摘要：本文從國家創(chuàng )新體系的目的性、整體性、動(dòng)態(tài)相關(guān)性、涌現性與開(kāi)放性等系統特征出發(fā)，梳理美國及日本的實(shí)踐經(jīng)驗和相關(guān)研究成果，探析政府在系統中的作用。分析表明，政府作用不僅在于修復失靈，更是整個(gè)國家創(chuàng )新體系的領(lǐng)航人，政府的主導與能動(dòng)作用重點(diǎn)表現在以下方面：制定創(chuàng )新戰略，指引創(chuàng )新方向；優(yōu)化創(chuàng )新要素配置，夯實(shí)創(chuàng )新基礎設施；激勵創(chuàng )新主體，喚醒創(chuàng )新活力；協(xié)調創(chuàng )新活動(dòng)，提升創(chuàng )新效率；強化知識產(chǎn)權保護，構建創(chuàng )新文化，營(yíng)造良好創(chuàng )新環(huán)境；資助重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng )新，促進(jìn)多元創(chuàng )新涌現；推進(jìn)開(kāi)放創(chuàng )新，引入全球優(yōu)質(zhì)創(chuàng )新資源。

關(guān)鍵詞：國家創(chuàng )新體系；政府作用；系統特征

基金：中國社會(huì )科學(xué)院國情調研重大項目“國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區科技創(chuàng )新政策落實(shí)情況調研”（SKGQZD2019-11）；中國社會(huì )科學(xué)院智庫基礎研究項目“關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng )新前沿理論與創(chuàng )新型國家相關(guān)政策跟蹤研究”（22ZKJC019）國家社會(huì )科學(xué)基金重大項目“粵港澳大灣區產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的機制與政策研究”（19ZDA079）。

 

0 引言

進(jìn)入21世紀以來(lái)，全球科技創(chuàng )新活動(dòng)越發(fā)活躍、密集，各國政府更強烈地意識到創(chuàng )新對國家經(jīng)濟發(fā)展的引擎作用[1]。世界主要國家積極強化科技創(chuàng )新領(lǐng)域的戰略布局，加大創(chuàng )新要素投入，著(zhù)力提升國家創(chuàng )新競爭力，以贏(yíng)得經(jīng)濟發(fā)展的先機和主動(dòng)權。近年來(lái)，中國科技創(chuàng )新實(shí)力穩步提升，但科技領(lǐng)域基礎研究與原始創(chuàng )新能力仍然薄弱，亟待強化科技創(chuàng )新發(fā)展。十九屆五中全會(huì )提出，堅持創(chuàng )新在中國現代化建設全局中的核心地位，要完善國家創(chuàng )新體系，加快建設科技強國。可見(jiàn)，創(chuàng )新已成為未來(lái)發(fā)展的必然要求和戰略支撐。國家創(chuàng )新能力體現在國家創(chuàng )新體系中[2]，國家創(chuàng )新體系的完善和提升依靠系統內各行為主體的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，政府作為特殊的行為體既是管理者又是重要參與者，如何充分發(fā)揮政府在國家創(chuàng )新體系中的作用，仍然沒(méi)有統一答案。

國家創(chuàng )新體系是由政府的創(chuàng )新政策、企業(yè)的創(chuàng )新研究、產(chǎn)業(yè)結構及教育培訓等各類(lèi)要素共同構成的創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )[3]。國家創(chuàng )新體系是制度的總和，制度、政策激勵和技術(shù)競爭力決定國家創(chuàng )新能力，國家創(chuàng )新體系是影響創(chuàng )新發(fā)展、傳播和應用的所有因素的集合[4，5，6，7]。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）[8]指出，國家創(chuàng )新體系應該囊括所有能促進(jìn)知識流動(dòng)、傳遞的要素，通過(guò)政策和制度優(yōu)化構建創(chuàng )新體系內部互動(dòng)和反饋網(wǎng)絡(luò )。學(xué)者們對國家創(chuàng )新體系的共識表現在：①普遍認為國家創(chuàng )新體系以新技術(shù)和新知識的創(chuàng )造、傳播及應用為基礎，以提升國家競爭力為目標；②國家創(chuàng )新體系中行為主體在創(chuàng )新鏈條之間的鏈接、互動(dòng)、合作方式形成了網(wǎng)絡(luò )結構，呈現出動(dòng)態(tài)化、網(wǎng)絡(luò )化特征；③不同于新古典經(jīng)濟學(xué)理論淡化政府作用的主張，國家創(chuàng )新體系強調政府在創(chuàng )新過(guò)程中的能動(dòng)性以及參與的必要性、重要性。

