃的市場(chǎng)結構。數據壟斷既能夠通過(guò)多種渠道增進(jìn)市場(chǎng)效率,又容易限制和排除競爭,剝奪用戶(hù)和第三方廠(chǎng)商利益;數據反壟斷監管應當充分考慮數據兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的復雜特征,圍繞數據保護、共享、移植、安全、算法和使用等環(huán)節的問(wèn)題,在約束數據領(lǐng)域不當行為、探索數據公地建設、完善非歧視規則和鼓勵數據去中心化存儲等方面形成較為完善的制度。
關(guān)鍵詞：數據監管；數據市場(chǎng)；數字平臺；反壟斷
基金項目：中國社會(huì )科學(xué)院登峰戰略“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)優(yōu)勢學(xué)科項目；中國社會(huì )科學(xué)院創(chuàng )新工程項目“新發(fā)展階段中國競爭政策與反壟斷研究”（SKGJCX2021-03）。
一、問(wèn)題提出
隨著(zhù)各類(lèi)信息變得越來(lái)越數字化以及移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和智能手機的普及，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展越來(lái)越依賴(lài)數據，數據成為影響經(jīng)濟發(fā)展的基礎和關(guān)鍵要素。健全和加強數據反壟斷制度是充分發(fā)揮數據積極作用，促進(jìn)平臺經(jīng)濟規范健康發(fā)展的必要條件。大型數字平臺公司尤其容易收集、傳輸、匯聚、存儲和處理分析用戶(hù)和第三方廠(chǎng)商的數據，形成數據壟斷，并利用數據壟斷進(jìn)一步剝奪用戶(hù)、賣(mài)家、廣告商、軟件和應用程序開(kāi)發(fā)商利益。根據國際數據公司 （IDC）的分析，2020 年全球創(chuàng )建或復制了64.2萬(wàn)億千兆字節（trillion gigabytes）的數據，2020-2025年全球數據創(chuàng )建和復制的復合年增長(cháng)率將達到23%。與傳統經(jīng)濟基于產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和消費不同，隨著(zhù)數據生成和利用規模的擴大，許多企業(yè)不斷提高利用算法、人工智能等技術(shù)從數據中獲取價(jià)值的能力，數據壟斷問(wèn)題依然突出。在數字市場(chǎng)中，主導企業(yè)多為多邊數字平臺公司，一邊是個(gè)人消費者，另一邊包括賣(mài)家、快遞服務(wù)、廣告商、內容提供商和其他平臺等多種類(lèi)型的市場(chǎng)主體。多邊性使數字平臺可以將產(chǎn)品、服務(wù)、信息的生產(chǎn)者和消費者聚合起來(lái)，收集并處理生成個(gè)人數據（例如，照片、視頻、簡(jiǎn)歷）、公司數據（例如，營(yíng)銷(xiāo)分析、用戶(hù)保留和參與）以及用戶(hù)和公司共有數據（例如，用戶(hù)位置、工作時(shí)間和活動(dòng)路線(xiàn)），與消費者和廠(chǎng)商進(jìn)行直接互動(dòng)。利用互動(dòng)過(guò)程生成的實(shí)時(shí)數據，數字平臺有能力評估、分析和預測與自然人在工作、經(jīng)濟狀況、健康、個(gè)人偏好、興趣、可靠性、行為、位置或運動(dòng)等方面的特征，并據此做出有利于自己的決策，控制和調節與各參與者的交互關(guān)系，控制廠(chǎng)商和用戶(hù)等各參與者利益。
作為數字時(shí)代的生產(chǎn)要素和商業(yè)資產(chǎn)，數據既可以增進(jìn)消費者福利，也可以為很多應用程序創(chuàng )造市場(chǎng)勢力，進(jìn)而強化數字平臺壟斷的持久性。廠(chǎng)商競爭主要圍繞匯聚和使用相關(guān)數據開(kāi)發(fā)應用程序、產(chǎn)品和服務(wù)的能力展開(kāi)。在相繼出臺系列政策支持和規范數據發(fā)展與應用基礎上，我國針對各類(lèi)數據、個(gè)人信息的處理和合理利用，2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二十九次會(huì )議通過(guò)了《中華人民共和國數據安全法》，自9月1日起實(shí)施。2021年8月20日，第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第三十次會(huì )議通過(guò)《中華人民共和國個(gè)人信息保護法》，并于11月1日起實(shí)施。這兩部法律對數據收集、開(kāi)發(fā)利用、政務(wù)數據開(kāi)放、安全管理等進(jìn)行了原則規定,明確了相關(guān)主體的責任義務(wù),為我國數據監管提供了基本法律架構。國家網(wǎng)絡(luò )安全審查辦公室對滴滴出行實(shí)施網(wǎng)絡(luò )安全審查，國家市場(chǎng)監督管理總局對阿里巴巴[參見(jiàn)國家市場(chǎng)監管總局行政處罰決定書(shū)（國市監處〔2021〕28號），下載網(wǎng)址：https://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202104/t20210409_327698.html。]、美團[參見(jiàn)國家市場(chǎng)監督管理總局行政處罰決定書(shū)（國市監處罰〔2021〕74號），下載網(wǎng)址：http://www.ipraction.gov.cn/article/gzdt/bmdt/202110/357389.html。]作出行政處罰決定，對中國知網(wǎng)[參見(jiàn)https://www.samr.gov.cn/xw/zj/202205/t20220513_344850.html。]涉嫌實(shí)施壟斷行為立案調查。這些壟斷行為及相關(guān)處罰表明，一些占主導地位的數字平臺公司可以利用數據優(yōu)勢及其網(wǎng)絡(luò )效應，充當在線(xiàn)活動(dòng)的守門(mén)人，謀取市場(chǎng)勢力，排擠競爭者，推動(dòng)市場(chǎng)勢力和經(jīng)濟收益向更少、更大的數字平臺公司集中。
目前，數據安全和數據壟斷問(wèn)題已引發(fā)學(xué)術(shù)界對數據監管的高度關(guān)注和研究。學(xué)界現有關(guān)于數據監管的文獻，揭示了傳統反壟斷分析忽視數據維度的問(wèn)題，關(guān)注數據對市場(chǎng)競爭的影響以及數字平臺利用數據排擠競爭者、獲得市場(chǎng)勢力和損害消費者利益等問(wèn)題，主張制定明確有效的規則監管數據訪(fǎng)問(wèn)、移植、共享、披露、隱私、安全和算法等領(lǐng)域的監管，規范各參與者的行為，建立一個(gè)安全的數字空間和公平的競爭環(huán)境。本文以學(xué)界相關(guān)研究為基礎，分析數據領(lǐng)域一些典型壟斷的表現和形成機制，提出加強數據監管的思路，為深化數字市場(chǎng)反壟斷和監管政策的解釋提供分析線(xiàn)索和邏輯基礎。
二、典型領(lǐng)域數據壟斷的表現形式
數字市場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò )效應、切換成本和其他進(jìn)入壁壘，使市場(chǎng)結構趨于集中和單一公司主導。一旦市場(chǎng)由單一公司主導，其他競爭者和潛在進(jìn)入者將難以與其競爭，競爭過(guò)程從市場(chǎng)中的競爭轉向為壟斷市場(chǎng)和剝奪其他參與者利益而競爭。一些風(fēng)險資本分析報告發(fā)現，存在一個(gè)主導平臺與競爭壓力隔離開(kāi)來(lái)的創(chuàng )新殺戮區，投資者偏好避免向與數字平臺直接或間接競爭的企業(yè)投資，從而削弱數字市場(chǎng)的創(chuàng )新和創(chuàng )業(yè)精神。根據歐盟、美國反壟斷監管機構的調查，數據壟斷集中體現在電子商務(wù)、搜索引擎、移動(dòng)操作系統、社交媒體等數字平臺領(lǐng)域。盡管下面幾個(gè)數字平臺公司都是總部位于美國的公司，但是由于業(yè)務(wù)和商業(yè)模式相同，其利用訪(fǎng)問(wèn)和控制數據能力謀求市場(chǎng)勢力和實(shí)施壟斷行為的形式，對分析我國數字平臺公司壟斷行為具有參考價(jià)值。
（一）電子商務(wù)
電子商務(wù)使用互聯(lián)網(wǎng)平臺充當連接買(mǎi)家和賣(mài)家的中介，促成產(chǎn)品與服務(wù)的購買(mǎi)和銷(xiāo)售活動(dòng)。電子商務(wù)市場(chǎng)的主要參與者包括在線(xiàn)購買(mǎi)商品或服務(wù)的客戶(hù)，以及在線(xiàn)向客戶(hù)銷(xiāo)售商品或服務(wù)的企業(yè)。面向消費者的一邊，平臺允許用戶(hù)搜索和購買(mǎi)產(chǎn)品，根據價(jià)格、受歡迎程度和客戶(hù)滿(mǎn)意度評論等詳細信息來(lái)比較競爭產(chǎn)品。面向第三方賣(mài)家一邊，平臺為第三方賣(mài)家提供一個(gè)在線(xiàn)空間列出他們的產(chǎn)品，供消費者選擇和購買(mǎi)，為賣(mài)方提供庫存跟蹤和定價(jià)建議等服務(wù)。平臺經(jīng)營(yíng)者不僅可以從第三方廠(chǎng)商的銷(xiāo)售中取得收益，還能夠向第三方廠(chǎng)商提供額外的付費服務(wù)，例如廣告、倉儲、包裝和運輸。平臺可以只經(jīng)營(yíng)第三方賣(mài)家的產(chǎn)品，也可以與第三方賣(mài)家一道在平臺上銷(xiāo)售自己的產(chǎn)品。在這種情況下，第三方賣(mài)家既是在線(xiàn)平臺的客戶(hù)又是其競爭者。
亞馬遜（Amazon）[亞馬遜是美國最大的電子商務(wù)平臺和云計算公司，成立于1994年7月5日。]在美國在線(xiàn)零售市場(chǎng)擁有強大而持久的市場(chǎng)勢力，對許多沒(méi)有可行替代方案接觸在線(xiàn)消費者的中小型企業(yè)具有壟斷權。一項調查估計，亞馬遜在其全球市場(chǎng)上有 230萬(wàn)活躍的第三方賣(mài)家，其中約 37%（約85萬(wàn)賣(mài)家）依賴(lài)亞馬遜作為其唯一收入來(lái)源。亞馬遜通過(guò)收購競爭者和相鄰市場(chǎng)的公司，匯聚客戶(hù)數據，進(jìn)一步鞏固其在電子商務(wù)以及其他市場(chǎng)的影響力，對第三方賣(mài)家實(shí)施壟斷行為。亞馬遜還利用對其第三方銷(xiāo)售數據的訪(fǎng)問(wèn)權，使自己作為平臺和零售商受益。亞馬遜作為銷(xiāo)售商，既銷(xiāo)售自有品牌產(chǎn)品，也是許多其他品牌的獨家零售商。亞馬遜利用其訪(fǎng)問(wèn)第三方賣(mài)家數據支持其自有產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，操縱搜索結果以增加自有品牌和其他高利潤率產(chǎn)品銷(xiāo)售。亞馬遜還利用其對成功產(chǎn)品數據的訪(fǎng)問(wèn)，將第三方賣(mài)家排除在有利可圖的零售空間之外，擠壓其他制造商的利潤。在公開(kāi)場(chǎng)合，亞馬遜將第三方賣(mài)家描述為合作伙伴,但公司文件稱(chēng)其為內部競爭者。2019年，歐盟委員會(huì )（European Commission）以涉嫌扭曲在線(xiàn)零售市場(chǎng)競爭違反歐盟反壟斷規則為由，決定對亞馬遜進(jìn)行調查。2020年披露的初步調查結果認定，亞馬遜系統地利用在其平臺上銷(xiāo)售商品的第三方供應商的非公開(kāi)商業(yè)數據，協(xié)助自己制定新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、定價(jià)和營(yíng)銷(xiāo)策略，與第三方賣(mài)家競爭，獲得不公平優(yōu)勢。歐盟委員會(huì )認為，當亞馬遜作為平臺上賣(mài)家的競爭者時(shí)，使用第三方賣(mài)家的數據來(lái)為亞馬遜謀取利益，偏袒亞馬遜自己的零售服務(wù)、物流和送貨服務(wù)，損害了歐盟競爭法。由此可見(jiàn)，電子商務(wù)平臺作為第三方賣(mài)家的市場(chǎng)運營(yíng)商和同一市場(chǎng)賣(mài)家的雙重角色，存在內在的利益沖突。這種沖突促使其利用其對競爭賣(mài)家數據和信息的訪(fǎng)問(wèn)權限，推廣自身的業(yè)務(wù)，實(shí)施自我優(yōu)待策略。
（二）搜索引擎
搜索引擎是幫助人們過(guò)濾互聯(lián)網(wǎng)信息并獲得可用結果的工具，廠(chǎng)商和消費者可以通過(guò)搜索引擎尋找交易對象。谷歌（Google）、微軟必應（Bing）、雅虎（Yahoo）和百度（Baidu）是4個(gè)最大的搜索引擎，但谷歌在很多國家搜索和在線(xiàn)廣告市場(chǎng)居于壟斷地位，并將業(yè)務(wù)擴展到數字經(jīng)濟核心產(chǎn)品和在線(xiàn)服務(wù)基礎設施等多個(gè)領(lǐng)域。利用Chrome瀏覽器的壟斷地位，谷歌將付費情況作為搜索結果頁(yè)面顯示順序的因素，模糊了付費廣告和自然搜索結果的區別，降低了搜索頁(yè)面顯示結果與用戶(hù)需求的相關(guān)性。此即一些文獻所說(shuō)的競價(jià)排名導致的非中立運營(yíng)模式。通過(guò)谷歌地圖，谷歌獲得80%以上的導航地圖服務(wù)市場(chǎng)，并利用它來(lái)提升其在搜索和廣告市場(chǎng)的主導地位。2005年，谷歌購買(mǎi)安卓（Android）操作系統后，利用合同限制和排他性條款將谷歌的搜索壟斷從桌面擴展到移動(dòng)，要求智能手機制造商預裝谷歌自己的應用程序并賦予其默認狀態(tài)，從而阻礙搜索和其他應用程序市場(chǎng)的競爭者，而且隨著(zhù)搜索活動(dòng)從移動(dòng)設備轉移到語(yǔ)音，谷歌再次通過(guò)一系列類(lèi)似做法來(lái)維持其對搜索接入點(diǎn)的壟斷。由于這些策略，谷歌正在從其他網(wǎng)絡(luò )中抽走流量，而尋求接觸用戶(hù)的實(shí)體必須向谷歌支付不斷增加的廣告費用。因此，居于主導地位的搜索引擎相當于一個(gè)守門(mén)人，控制第三方廠(chǎng)商和廣告商訪(fǎng)問(wèn)用戶(hù)的關(guān)鍵渠道。
（三）移動(dòng)操作系統