政府在國家創(chuàng )新體系中的核心作用在其理論淵源中可見(jiàn)一斑，李斯特的國家體系理論是國家創(chuàng )新體系的重要理論來(lái)源。李斯特批判了亞當·斯密的自由貿易思想，贊成保護新興產(chǎn)業(yè)，主張國家干預。李斯特的國家體系深刻影響了國家創(chuàng )新體系理論的先驅?zhuān)瑖腋深A也成為其核心理念[9]。辜勝阻等[10]認為政府在國家創(chuàng )新體系中扮演制度創(chuàng )新的角色，主要為創(chuàng )新活動(dòng)提供制度和政策保障。陳繼勇等[11]強調政府通過(guò)政策和投入在創(chuàng )新中發(fā)揮導向作用。王德華等[12]通過(guò)分析系統失靈的作用機理，指出政府應在制定創(chuàng )新戰略、提高企業(yè)創(chuàng )新能力和推進(jìn)產(chǎn)業(yè)學(xué)合作等方面發(fā)揮主動(dòng)作用。陳勁[13]認為政府在國家創(chuàng )新體系中起到主導系統的作用。賀德方等[14]以國家創(chuàng )新體系理論為依據，從政府作為政策制定者角度出發(fā)構建科技創(chuàng )新政策體系框架。Mazzucato[15]批評政府針對市場(chǎng)和系統失靈的方法都是其靜態(tài)、應激式的反應，認為政府在國家創(chuàng )新體系中應發(fā)揮更多的引導作用。Schot等[16]指出政府應將科技活動(dòng)和全球問(wèn)題更好地結合起來(lái)，引導科技創(chuàng )新發(fā)展的方向。馬祖卡托[17]認為政府在創(chuàng )新發(fā)展中不僅要“修正”市場(chǎng)，還要創(chuàng )造、塑造市場(chǎng)，政府具有管理者和參與者的雙重角色。有關(guān)國家創(chuàng )新體系中政府作用的研究分析角度逐漸從修正市場(chǎng)失靈、系統失靈過(guò)渡到政府引導創(chuàng )新發(fā)展等，然而國家創(chuàng )新體系作為一個(gè)系統，鮮有研究從系統的特征出發(fā)去探析政府作用，Suseno等[18]從系統的整體性、涌現性與開(kāi)放性出發(fā)，分析了澳大利亞和新加坡的政府政策；崔新健等[19]通過(guò)國家創(chuàng )新體系開(kāi)放性研究，指出兩種不同開(kāi)放形式下的政府措施；王開(kāi)陽(yáng)等[20]基于系統內部的連接關(guān)系，分析了各類(lèi)連接性政策。本文嘗試從國家創(chuàng )新體系的系統特征出發(fā)，梳理美國及日本的創(chuàng )新實(shí)踐經(jīng)驗和相關(guān)研究成果，全面分析政府在國家創(chuàng )新體系中的作用。本文的貢獻在于增加系統特征維度對政府在國家創(chuàng )新體系中作用的研究，為政府更好地發(fā)揮作用完善國家創(chuàng )新體系、提升國家創(chuàng )新能力提供參考。

1 國家創(chuàng )新體系的系統特征

本文基于國家創(chuàng )新體系的系統特征，對政府作用進(jìn)行研究。一般來(lái)說(shuō)，系統主要具有目的性、整體性、相關(guān)性、結構性、動(dòng)態(tài)性與環(huán)境適應性等特征[21]，也有研究認為復雜系統具有層次性、涌現性、開(kāi)放性等特征。國家創(chuàng )新體系是一個(gè)復雜的系統，既有一般復雜系統的特征，同時(shí)創(chuàng )新作為一種特定活動(dòng)，具有不確定性、不可預測性等特點(diǎn)，使系統的涌現性、開(kāi)放性等特征更加鮮明。根據系統的一般性規律，結合創(chuàng )新的特殊性，本文重點(diǎn)考察國家創(chuàng )新體系的目的性、整體性、動(dòng)態(tài)相關(guān)性、涌現性和開(kāi)放性等主要特征。