移動(dòng)操作系統是專(zhuān)門(mén)安裝在智能手機、平板電腦等移動(dòng)設備上，用以識別移動(dòng)設備特性和功能，幫助運行應用軟件的操作系統，主要有谷歌的中文譯名？（Android）、蘋(píng)果的中文譯名？（iOS）和微軟的中文譯名？（Windows mobile）等。大型數字平臺可以通過(guò)移動(dòng)操作系統限制第三方應用程序開(kāi)發(fā)者對移動(dòng)設備用戶(hù)的訪(fǎng)問(wèn)，并決定如何向其收取訪(fǎng)問(wèn)和下載費用。這個(gè)問(wèn)題以蘋(píng)果公司最為典型。蘋(píng)果公司原來(lái)主要是一家硬件公司，其大部分收入來(lái)自設備和配件的銷(xiāo)售。由于在移動(dòng)操作系統市場(chǎng)存在網(wǎng)絡(luò )效應、高準入門(mén)檻和高切換成本，蘋(píng)果公司在移動(dòng)操作系統市場(chǎng)擁有強大而持久的市場(chǎng)力量，一直保持市場(chǎng)主導地位。通過(guò)移動(dòng)操作系統，蘋(píng)果控制了所有向其移動(dòng)設備分發(fā)的軟件。2008年蘋(píng)果推出蘋(píng)果店（App Store），改變了移動(dòng)設備上的軟件分發(fā)方式，降低了應用程序開(kāi)發(fā)人員的進(jìn)入門(mén)檻，增加了消費者選擇，但蘋(píng)果智能手機（iPhone）和平板電腦（iPad）使用者必須經(jīng)蘋(píng)果店（App Store）下載應用程序并支付費用，蘋(píng)果公司從中抽取30%傭金等做法，被認為利用對iOS和蘋(píng)果店的控制來(lái)制造競爭壁壘，歧視和排擠競爭者，優(yōu)先對待自己的產(chǎn)品。2020年，英佩游戲（Epic Games）公司起訴蘋(píng)果公司，指控蘋(píng)果公司控制智能手機和平板電腦等移動(dòng)設備應用程序的分配和支付，超10億以上用戶(hù)只能通過(guò)蘋(píng)果店獲得應用程序，不允許競爭性應用程序銷(xiāo)售商的競爭；同時(shí)，強迫應用程序開(kāi)發(fā)商使用蘋(píng)果公司的支付系統，并在蘋(píng)果店內向應用程序開(kāi)發(fā)人員收取過(guò)高價(jià)格，違反了聯(lián)邦和州反壟斷法以及加州競爭法。2021年，美國第九巡回上訴法院裁定蘋(píng)果公司的蘋(píng)果店政策違反加州競爭法，但不是非法壟斷者。由于缺乏競爭，蘋(píng)果對iOS設備軟件分發(fā)的壟斷權損害了競爭，降低了應用程序開(kāi)發(fā)人員的質(zhì)量和創(chuàng )新，提高了價(jià)格并減少了消費者選擇。與蘋(píng)果iOS只能通過(guò)預加載或蘋(píng)果店下載應用程序不同，Android的生態(tài)系統更加自由，但仍然難以訪(fǎng)問(wèn)谷歌應用游戲平臺（Google Play）和設備制造商預裝之外的應用軟件。2018年，歐盟委員會(huì )因谷歌使用Android平臺的非法行為，對其處以超過(guò)40億歐元的罰款。原因是，谷歌利用Android占據全球智能手機操作系統市場(chǎng)80%以上份額的地位，要求制造商預裝谷歌搜索和谷歌應用程序，并關(guān)閉除自己以外的預裝應用程序市場(chǎng)，從而以排他性方式阻止其他安卓設備的銷(xiāo)售。
（四）社交媒體
社交媒體平臺憑借收集和匯聚大量數據，了解用戶(hù)性格、情緒、偏好等信息，分析預測用戶(hù)行為偏好，向個(gè)人用戶(hù)發(fā)布個(gè)性化廣告。臉書(shū)（Facebook）、即時(shí)通訊軟件（Messenger）、社交軟件（WhatsApp）、圖片分享軟件（Instagram）、視頻網(wǎng)站（YouTube）是美國五個(gè)最大的社交媒體平臺，其中前4個(gè)由臉書(shū)擁有，最后1個(gè)由谷歌擁有。臉書(shū)和谷歌通過(guò)減少用戶(hù)隱私和獲得對個(gè)人數據的更多訪(fǎng)問(wèn)權來(lái)銷(xiāo)售更多廣告，使用其算法來(lái)預測人類(lèi)行為并創(chuàng )建預測產(chǎn)品。臉書(shū)擁有超過(guò)30億用戶(hù)，如此龐大的用戶(hù)群使其能夠獲得比任何競爭對手都多的數據，使用這些數據可以采取更有針對性的反競爭策略。由于強大的網(wǎng)絡(luò )效應和市場(chǎng)傾斜，臉書(shū)面臨的競爭壓力主要來(lái)自自己擁有的4個(gè)社交媒體平臺，而不是即時(shí)社交軟件（Snapchat）或推特（Twitter）等市場(chǎng)上的其他社交應用軟件。就即時(shí)通訊應用而言，由于臉書(shū)無(wú)法與其他社交網(wǎng)絡(luò )互操作，其用戶(hù)由于成本高昂難以切換到其他平臺。美國聯(lián)邦貿易委員會(huì )（FTC）基于臉書(shū)公司控制多個(gè)世界上最大和最賺錢(qián)的社交網(wǎng)絡(luò )平臺，認定其在美國個(gè)人社交網(wǎng)絡(luò )服務(wù)市場(chǎng)擁有壟斷權。
三、數據壟斷的形成機制
基于壟斷表現形式的分析表明，電子商務(wù)、搜索引擎、移動(dòng)操作系統、社交媒體等領(lǐng)域的壟斷，主要源于數字平臺如何對待利用平臺的各類(lèi)參與者。數字平臺在市場(chǎng)一邊大量收集和分析用戶(hù)數據，掌握大量有關(guān)用戶(hù)產(chǎn)品偏好的專(zhuān)有信息，并且憑借掌握和處理數據、控制數據接口，通過(guò)差別定價(jià)、合謀定價(jià)和個(gè)性化廣告等方式，對市場(chǎng)另一邊的第三方廠(chǎng)商實(shí)施壟斷行為，損害消費者利益。網(wǎng)絡(luò )效應使平臺市場(chǎng)趨于集中，甚至成為壟斷市場(chǎng)。與網(wǎng)絡(luò )效應一樣，數據具有自我強化效應，成為企業(yè)進(jìn)入數字市場(chǎng)的一個(gè)強大障礙。控制數據訪(fǎng)問(wèn)權的平臺可以使用這些數據改善用戶(hù)體驗和開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品，吸引更多用戶(hù)，進(jìn)而生成更多數據，形成一個(gè)自我強化的反饋循環(huán)。在這種效應下，一個(gè)平臺一旦獲得市場(chǎng)主導地位，就很難被取代。平臺在數字廣告、應用程序市場(chǎng)的主導地位導致集中度提高，容易引發(fā)用戶(hù)端價(jià)格上漲，損害數字市場(chǎng)的競爭和創(chuàng )新，進(jìn)而對消費者福利產(chǎn)生負面影響。
筆者認為，雖然數據具有非競爭性特點(diǎn)，即一方的使用不會(huì )影響另一方的使用，但數字平臺可能利用以下幾個(gè)機制采取排他性策略，為競爭者訪(fǎng)問(wèn)和使用數據設置技術(shù)限制，保護現有企業(yè)免受競爭。
（一）利用守門(mén)人地位，控制業(yè)務(wù)用戶(hù)訪(fǎng)問(wèn)潛在客戶(hù)
數字平臺通過(guò)將大量用戶(hù)需求聚集在市場(chǎng)一邊，對市場(chǎng)另一邊的廠(chǎng)商擁有強大的控制能力。當控制能力足夠強大時(shí)，廠(chǎng)商別無(wú)選擇，只能使用特定平臺獲得對潛在客戶(hù)的訪(fǎng)問(wèn)和交易機會(huì )，形成對平臺的依賴(lài)，忍受平臺的議價(jià)能力。守門(mén)人是有能力控制第三方廠(chǎng)商接觸用戶(hù)，決定第三方如何以及是否可以獲得數據訪(fǎng)問(wèn)權的數字平臺。憑借上述權力，守門(mén)人可以實(shí)施壟斷行為。例如，一些搜索引擎和電子商務(wù)網(wǎng)站在搜索結果頁(yè)面上，經(jīng)常基于自身利益而不是用戶(hù)需求，突出顯示或隱匿某些結果，甚至通過(guò)巧妙的網(wǎng)站設計使用戶(hù)誤認為在搜索結果以外沒(méi)有其他選擇。為最大限度謀取壟斷利益，一些占主導地位的數字平臺不斷對用戶(hù)進(jìn)行測試，根據用戶(hù)點(diǎn)擊或不點(diǎn)擊的操作改進(jìn)算法，更準確地讓后續用戶(hù)選擇，促使用戶(hù)以平臺的最佳利益行事。正如斯蒂格勒（Stigler）報告所指出，當消費者是單一歸宿，即依賴(lài)單一平臺時(shí)，就會(huì )出現守門(mén)人問(wèn)題，因為平臺將成為訪(fǎng)問(wèn)這些用戶(hù)的唯一門(mén)戶(hù)，從而使其有能力和動(dòng)機對平臺另一邊業(yè)務(wù)用戶(hù)施加不公平的條款。此外，弗曼（Furman）報告指出，專(zhuān)家組審查的證據表明，數字平臺公司能夠對其業(yè)務(wù)用戶(hù)或潛在競爭者施加重大控制，并且平臺的業(yè)務(wù)方面存在對消費者造成損害的重大風(fēng)險。美國眾議院司法委員會(huì )在其《數字市場(chǎng)競爭調查報告》中表達了對守門(mén)人權力的擔憂(yōu)。該報告指出，亞馬遜、蘋(píng)果、臉書(shū)和谷歌控制了關(guān)鍵分銷(xiāo)渠道，充當守門(mén)人角色，大量企業(yè)都依賴(lài)這些守門(mén)人來(lái)訪(fǎng)問(wèn)用戶(hù)和市場(chǎng)。可見(jiàn)，這些報告對大型數字平臺危害的分析具有一致性，都認可守門(mén)人地位容易導致平臺實(shí)施壟斷行為。
數據是在位平臺的主要優(yōu)勢之一。大型數字平臺擁有大量忠實(shí)客戶(hù)，收集和處理大量用戶(hù)數據，在范圍和規模上表現出越來(lái)越大的回報。當數據與其他數據聚合時(shí)，由于數據價(jià)值提高顯著(zhù)高于數據數量的增加，能夠匯聚多個(gè)數據源的平臺比僅匯聚單一或少數數據源的平臺，具有更強的市場(chǎng)勢力。例如，搜索引擎通過(guò)查看手機操作系統或地圖應用程序能夠獲得用戶(hù)位置數據，從網(wǎng)頁(yè)瀏覽和搜索歷史記錄了解用戶(hù)興趣，所有這些數據合并在一起，就可以建立用戶(hù)檔案，而僅擁有一種數據源的平臺難以準確預測用戶(hù)特征和行為偏好。隨著(zhù)更新老用戶(hù)數據和添加新用戶(hù)數據，數據將變得越來(lái)越有價(jià)值。這使得平臺不僅可以了解用戶(hù)偏好，還可以了用戶(hù)偏好如何隨時(shí)間變化。這種數據收集、匯聚、使用和迭代的循環(huán)，進(jìn)一步阻止競爭者獲得有效競爭所需的數據，強化守門(mén)人平臺對用戶(hù)的市場(chǎng)勢力，率先構建數字產(chǎn)品的企業(yè)可以迅速形成強大的規模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟。消費者數據是一種通用要素，可以廣泛應用于多種產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)，廠(chǎng)商可以利用這種互補性實(shí)施搭售、捆綁、低于成本定價(jià)等策略，將市場(chǎng)勢力擴展到相鄰市場(chǎng)。守門(mén)人還可以利用規模和歷史數據來(lái)改進(jìn)產(chǎn)品供給，將其市場(chǎng)勢力擴展到相鄰市場(chǎng)，吸引更多用戶(hù)，形成正反饋循環(huán)。
（二）固化切換成本，限制數據移植
切換成本是指使用者從一個(gè)數字平臺切換到另一個(gè)平臺需要支付的成本。在智能手機市場(chǎng)，切換成本包括學(xué)習新的操作系統、克服移植數據的困難。在電子商務(wù)市場(chǎng)，賣(mài)家的切換成本與其聲譽(yù)相關(guān)，因為賣(mài)家無(wú)法將長(cháng)期積累的評級和客戶(hù)評論轉移到新的平臺。數據可移植性是影響用戶(hù)和第三方賣(mài)家切換成本的重要因素，也是競爭者進(jìn)入的一個(gè)障礙。占主導地位的平臺所以能保持市場(chǎng)力量，部分原因是第三方賣(mài)家和消費者在切換到新平臺時(shí)面臨技術(shù)障礙，很難便利地將原有平臺上的數據移植到新的平臺。如果切換到新的平臺，用戶(hù)往往需要重新上傳個(gè)人信息和照片，原有平臺上的評論、評級、聯(lián)系人、歷史訂單等數據基本無(wú)法遷移。一些文獻發(fā)現，固化數字市場(chǎng)切換成本的主要因素包括反競爭合同條款、默認設置、有利于主導平臺的產(chǎn)品設計。當切換成本足夠高以致用戶(hù)和廠(chǎng)商被迫留在現有平臺而不能切換到更喜歡的平臺時(shí)，就會(huì )被鎖定在現有平臺。隨著(zhù)時(shí)間推移，用戶(hù)轉向競爭平臺的成本越來(lái)越高，平臺就可以提高價(jià)格并獲取壟斷利潤。
（三）利用人工智能和機器學(xué)習，實(shí)施算法壟斷
人工智能和算法及其引致的機器學(xué)習和強大計算能力深刻改變企業(yè)行為和消費者決策方式，其中許多技術(shù)對數據安全和保護產(chǎn)生重大影響，為數字市場(chǎng)競爭提供了一把雙刃劍。一方面，通過(guò)加強價(jià)格發(fā)現和傳播，促進(jìn)廠(chǎng)商對競爭條件和需求變化的快速響應，使數字市場(chǎng)更有效率。另一方面，通過(guò)對用戶(hù)和廠(chǎng)商的精準分析，拓展了實(shí)施差別定價(jià)、協(xié)同行為和自我優(yōu)待壟斷行為的空間。差別定價(jià)是廠(chǎng)商根據感知到的支付意愿向不同消費者收取不同的價(jià)格，具有剝奪消費者剩余的效果，但并不必然違反反壟斷法。但是，數字平臺通過(guò)收集和使用數據，能夠為每個(gè)用戶(hù)創(chuàng )建幾乎唯一的標識，獲得相對于平臺用戶(hù)和第三方廠(chǎng)商的信息優(yōu)勢。借助人工智能算法對原始數據進(jìn)行處理和分析，數字平臺能夠將消費者即時(shí)意愿和行為的信息片段轉化為關(guān)于消費者更廣泛的需求，產(chǎn)生搜索結果、個(gè)性化產(chǎn)品推薦、產(chǎn)品評級和有針對性的廣告，實(shí)現更大商業(yè)價(jià)值。廠(chǎng)商收集的用戶(hù)數據越多，算法就會(huì )創(chuàng )造更多的實(shí)驗和學(xué)習機會(huì )，提高價(jià)格監測和算法匹配能力，對市場(chǎng)條件變化做出快速反應，實(shí)施更加動(dòng)態(tài)、差異化和個(gè)性化的定價(jià)，增加合謀定價(jià)和精準差別定價(jià)能力。數字廠(chǎng)商，尤其是在數據訪(fǎng)問(wèn)、數據技術(shù)和開(kāi)發(fā)人工智能方面具有先發(fā)優(yōu)勢的互聯(lián)網(wǎng)平臺、物聯(lián)網(wǎng)公司、銀行、保險公司等，得以感知產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的快速變化，精確識別、分析、預測用戶(hù)行為，通過(guò)推理和概率對用戶(hù)進(jìn)行分組，并基于反復試驗和大數據學(xué)習調整和優(yōu)化價(jià)格，尋找公司利潤最大化的個(gè)性化交易和定價(jià)，提高向不同用戶(hù)收取不同價(jià)格和剝削消費者剩余的能力。