1.1 系統的目的性

目標和功能是系統最基本的出發(fā)點(diǎn)，每個(gè)系統都具有明確的目標[22]。不同的行為主體或要素因為總體目標融合在一個(gè)系統中，并為實(shí)現該系統目標發(fā)揮各自的功能，最終系統能夠形成穩定有序的結構，也是系統目的性的體現[23]。不論從國家創(chuàng )新體系的理論發(fā)展還是各國實(shí)踐來(lái)看，國家創(chuàng )新體系的目標是通過(guò)新知識、新技術(shù)的創(chuàng )造、擴散和應用，提升國家創(chuàng )新能力，實(shí)現國家經(jīng)濟社會(huì )的健康、可持續發(fā)展。

1.2 系統的整體性

系統是一個(gè)整體，系統內部各主體、要素等按照一定的方式和目標形成穩定的結構，整體性是系統的最基本和最突出的特征[24]。系統內部的不同主體或要素構成系統的各個(gè)部分，是系統存在的基礎，但沒(méi)有系統的功能[25]。系統的功能不是各部分功能簡(jiǎn)單的相加，而是各部分在系統中互動(dòng)、協(xié)同發(fā)展形成的系統功能。作為復雜的大系統，國家創(chuàng )新體系內部行為主體包括政府、企業(yè)、大學(xué)/科研機構、中介機構、金融機構、行業(yè)組織等。政府提供制度和政策保障，同時(shí)直接參與創(chuàng )新活動(dòng)，企業(yè)以市場(chǎng)為導向開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)等，大學(xué)/科研機構以科技研發(fā)和創(chuàng )新人才培養為主要任務(wù)，中介機構促進(jìn)創(chuàng )新傳播，金融機構提供資金支持等。各司其職，推動(dòng)系統順利開(kāi)展基礎研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)及應用等創(chuàng )新活動(dòng)。

1.3 系統的動(dòng)態(tài)相關(guān)性

系統內各部分以相互聯(lián)系、相互依存、相互制約等關(guān)系結合在一起，才能形成具有特定功能的系統[21]，且系統中各部分或行為主體為了實(shí)現既定的目標，隨外部環(huán)境和時(shí)間的變化呈現運動(dòng)發(fā)展態(tài)勢，因此系統具有動(dòng)態(tài)相關(guān)性。國家創(chuàng )新體系中的動(dòng)態(tài)相關(guān)性表現為創(chuàng )新主體通過(guò)創(chuàng )新鏈上新技術(shù)、新知識的流動(dòng)相互聯(lián)系、相互作用，并隨著(zhù)環(huán)境變化協(xié)同動(dòng)態(tài)發(fā)展。動(dòng)態(tài)相關(guān)性是國家創(chuàng )新體系發(fā)展的重要支撐，不同行為主體間的相互作用和聯(lián)系對知識的交換和傳播至關(guān)重要[26]。

1.4 系統的涌現性

“涌現”也稱(chēng)為突現，是復雜系統最重要的特征之一，包括系統整體涌現和系統層次間的涌現[27]。涌現性是系統向高層次進(jìn)階和系統演進(jìn)的重要途徑，從系統進(jìn)化的角度看，涌現性是一種進(jìn)化中的新穎性和新結構的不可預測性[28]。國家創(chuàng )新體系具有顯著(zhù)的涌現性特征，一方面國家創(chuàng )新體系是典型的多行為主體的非線(xiàn)性復雜系統，另一方面創(chuàng )新本身具有不確定性和不可預測性，從系統視角看創(chuàng )新就是一種涌現[29]。隨著(zhù)越來(lái)越多的科技創(chuàng )新需要跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的合力支撐，創(chuàng )新的復雜度持續提升，創(chuàng )新的參與者不斷增多，多部門(mén)協(xié)同合作及互動(dòng)機制不斷完善，也推動(dòng)系統向更強功能更高水平演進(jìn)。創(chuàng )新是Freeman等學(xué)者對國家創(chuàng )新體系定義的出發(fā)點(diǎn)，從創(chuàng )新本身就是一種涌現來(lái)看，涌現性是國家創(chuàng )新體系的最本質(zhì)屬性之一。