英國競爭監管機構競爭與市場(chǎng)管理局（CMA）觀(guān)察到，差別定價(jià)可能損害整體經(jīng)濟效率，導致消費者對在線(xiàn)市場(chǎng)失去信任。協(xié)同行為主要表現為合謀定價(jià)。莫里斯·斯圖克（Maurice·Stucke） 和阿里爾·扎拉奇（Ariel Ezrachi）在一篇探討在線(xiàn)市場(chǎng)使用新技術(shù)的論文中，討論了利用算法進(jìn)行合謀定價(jià)的兩種情形。一種情形是，公司同意合謀并設計定價(jià)算法以實(shí)現其協(xié)議條款。另一種情形是，一個(gè)公司創(chuàng )建一個(gè)通用的定價(jià)算法，然后在市場(chǎng)參與者的同意下采用，這是軸輻協(xié)議的一種變體。這在航空運輸、酒店預訂、旅游、電力和零售行業(yè)中尤為常見(jiàn)。傳統上，雖然廠(chǎng)商可以根據競爭者的價(jià)格調整定價(jià)，但無(wú)法直接或間接地交換關(guān)于未來(lái)定價(jià)意圖的信息，而算法通過(guò)群體分析實(shí)施合謀行為，不一定需要達成傳統反壟斷意義上的協(xié)議，甚至可能不需要任何人際互動(dòng)。面對不斷擴大的信息不對稱(chēng)，消費者和第三方廠(chǎng)商可能受到更多有限理性的制約。從反壟斷角度來(lái)看，消費者對于價(jià)格很敏感，但在搜索或購買(mǎi)的其他階段對數據收集和使用等維度不太敏感，消費者不容易感知其利益遭受的損害。因此，競爭容易促使廠(chǎng)商在影響消費者選擇的價(jià)格維度上展開(kāi)競爭，同時(shí)隱藏數據收集和處理等維度。
自我優(yōu)待原本是指公司更愿意從內部部門(mén)而不是競爭者那里購買(mǎi)產(chǎn)品和服務(wù)。自我優(yōu)待問(wèn)題曾經(jīng)在電信、電力、石油、天然氣等實(shí)體網(wǎng)絡(luò )行業(yè)廣泛存在。經(jīng)過(guò)21世紀前后的結構改革，這些產(chǎn)業(yè)實(shí)現了產(chǎn)品和服務(wù)銷(xiāo)售與實(shí)體網(wǎng)絡(luò )運輸、傳輸服務(wù)的分離，管制環(huán)境比過(guò)去大為寬松，有效地遏制了壟斷勢力，激發(fā)了競爭性活力。以電信行業(yè)為例，為促進(jìn)電話(huà)市場(chǎng)競爭，美國司法部1984年將美國電話(huà)電報公司（AT&T）本地電話(huà)業(yè)務(wù)剝離。剝離后，AT&T制造部門(mén)同時(shí)為 AT&T及其競爭者提供產(chǎn)品。為避免這些競爭者指控內部制造部門(mén)給予AT&T優(yōu)惠待遇，1996 年AT&T 自愿將自己的制造部門(mén)西部電子（Western Electric）剝離出去，成立朗訊科技（Lucent Technologies）。與實(shí)體網(wǎng)絡(luò )行業(yè)類(lèi)似，數字市場(chǎng)的自我優(yōu)待是指當主導平臺既是第三方廠(chǎng)商訪(fǎng)問(wèn)用戶(hù)的中介，又在同一市場(chǎng)從事與第三方廠(chǎng)商競爭的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)時(shí)，利用這種垂直一體化結構優(yōu)先支持自己產(chǎn)品和服務(wù)銷(xiāo)售的行為。例如，谷歌搜索通過(guò)系統地將自己的內容顯示在第三方廠(chǎng)商之上來(lái)進(jìn)行自我優(yōu)待，即使其內容與用戶(hù)需求不相關(guān)。主導平臺的自我優(yōu)惠和歧視性待遇迫使企業(yè)將資源從開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品轉移到向主導平臺支付廣告和其他輔助服務(wù)，這些有害商業(yè)行為使第三方廠(chǎng)商失去公平競爭機會(huì )，削弱投資者向第三方廠(chǎng)商投資激勵。從長(cháng)遠來(lái)看，創(chuàng )新也會(huì )受到損害。
（四）保護制度不完善，加劇平臺過(guò)度收集和濫用數據
在數字經(jīng)濟，數字平臺可以利用數據推斷用戶(hù)和第三方廠(chǎng)商信息，發(fā)布個(gè)性化廣告，鞏固其市場(chǎng)主導地位，將消費者剩余轉化為壟斷利潤。數據保護制度不完善，加劇了平臺過(guò)度收集和濫用用戶(hù)數據，降低了用戶(hù)和第三方廠(chǎng)商對數字經(jīng)濟的參與度。2021年1月，美國聯(lián)邦貿易委員會(huì )（FTC）與云端照片存儲和應用程序開(kāi)發(fā)商（Everalbum）達成和解協(xié)議。在該案中，聯(lián)邦貿易委員會(huì )指控Everalbum公司違反對用戶(hù)的承諾，將面部識別技術(shù)用于保留停用帳戶(hù)的用戶(hù)照片和視頻。Everalbum未刪除已取消帳戶(hù)的用戶(hù)照片和視頻，并將其無(wú)限期保留，且未經(jīng)用戶(hù)同意使用客戶(hù)通過(guò)應用程序上傳的圖片來(lái)訓練面部識別技術(shù)。該和解協(xié)議迫使其刪除未經(jīng)用戶(hù)同意通過(guò)應用程序收集的數據，并銷(xiāo)毀使用此類(lèi)數據開(kāi)發(fā)的任何面部識別模型或算法。這一命令確立的數據保護補救措施表明，監管機構既要規范平臺數據收集行為，又要制止平臺從非法數據使用中獲得競爭優(yōu)勢。在一起與隱私相關(guān)的健康應用程序案件，FTC指控弗洛公司（Flo Health, Inc.）違反對用戶(hù)做出的承諾，向應用程序提供營(yíng)銷(xiāo)和分析服務(wù)的第三方，包括臉書(shū)和谷歌，披露其應用程序獲得的數百萬(wàn)用戶(hù)的健康數據。為使受非法活動(dòng)影響的人了解這些行為，和解協(xié)議要求弗洛公司將信息泄露情況通知受影響的用戶(hù)。
數字平臺吸引更多客戶(hù)積累更多數據獲得市場(chǎng)主導地位，在用戶(hù)一邊體現為隱私和數據保護價(jià)格以及傳統客戶(hù)常規價(jià)格的提高。數字平臺壟斷行為可能不再采取直接提高產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的行為，而是表現為通過(guò)大量收集、匯聚和使用數據，變相提高消費者支付的價(jià)格。實(shí)際上，隱私和數據保護可以被視為產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量特征。廠(chǎng)商經(jīng)常向消費者隱匿收集、匯聚、使用和出售數據的信息，消費者難以意識到其數據被過(guò)度收集、匯聚和使用，表明缺乏隱私不僅是一個(gè)價(jià)格，而且是一個(gè)不可觀(guān)察的價(jià)格。由于消費者與使用其數據的平臺之間存在信息不對稱(chēng)，平臺可能通過(guò)欺騙性承諾獲得消費者數據，出現阻礙公平數據交易的行為偏差，數字平臺可以利用這一行為偏差操縱用戶(hù)行為以謀取利益。一些文獻發(fā)現數字平臺利用行為偏差來(lái)說(shuō)服消費者交出數據或購買(mǎi)產(chǎn)品。數字平臺越來(lái)越有能力通過(guò)數據聚合和分析準確預測消費者行為，減少平臺與消費者之間的信息不對稱(chēng)，改善市場(chǎng)運作。例如，亞馬遜為一種商業(yè)方法申請了專(zhuān)利，該商業(yè)方法能使其在客戶(hù)訂購之前發(fā)貨，一些保險公司試圖通過(guò)訪(fǎng)問(wèn)基因數據或智能健康設備來(lái)更多地了解客戶(hù)的健康狀況。這說(shuō)明，數字平臺對客戶(hù)的了解有時(shí)比客戶(hù)對自己的了解更多。