1.5 系統的開(kāi)放性

系統存在于一定的環(huán)境中，系統的開(kāi)放性體現在系統通過(guò)與外部環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換等形式不斷成長(cháng)。開(kāi)放性意味著(zhù)一個(gè)實(shí)體邊界的滲透，并與其環(huán)境進(jìn)行雙向的信息和知識交換[30]。系統穩定存在的前提是與環(huán)境之間的相互作用，開(kāi)放性也是系統向組織性和復雜性進(jìn)階的重要條件[31]。系統的開(kāi)放性特征為系統輸入發(fā)展所需的外部要素，實(shí)現系統對外部環(huán)境更好的適應性和協(xié)同成長(cháng)。國家創(chuàng )新體系是以國家為邊界的系統，在全球化發(fā)展趨勢下，每個(gè)國家的發(fā)展都會(huì )受到世界影響，開(kāi)放性是國家創(chuàng )新體系的重要特征。國家創(chuàng )新體系需要通過(guò)與所處環(huán)境交互開(kāi)放方式，促進(jìn)創(chuàng )新的知識獲取、傳播。Arranz等[32]基于社會(huì )網(wǎng)絡(luò )分析法，研究認為國際合作在國家創(chuàng )新體系中的作用日益重要。

2 系統視角下的政府作用分析

本文基于國家創(chuàng )新體系的目的性、整體性、動(dòng)態(tài)相關(guān)性、涌現性與開(kāi)放性特征，探究系統在不同特征下的薄弱環(huán)節，分析政府在完善和提升系統功能中發(fā)揮的積極作用（見(jiàn)圖1）。

2.1 基于系統目的性：政府的引導作用

系統的目的性是系統自組織的結果，包括自然的非自覺(jué)的目的性和自覺(jué)的預定的目的性[23]。系統具有總目標，同時(shí)不同層次的不同子系統擁有自身的目標，子系統的目標一般以自身利益為考量，在沒(méi)有干預的情況下存在與總目標相背離的情況。創(chuàng )新本身具有不確定性和不可預測性，系統目標不加引導，不符合本國發(fā)展需求和市場(chǎng)

 

圖1 系統視角下國家創(chuàng )新體系中的政府作用

 

發(fā)展趨勢的創(chuàng )新活動(dòng)可能會(huì )占用較多的創(chuàng )新資源，一些純粹科學(xué)技術(shù)上的創(chuàng )新可能不符合人類(lèi)的道德倫理。同時(shí)，環(huán)境污染、氣候變暖及公共衛生事件等全球型問(wèn)題的頻發(fā)，也要求各國政府將面臨的挑戰與科技創(chuàng )新活動(dòng)更好地結合起來(lái)[16]。為此，政府需要引導創(chuàng )新體系積極發(fā)展具有前瞻性和發(fā)展潛力、符合本國實(shí)際條件、符合人類(lèi)社會(huì )發(fā)展共同利益、能更好地應對全球問(wèn)題挑戰的科技創(chuàng )新活動(dòng)。從實(shí)踐來(lái)看，各國政府主要通過(guò)制定國家創(chuàng )新發(fā)展戰略以及重點(diǎn)專(zhuān)項計劃等措施，引領(lǐng)本國創(chuàng )新體系發(fā)展。

富有遠見(jiàn)的科技創(chuàng )新戰略是美國科技創(chuàng )新的燈塔，美國政府主要通過(guò)重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展計劃和綜合性的創(chuàng )新戰略指引美國科技創(chuàng )新的發(fā)展。重點(diǎn)領(lǐng)域的發(fā)展計劃是美國政府根據時(shí)代發(fā)展需求遴選的科技發(fā)展重要方向，旨在鞏固并提高美國在科技、經(jīng)濟、國防等方面的國際競爭力。2015年奧巴馬政府發(fā)布的《美國國家創(chuàng )新戰略》成為近年來(lái)美國創(chuàng )新發(fā)展的代表性戰略文件。該戰略強調優(yōu)先發(fā)展九大科技領(lǐng)域，并將應對全球問(wèn)題、消滅極端貧困等融入創(chuàng )新戰略，繪制了美國科技創(chuàng )新未來(lái)發(fā)展藍圖，并明確了實(shí)現路徑。

日本主要通過(guò)五年一期的科學(xué)技術(shù)基本計劃和每年的年度綜合戰略引導創(chuàng )新事業(yè)發(fā)展，其基本計劃有三個(gè)顯著(zhù)特點(diǎn)：一是根據國家創(chuàng )新實(shí)踐中存在的薄弱環(huán)節，完善國家創(chuàng )新體系；二是將科技創(chuàng )新深度融入社會(huì )發(fā)展，注重通過(guò)科學(xué)技術(shù)解決面臨的全球挑戰及問(wèn)題；三是將日本科學(xué)技術(shù)預測調查成果融入科學(xué)技術(shù)基本計劃之中。具體來(lái)看，《第五期科學(xué)技術(shù)基本計劃（2016—2020）》首次提出打造超智能社會(huì )即“社會(huì )5.0”，《科學(xué)技術(shù)創(chuàng )新綜合戰略2019》聚焦于實(shí)現超智能社會(huì )（社會(huì )5.0）和可持續發(fā)展，提出構建數據基礎、建立“登月型”研發(fā)機制、構建國際合作網(wǎng)絡(luò )等措施。日本創(chuàng )新戰略的制定越來(lái)越趨向于這樣一種方式，以構筑未來(lái)社會(huì )的發(fā)展場(chǎng)景為目標，尋找這種場(chǎng)景下的科技創(chuàng )新的重點(diǎn)方向和實(shí)現途徑。

2.2 基于系統整體性：政府要素投入及激勵作用

系統的整體性在于系統的各要素、各主體能充分發(fā)揮各自的功能，相互作用形成系統特有的功能。缺乏相關(guān)的要素、主體，或這些要素、主體沒(méi)有發(fā)揮應有的作用，系統就不能形成整體功能，或者系統的整體功能或效率就無(wú)法達到應有的水平。國家創(chuàng )新體系要發(fā)揮其整體的創(chuàng )新功能，既要保證系統內相關(guān)要素、主體的齊全，又要保證這些要素或主體能夠充分發(fā)揮自身的功能。然而創(chuàng )新活動(dòng)具有不確定性、公共物品屬性和正外部性，不確定性增加了創(chuàng )新的風(fēng)險，使投資期限長(cháng)、風(fēng)險大的項目無(wú)法得到市場(chǎng)資源的青睞，缺少創(chuàng )新要素支持；公共物品屬性使新技術(shù)、新知識在市場(chǎng)機制下容易產(chǎn)生“搭便車(chē)”現象，難以避免甚至催生技術(shù)剽竊、技術(shù)模仿等現象，降低了私人部門(mén)的投資意愿；創(chuàng )新活動(dòng)的正外部性無(wú)法讓知識創(chuàng )造者得到合理的補償而影響其創(chuàng )新積極性，導致系統內創(chuàng )新主體的功能不能充分發(fā)揮。創(chuàng )新活動(dòng)的外部性問(wèn)題無(wú)法由市場(chǎng)機制解決，市場(chǎng)機制在創(chuàng )新資源的配置中存在效率損失[33]33]。為了保障國家創(chuàng )新體系作為一個(gè)有機整體高效運轉，政府需要補足系統內的創(chuàng )新要素、激發(fā)系統內主體的創(chuàng )新動(dòng)力。