目前，世界各國普遍基于知情同意方式保護數據，即數據收集者在數據提供者同意提供數據之前，有義務(wù)告知數據提供者關(guān)于數據收集和使用的信息。其基本邏輯是，一旦數據收集者告知數據的使用方式，用戶(hù)就能夠對數據交易做出合理決定。但是，不僅這種告知的可信度受到懷疑，公司還可能隱匿有關(guān)數據使用的信息，期望消費者以這種方式做出合理決定可能是天真的。在實(shí)踐中，這個(gè)模型被證明是有問(wèn)題的。可見(jiàn)，數字平臺使用大量數據，依賴(lài)數據作為感知、分析、推理、決策，持續獲得知識和經(jīng)驗并不斷提升技能，尤其是在深度學(xué)習方面，但數據提供者很難知道正在處理哪些數據、如何處理這些數據以及如何生成有關(guān)個(gè)人的決策。
四、數據監管的思路與措施
在新古典經(jīng)濟學(xué)將廠(chǎng)商視為一種生產(chǎn)函數并主要通過(guò)價(jià)格進(jìn)行競爭這一微觀(guān)經(jīng)濟范式影響下，反壟斷規制關(guān)注廠(chǎng)商壟斷定價(jià)、阻止進(jìn)入、控制瓶頸設施等行為，謀求壟斷利潤損害市場(chǎng)競爭和消費者利益等問(wèn)題。數字技術(shù)和市場(chǎng)狀態(tài)的快速變化，使數字市場(chǎng)比傳統受規制產(chǎn)業(yè)更復雜，監管的不確定性更高，評估市場(chǎng)績(jì)效并提出解決方案的難度更大。因此，數據反壟斷監管應當充分考慮數字技術(shù)和數字市場(chǎng)的影響，圍繞數據保護、共享、可移植、安全和使用規則等新的問(wèn)題，側重遏制數字平臺利用數據實(shí)施壟斷行為，促進(jìn)數字市場(chǎng)的有效競爭。
（一）探索數據公地建設，促進(jìn)數據開(kāi)放共享
數據公地是數據權利成員之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò )，各成員對共同、不可分割的數據資源擁有平等權利。反壟斷基本理念認為，瓶頸設施具有公共產(chǎn)品屬性，可以通過(guò)制度設計將瓶頸設施從私人產(chǎn)品轉化為公共產(chǎn)品。壟斷企業(yè)與包括所有要求訪(fǎng)問(wèn)用戶(hù)的第三方廠(chǎng)商共享瓶頸設施，是營(yíng)造公平競爭環(huán)境的必要條件。基于對公地資源配置的深入研究，奧斯特羅姆在討論知識公地時(shí)提出了公地池資源這個(gè)概念。在關(guān)于公地池資源管理的開(kāi)創(chuàng )性工作中，她研究了自然資源的公共價(jià)值與私人占有之間的緊張關(guān)系，發(fā)現公地池資源具有高度可減性（subtractability）和低排他性的性質(zhì)，容易出現資源過(guò)度使用或因使用而變得擁擠的問(wèn)題。但是，與自然系統不同，數據是由人類(lèi)而不是自然環(huán)境產(chǎn)生的，人們同時(shí)訪(fǎng)問(wèn)和使用相同的數據不會(huì )影響其他人的使用。戈德法布（Goldfarb）和塔克（Tucker）通過(guò)比較由原子制成的產(chǎn)品和由比特構成的數據，將數據的非競爭性推廣到產(chǎn)品和服務(wù)。他們指出，與由原子構成的自然資源不同，由比特構成的數據最顯著(zhù)的特征之一是非競爭性，即復制成本幾乎為零。當一種經(jīng)濟產(chǎn)品可以被多個(gè)消費者或公司同時(shí)使用而不降低其數量或質(zhì)量時(shí)，它就是非競爭性的。這說(shuō)明，用戶(hù)生成的數據是一種特殊資源，其商業(yè)用途和公共用途可以同時(shí)進(jìn)行，不會(huì )相互貶值或產(chǎn)生不利影響，不同公司同時(shí)使用數據可以實(shí)現社會(huì )收益。盡管可復制性賦予數據公共產(chǎn)品屬性，但只有將其視為集體管理的公地池資源，才能削弱少數大型平臺對數據的控制，為不同利益相關(guān)者訪(fǎng)問(wèn)和利用數據提供條件。
許多大型數字平臺商業(yè)模式的核心是收集和分析用戶(hù)數據，以此為基礎向這些用戶(hù)發(fā)布個(gè)性化廣告，并對平臺另一邊的第三方廠(chǎng)商實(shí)施壟斷定價(jià)。一些文獻關(guān)注到監管機構是否應該分享平臺企業(yè)掌握的海量消費者數據。這種以盈利為導向對用戶(hù)數據的商業(yè)使用并不排擠與公共有關(guān)的使用。這種在技術(shù)層面無(wú)限可用的性質(zhì)，意味著(zhù)理論上眾多廠(chǎng)商可以同時(shí)使用所有數據。公地池資源這一命題對數字平臺施加的數據共享義務(wù)，源于歷史上引發(fā)公用事業(yè)監管的兩個(gè)核心條件——自然壟斷和高度的社會(huì )依賴(lài)。首先，數字平臺具有相當程度的自然壟斷性質(zhì)。與傳統自然壟斷行業(yè)類(lèi)似，數據和網(wǎng)絡(luò )效應使數字平臺具有規模報酬遞增和進(jìn)入壁壘高的特點(diǎn)，市場(chǎng)結構趨于集中和壟斷。第二，現代社會(huì )高度依賴(lài)數字平臺。占主導地位的數字平臺控制數據收集和利用，平等、非歧視地獲得信息訪(fǎng)問(wèn)連接服務(wù)是現代經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)的重要基礎。在此背景下，集體同意優(yōu)于個(gè)人同意的一個(gè)原因在于，數據主體能夠提高他們對數據控制者的議價(jià)能力，并降低與獲得同意過(guò)程相關(guān)的交易成本。強制數據平臺公司承擔類(lèi)似于公共事業(yè)的非歧視和平等訪(fǎng)問(wèn)原則，明確其向外部利益相關(guān)者提供數據訪(fǎng)問(wèn)和使用權，符合其在現代經(jīng)濟社會(huì )活動(dòng)中的地位。
促進(jìn)私人部門(mén)與公共部門(mén)數據的雙向共享，是公地池資源建設的一個(gè)有效途徑。這方面涉及公共部門(mén)與私人部門(mén)集體管理的復雜關(guān)系，歐盟開(kāi)放公共部門(mén)數據和激勵私人部門(mén)數據用于公共利益的做法值得參考。歐盟規定公民和企業(yè)有權獲得公共部門(mén)的信息，公共部門(mén)成為私營(yíng)部門(mén)的數據來(lái)源，此即公共部門(mén)信息（PSI）指令。該指令引發(fā)了公共部門(mén)向公民和廠(chǎng)商提供數據，改善了私人部門(mén)訪(fǎng)問(wèn)和使用公共部門(mén)數據的條件。2021年，歐盟發(fā)布開(kāi)放數據指令（ODD），進(jìn)一步擴大了公共部門(mén)責任，規定政府應當使用開(kāi)放數據格式，最大限度地促進(jìn)公共數據使用。相應地，公共部門(mén)也可以成為私營(yíng)部門(mén)流量的接受者，因此被稱(chēng)為逆向公共部門(mén)信息（PSI）指令。逆向PSI指令是指公共部門(mén)訪(fǎng)問(wèn)和使用私人部門(mén)持有的數據。