一方面，政府要完善系統內要素支持，包括創(chuàng )新資金投入、創(chuàng )新人才培育以及創(chuàng )新基礎設施建設。以美國為例：①從創(chuàng )新資金投入來(lái)看，美國的研發(fā)資金投入穩居世界前列，且呈現持續穩定增長(cháng)的態(tài)勢。根據世界銀行數據，美國研發(fā)投入占GDP比重由1996年的2.45%逐漸上升至2018年的2.84%。在奧巴馬和特朗普執政期間，聯(lián)邦政府的研發(fā)投入呈現較快增長(cháng)態(tài)勢，2017年至2019年政府研發(fā)投入連續三年增長(cháng)，且增速持續提升，2019年同比增長(cháng)9.3%，達1415億美元[34]34]。美國的研發(fā)投入主要支持基礎研究、重點(diǎn)領(lǐng)域的早期應用研究、研發(fā)基礎設施等，高額的研發(fā)投入也帶來(lái)研發(fā)領(lǐng)域的高產(chǎn)能，美國在專(zhuān)利數量、科技論文數量及引用率等方面一直處于世界領(lǐng)先地位。②從創(chuàng )新人才培育來(lái)看，美國政府將教育視為人才培養的關(guān)鍵途徑，重視發(fā)展具有科技創(chuàng )新能力的大學(xué)，以及科學(xué)、技術(shù)、工程、數學(xué)（STEM）方面的人才培養。③從創(chuàng )新基礎設施來(lái)看，美國政府積極為科技創(chuàng )新提供完善的基礎設施。2015年的《美國國家創(chuàng )新戰略》在夯實(shí)美國創(chuàng )新基礎設施中提出建立領(lǐng)先的21世紀物理基礎設施和數字基礎設施，并指出政府在數字基礎設施方面已經(jīng)為寬帶建設提供了超過(guò)70億美元的補助和貸款，大力支持發(fā)展無(wú)線(xiàn)頻譜的共享使用。

另一方面，政府要通過(guò)財稅優(yōu)惠政策激勵創(chuàng )新主體加大研發(fā)力度，激活創(chuàng )新動(dòng)力。美國政府主要采取財稅優(yōu)惠及政府采購等措施激勵企業(yè)創(chuàng )新：①在財稅優(yōu)惠方面，美國聯(lián)邦政府是最早實(shí)施研發(fā)稅收優(yōu)惠的國家，研究和試驗稅收實(shí)行永久化減免且減免額度擴大至20%，較好地激發(fā)了企業(yè)的創(chuàng )新動(dòng)力[12]12]。Fleming等[35]35]在研究中發(fā)現不同規模企業(yè)都依賴(lài)政府研發(fā)資助，1926年以來(lái)美國聯(lián)邦資助的專(zhuān)利占美國專(zhuān)利總數的比重不斷上升，2011年最高達到30%，并一直維持在較高水平。②政府采購是美國政府培育科技創(chuàng )新企業(yè)的重要手段。早在1761年美國就頒布了《聯(lián)邦采購法》，之后通過(guò)《聯(lián)邦采購條例》等立法形式規范政府采購。1933年《購買(mǎi)美國產(chǎn)品法》頒布，成為美國政府保護本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要法律。2017年特朗普執政后，將“購買(mǎi)美國貨”實(shí)施領(lǐng)域擴大到所有聯(lián)邦政府資助項目和公共采購。政府采購有效助力科技創(chuàng )新企業(yè)的發(fā)展，例如，美國著(zhù)名企業(yè)家埃隆馬斯克旗下的太空探索公司（Space X）與美國政府和美國國家航空航天局（NASA）分別簽訂了高達55億美元的采購合同[17]17]。

2.3 基于系統動(dòng)態(tài)相關(guān)性：政府的協(xié)調作用

動(dòng)態(tài)相關(guān)性要求系統內相關(guān)要素、主體之間互動(dòng)作用，以推進(jìn)系統的良性循環(huán)。創(chuàng )新活動(dòng)需要不同主體協(xié)同互動(dòng)實(shí)現，企業(yè)、政府、高校、科研機構、中介機構和金融機構等創(chuàng )新主體在創(chuàng )新鏈條的不同環(huán)節形成價(jià)值的增值，最終實(shí)現創(chuàng )新的經(jīng)濟效益。創(chuàng )新主體之間的互動(dòng)既有基于創(chuàng )新價(jià)值鏈縱向的合作與交流，也有同類(lèi)創(chuàng )新主體間橫向的合作與競爭，這種相互作用直接關(guān)系到創(chuàng )新體系的功能和經(jīng)濟效率。創(chuàng )新主體之間互動(dòng)的欠缺將會(huì )造成創(chuàng )新的“系統失靈”[36]36]，主要有兩種系統失靈現象：一是強網(wǎng)絡(luò )失靈，是指行為主體間過(guò)于緊密的聯(lián)系導致其屏蔽了外部世界的接觸，從而形成“盲區”；二是弱網(wǎng)絡(luò )失靈，是指行為主體間合作互動(dòng)不足導致的聯(lián)系缺失[37]37]。行為主體間聯(lián)系的失衡需要政府通過(guò)優(yōu)化網(wǎng)絡(luò )節點(diǎn)推動(dòng)各類(lèi)創(chuàng )新主體更緊密、更順暢地合作互動(dòng)，以提高創(chuàng )新活動(dòng)的效率。