原因在于，公共數據主要來(lái)自公共部門(mén)內部，外部數據很少，甚至僅限于非常特定的文件，難以滿(mǎn)足政府需要。政府基于公共利益需求，訪(fǎng)問(wèn)和使用私人部門(mén)的數據，有利于政府改變信息劣勢，免受擁有更準確和更新信息私人部門(mén)的擺布。例如，如果數據控制者的私人利益優(yōu)先于公共利益，將難以推動(dòng)人工智能發(fā)展和其他基于數據的創(chuàng )新。為使公共部門(mén)能夠使用人工智能工具制定政策并確保其有效性，需要足夠豐富和大量的數據集，以便復雜的機器學(xué)習算法能夠識別出具有統計意義的相關(guān)性。在這種情況下，逆向PSI指令授予公共部門(mén)機構使用私有數據的權限。歐盟委員會(huì )任命的企業(yè)對政府數據共享專(zhuān)家組已就此發(fā)表聲明，將增加私營(yíng)部門(mén)數據共享確定為一項戰略。根據逆向PSI指令，歐盟成員國規定基于公共利益需要，私人行為者有義務(wù)向公共部門(mén)提供其擁有的數據，成員國政府有權利用私人采購和其他商業(yè)數據制定官方統計數據。可見(jiàn)，公共部門(mén)在數據領(lǐng)域的作用不是壟斷數據，而是暢通數據生態(tài)系統相關(guān)者的參與，促進(jìn)數據共享、知識溢出和數據再利用。
（二）加強數據管理和保護，增進(jìn)數字市場(chǎng)的信任
數據保護對數字經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。為使數據保護創(chuàng )造的信任轉化為對數據共享和數據服務(wù)的更大接受度，必須精心設計數據法律和規則，有效且始終如一地執行。問(wèn)題在于，反壟斷監管在很大程度上與數據監管保護脫節，競爭管理機構及傳統反壟斷分析普遍忽視數據對廠(chǎng)商實(shí)施壟斷行為的影響。傳統反壟斷分析對待數據的這種處理方式，忽視了廠(chǎng)商濫用用戶(hù)和第三方廠(chǎng)商數據對市場(chǎng)勢力及競爭損害的影響。在數字經(jīng)濟，數據大多包含關(guān)于用戶(hù)生物特征、健康狀況、民族、習慣、位置等敏感數據。如果用戶(hù)不掌握數字平臺對其數據的管理和使用情況，其信息就存在被泄露和濫用風(fēng)險。隨著(zhù)用戶(hù)越來(lái)越意識到相關(guān)風(fēng)險，他們可能避免或減少使用數字平臺的服務(wù)，從而阻礙數據的生產(chǎn)性利用。回應用戶(hù)和廠(chǎng)商對數據保護的期盼，需要平衡用戶(hù)數據處理的收益和風(fēng)險，確保數據被安全地收集和存儲并且僅用于合法目的。
因此，應該將數據保護視為一種公共物品，采取與公共物品類(lèi)似的方式進(jìn)行充分保護。用戶(hù)和廠(chǎng)商如果不能感知數據缺乏保護導致的價(jià)格上漲及其福利后果，就無(wú)法對這種損害采取行動(dòng)，競爭也不會(huì )提供更多的數據保護，相關(guān)補救措施難以發(fā)揮作用。數據保護可以通過(guò)增進(jìn)消費者信任促進(jìn)創(chuàng )新和競爭，數字平臺監管應當賦予數據主體適當的數據控制權。除控制者和處理者的義務(wù)以外，數據保護還體現為數據主體的可執行權利，包括驗證個(gè)人數據是否由控制者處理、進(jìn)行相關(guān)訪(fǎng)問(wèn)和審查自己數據副本的權利，更正任何過(guò)時(shí)、誤導和不完整個(gè)人數據的權利。在個(gè)人數據被非法獲取、控制者不再具有保留數據的有效依據或不再需要保留數據情況下，數據主體有權刪除控制者持有的個(gè)人數據。例如，許多應用程序需要用戶(hù)的姓名、地址和聯(lián)系方式等基本信息，但一旦用戶(hù)停用該程序，就不能再保留該個(gè)人數據。此即數據最小化原則，其作用是將個(gè)人數據的處理減少到僅與處理目的相關(guān)的必要范圍內，降低數據泄露風(fēng)險。該原則要求，個(gè)人數據收集必須基于特定和明確目的，且該目的必須合法，限制為一個(gè)目的收集的個(gè)人數據被用于其他目的。平臺應為用戶(hù)數據提供易于使用的個(gè)人訪(fǎng)問(wèn)、更正和刪除機制，并提供書(shū)面風(fēng)險評估和其他合規要求，并保留書(shū)面記錄。數據控制者和處理者僅在實(shí)現特定目的所需的時(shí)間內保留個(gè)人數據，最大限度地減少數據存儲和處理風(fēng)險。一個(gè)典型例證是，很多監管機構規定了銀行保留客戶(hù)數據的時(shí)限，超過(guò)最長(cháng)時(shí)限就要刪除。
（三）完善數字平臺非歧視規則，促進(jìn)數字市場(chǎng)公平競爭
非歧視是交通、通信、石油、天然氣等實(shí)體網(wǎng)絡(luò )產(chǎn)業(yè)反壟斷規制的重要原則，其基本內容是要求壟斷廠(chǎng)商平等對待第三方廠(chǎng)商，禁止壟斷廠(chǎng)商實(shí)施對用戶(hù)和第三方廠(chǎng)商造成損害的歧視行為。例如，1887年，美國國會(huì )通過(guò)的《州際商業(yè)法案》禁止鐵路實(shí)施歧視性待遇。1982年，美國司法部基于平等接入義務(wù)理念，將美國電話(huà)電報公司（AT&T）的本地電話(huà)業(yè)務(wù)剝離并拆分為7個(gè)地區貝爾運營(yíng)公司，要求AT&T以同等質(zhì)量和價(jià)格向獨立長(cháng)途電話(huà)公司提供網(wǎng)絡(luò )接入服務(wù)。后來(lái)，由于平等接入義務(wù)難以監管，非歧視原則無(wú)法解決AT&T歧視本地電話(huà)運營(yíng)商的問(wèn)題，轉而采取強制拆分措施。許多國家對互聯(lián)網(wǎng)的規制普遍采用非歧視原則，禁止互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商在內容提供商和其他用戶(hù)中挑選贏(yíng)家和輸家。這一原則被越來(lái)越多的國家延伸到數字平臺監管，要求主導平臺平等對待自己和第三方廠(chǎng)商的產(chǎn)品和服務(wù)，提供同等展示、價(jià)格和訪(fǎng)問(wèn)條件。所以將該原則延伸到數字平臺，是因為人們認識到數字平臺不僅是一個(gè)虛擬世界，而且控制操作系統、應用程序編程接口、數據中心、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等關(guān)鍵物理基礎設施，這些基礎設施基本采取由少數公司控制的集中式結構，具有信息、商業(yè)和通信等基礎設施提供商的核心特點(diǎn)。FTC 關(guān)注不公平或欺騙性做法，包括使用帶有種族偏見(jiàn)的算法。如果算法的開(kāi)發(fā)者承諾其產(chǎn)品將提供公正的結果，但實(shí)際上沒(méi)有實(shí)現，就可能被認為采取了欺騙性做法。如果一家公司使用算法區別對待消費者，造成消費者無(wú)法合理避免的重大傷害，FTC可能懷疑該算法不公平。在一份文件中，FTC建議公司定期測試他們的算法，以確保算法不會(huì )對受保護的類(lèi)別產(chǎn)生不同影響。FTC多次開(kāi)展相關(guān)行業(yè)研究，最近一次是對移動(dòng)設備制造商和數據代理行業(yè)的研究，目前正在研究互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商、社交媒體和視頻流媒體公司。FTC 向社交媒體和視頻流媒體公司發(fā)布的一項命令，要求這些公司提供有關(guān)其收集和使用個(gè)人信息的數據、算法，以及他們的做法對兒童和青少年的影響。FTC 每年都會(huì )舉辦隱私大會(huì )（PrivacyCon），研究人員在會(huì )議上展示隱私、數據安全和人工智能方面的前沿工作，這有助于為 FTC 的政策和執法工作提供信息。從目前做法看，實(shí)施非歧視原則的困難在于難以區分有害歧視和有益歧視。例如，一些應用程序在線(xiàn)商店雖然使第三方應用程序開(kāi)發(fā)者處于不利地位，但也有利于為用戶(hù)提供滿(mǎn)足一定安全性和可信度標準的應用程序。完善數字平臺非歧視規則，需要加強數字平臺營(yíng)業(yè)額、用戶(hù)數量、資本實(shí)力、垂直整合和相關(guān)市場(chǎng)活動(dòng)、數據訪(fǎng)問(wèn)、對第三方經(jīng)營(yíng)活動(dòng)影響等評估和監管，嚴格平臺責任，約束主導平臺的歧視行為，使平臺、用戶(hù)和第三方廠(chǎng)商之間的關(guān)系更加均衡。