為了提高創(chuàng )新體系的運行效率，美國政府不斷推進(jìn)創(chuàng )新主體之間的合作互動(dòng)。1986年頒布的《聯(lián)邦技術(shù)轉移法》賦予企業(yè)開(kāi)發(fā)聯(lián)邦實(shí)驗室研究成果的權利，聯(lián)通了科技研發(fā)與商業(yè)應用。1991年實(shí)施的“國防工業(yè)和技術(shù)基礎計劃”賦予小企業(yè)使用美國國防部贊助開(kāi)發(fā)的先進(jìn)制造技術(shù)的權利，推動(dòng)了軍民融合的發(fā)展。2012年美國政府啟動(dòng)“國家制造業(yè)創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )計劃”，致力于打造政府、企業(yè)和科研機構共生共榮的系統。根據美國國家標準與技術(shù)研究院（NIST）2017年報告，制造業(yè)創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )不斷擴大，2017年協(xié)會(huì )成員達1291個(gè)，其中包括844所制造工廠(chǎng)、297所教育機構以及150個(gè)政府相關(guān)實(shí)體。張華勝認為[38]38]，美國制造業(yè)創(chuàng )新網(wǎng)絡(luò )計劃的順利實(shí)施有效推動(dòng)了美國制造業(yè)的振興。日本政府相繼發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)大學(xué)等的技術(shù)研究成果向民間事業(yè)者技術(shù)轉移法》《關(guān)于大學(xué)等技術(shù)研究成果向民間產(chǎn)業(yè)轉移促進(jìn)法》《產(chǎn)業(yè)技術(shù)力強化法》《加強產(chǎn)學(xué)研合作研究方針》等系列政策措施，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)合作網(wǎng)絡(luò )模式的日漸成熟。通過(guò)官產(chǎn)學(xué)研的一體化發(fā)展，靈活調度創(chuàng )新體系中分散的各部門(mén)，同時(shí)促進(jìn)創(chuàng )新資源配置效率提升。Motohashi等[39]39]定量分析了日本自21世紀90代后期實(shí)施產(chǎn)學(xué)研政策后的科研成果，顯示在政策的激勵下專(zhuān)利申請數量顯著(zhù)增加。此外，大型企業(yè)是日本科技創(chuàng )新的重要主體，但存在相互排斥、自我意識強等問(wèn)題。為了鼓勵開(kāi)放創(chuàng )新，提高企業(yè)間的協(xié)同互動(dòng)，2017年4月，日本政府為從事開(kāi)放性創(chuàng )新研發(fā)的企業(yè)或機構提高了繳稅額減免額度，由原來(lái)的12%左右提高至20%或30%[40]40]。