（四）鼓勵數據去中心化存儲，遏制集中式存儲造成的壟斷
數據去中心化存儲不僅能夠減少數據泄露和濫用風(fēng)險，而且可以降低市場(chǎng)進(jìn)入障礙和消費者切換成本。鼓勵數據存儲去中心化可能成為遏制數據壟斷的一個(gè)新的措施。互聯(lián)網(wǎng)在初始設計上是一個(gè)分布式系統，但是大型數字平臺使用底層技術(shù)協(xié)議構建專(zhuān)有應用程序層，捕獲和控制大量個(gè)人數據，使基于云的集中式數據存儲已經(jīng)超過(guò)本地物理設備的分布式存儲。盡管集中式存儲具有允許用戶(hù)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)存儲數據并隨時(shí)隨地遠程訪(fǎng)問(wèn)的優(yōu)勢，但隨著(zhù)數據泄露和數據保護趨于嚴格，由少數科技巨頭集中存儲和管理數據的弊端越來(lái)越突出，人們轉而主張對數據進(jìn)行去中心化分散存儲。這種存儲方式是由用戶(hù)取代云這樣的大型集中式數據孤島存儲數據，廠(chǎng)商可以使用與用戶(hù)點(diǎn)對點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò )處理數據。基于區塊鏈的去中心化數據市場(chǎng)，可以為個(gè)人提供一種在可信環(huán)境中控制其個(gè)人信息并將其貨幣化的方式，數據存儲的下一步是將去中心化存儲與隱私增強技術(shù)相結合，以便集中處理分散存儲的數據。萬(wàn)維網(wǎng)的發(fā)明者蒂姆·伯納斯-李（Tim Berners-Lee）在一篇博文中寫(xiě)道，網(wǎng)絡(luò )已經(jīng)演變成不平等和分裂的引擎；受到強大勢力的影響，他們將其用于自己的議程。為了重新平衡權力，解決少數大型數字平臺集中控制數據產(chǎn)生的市場(chǎng)勢力，蒂姆?伯納斯-李試圖開(kāi)發(fā)一個(gè)名為社會(huì )連接數據（Social Linked Data，簡(jiǎn)稱(chēng)Solid）的去中心化平臺。Solid是使用現有網(wǎng)絡(luò )構建的一個(gè)平臺，為用戶(hù)提供一個(gè)包含所有私人和公共數據的個(gè)人數據空間，機構可以請求訪(fǎng)問(wèn)數據的權限以運行應用程序，用戶(hù)選擇數據的存儲位置、可以訪(fǎng)問(wèn)數據的人和應用程序。在這個(gè)平臺，人們可以同時(shí)使用不同的應用程序查看相同的數據。
（五）探索監管沙盒，提高監管效率
監管沙盒是通過(guò)一定程度的寬松監管措施，為被監管企業(yè)創(chuàng )造一段時(shí)間和空間，在該時(shí)間和空間內暫停一些監管要求，放寬不完全符合現有法律和監管框架的新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的監管，但影響公共健康、安全和消費者保護的監管仍然有效。其目的是，降低新廠(chǎng)商和新產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的成本，帶動(dòng)更多廠(chǎng)商進(jìn)入市場(chǎng)，促進(jìn)創(chuàng )新和競爭。在數字經(jīng)濟領(lǐng)域，很多監管沿用了工業(yè)經(jīng)濟時(shí)代針對基礎設施和公用事業(yè)的規則，其有效性需要實(shí)踐驗證。作為一種探索性實(shí)驗，監管沙盒既不是放棄監管，也不是降低監管標準，而是為數字平臺和其他參與者創(chuàng )建一個(gè)安全和受控環(huán)境，通過(guò)監管實(shí)驗了解特定創(chuàng )新帶來(lái)的機會(huì )和風(fēng)險，幫助開(kāi)發(fā)與數字經(jīng)濟相適應的監管框架。自英國在2014年為科技金融創(chuàng )設監管沙盒以來(lái)，其中體現的測試和學(xué)習理念迅速成為監管改革的風(fēng)向標，受到許多國家重視。2021年4月，歐盟委員會(huì )提交的人工智能法案針對數據保護問(wèn)題，提出創(chuàng )建人工智能監管沙盒，以提供一個(gè)受控環(huán)境，在有限的時(shí)間內促進(jìn)人工智能系統的開(kāi)發(fā)、測試和驗證。該法案規定私營(yíng)實(shí)體可以在政府主管機構監督下，在一個(gè)降低監管要求的空間內測試新的人工智能系統，測試時(shí)放寬數據保護要求。為保持谷歌搜索引擎的廣告業(yè)務(wù)，同時(shí)減少對用戶(hù)的在線(xiàn)跟蹤，英國競爭與市場(chǎng)管理局決定接受谷歌逐步淘汰客戶(hù)端保存用戶(hù)信息的機制（cookie），并用隱私沙盒（Privacy Sandbox）取而代之的承諾。谷歌的隱私沙盒保留了谷歌的內部數據，但承諾透明地制定隱私沙盒方案，限制根據第三方在線(xiàn)跟蹤發(fā)布有針對性的廣告，并發(fā)布測試結果。在下一階段，CMA將監督谷歌，確保隱私沙盒的開(kāi)發(fā)方式有利于消費者。
在數據領(lǐng)域，多個(gè)專(zhuān)業(yè)機構和綜合機構都擁有管理權，存在監管碎片化問(wèn)題。監管沙盒要求反壟斷、數據保護以及電信和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)監管等多個(gè)機構協(xié)同配合。長(cháng)期以來(lái)，數據監管的正統觀(guān)念是，競爭主管機構關(guān)注數據集中問(wèn)題，數據保護機構關(guān)注數據隱私問(wèn)題，電信和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商需要遵守特定行業(yè)規則。盡管這些機構關(guān)注問(wèn)題不同，但在數據保護和消費者利益上具有共同的目標，消費者數據保護與促進(jìn)公平競爭之間具有一致性。只有加強有關(guān)機構的配合，解決職能重疊、標準不一致導致的不確定性，在相互關(guān)聯(lián)的監管領(lǐng)域協(xié)同執法，才能形成寬松和可預期的監管環(huán)境，促進(jìn)競爭和消費者選擇，有效應對數據壟斷對消費者和競爭者利益帶來(lái)的問(wèn)題。
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