2.4 基于系統涌現性：政府的環(huán)境營(yíng)造和支持重大創(chuàng )新作用

涌現具有不可預測性，是系統進(jìn)化和升級的重要動(dòng)力，系統過(guò)多的管制會(huì )制約涌現產(chǎn)生，寬松有序的良好環(huán)境是系統促進(jìn)涌現產(chǎn)生的重要條件。創(chuàng )新也是一種涌現，促進(jìn)多元創(chuàng )新的涌現，是提升國家創(chuàng )新體系層次及效能的有效途徑。自發(fā)性創(chuàng )新涌現周期一般較長(cháng)、對環(huán)境要求較高、受到外界影響較大，外界束縛很有可能會(huì )結束一項偉大的創(chuàng )新，同時(shí)，作為理性的經(jīng)濟人私營(yíng)部門(mén)的自發(fā)性創(chuàng )新偏向于回收周期短、穩健性相對較高的項目。為了促進(jìn)更多的創(chuàng )新涌現，推進(jìn)國家創(chuàng )新體系向更高層級邁進(jìn)，一方面，政府應為創(chuàng )新的涌現提供公平的創(chuàng )新環(huán)境，營(yíng)造良好的創(chuàng )新文化氛圍，促進(jìn)各創(chuàng )新主體積極參與創(chuàng )新活動(dòng)；另一方面，政府應積極參與私人資本不愿進(jìn)入的重大創(chuàng )新項目，推動(dòng)多元創(chuàng )新的涌現。

良好的創(chuàng )新環(huán)境和創(chuàng )新文化氛圍是國家創(chuàng )新能力提升的先決條件。首先，營(yíng)造高質(zhì)量的創(chuàng )新環(huán)境需要法律和政策等制度的有力支撐，從制度創(chuàng )新理論來(lái)看制度創(chuàng )新是激勵技術(shù)創(chuàng )新的關(guān)鍵因素，其中知識產(chǎn)權是創(chuàng )新領(lǐng)域的基本制度，知識產(chǎn)權通過(guò)保障創(chuàng )新主體的權益為創(chuàng )新活動(dòng)保駕護航。早在1790年美國頒布了第一部專(zhuān)利權保護法，保障創(chuàng )新主體在科技創(chuàng )新的合法權益。20世紀80年代受到日本、德國等國家經(jīng)濟崛起的刺激，美國進(jìn)一步推進(jìn)了科技創(chuàng )新的法律法規，此后相繼推出了《拜杜法案》《史蒂文森-威德勒技術(shù)創(chuàng )新法》《大學(xué)與小企業(yè)專(zhuān)利程序法案》《技術(shù)創(chuàng )新法》《專(zhuān)利與商標法修正案》《聯(lián)邦技術(shù)轉讓法》《美國發(fā)明人保護法》《技術(shù)移轉商業(yè)化法》等保護知識產(chǎn)權的法律法規。美國的知識產(chǎn)權保護政策具有以下特點(diǎn)：一是覆蓋全面，囊括了包括專(zhuān)利、商標、版權等各種創(chuàng )新類(lèi)型；二是全鏈條的制度設計，不只關(guān)注創(chuàng )造者的利益，而且形成包括技術(shù)創(chuàng )造、技術(shù)轉移、技術(shù)應用等全鏈條的制度支撐。美國在專(zhuān)利、版權、品牌等知識產(chǎn)權方面的優(yōu)勢成為其創(chuàng )新發(fā)展的利器，創(chuàng )新文化是美國激發(fā)創(chuàng )新活力的重要源泉。硅谷是美國創(chuàng )新文化的縮影，硅谷的創(chuàng )新文化集中體現在兩個(gè)方面：一是多元、開(kāi)放及協(xié)作的創(chuàng )新氛圍，硅谷的創(chuàng )業(yè)者來(lái)自世界各地，強化了包容性和接受新知識的開(kāi)放心態(tài)；二是對失敗的容忍度和百折不撓的創(chuàng )新精神，創(chuàng )新不是一蹴而就的事情，敢于容忍失敗是創(chuàng )新精神的靈魂所在。

美國政府基于使命參與重點(diǎn)領(lǐng)域的創(chuàng )新（使命型創(chuàng )新）是國家創(chuàng )新能力的重要組成部分，并帶來(lái)了市場(chǎng)創(chuàng )造和經(jīng)濟增長(cháng)。美國一直以來(lái)是市場(chǎng)經(jīng)濟和自主主義的倡導者，政府在科技創(chuàng )新中的巨大作用被隱形[41]41]。美國政府在創(chuàng )新活動(dòng)中扮演了企業(yè)家角色，美國創(chuàng )新型國家建設的一個(gè)突出特征是企業(yè)家型政府，政府的科技支出極大地促進(jìn)了美國科技創(chuàng )新的發(fā)展[42]42]。市場(chǎng)創(chuàng )造正朝著(zhù)使命型創(chuàng )新政策發(fā)展，而基于政府投入的、應對人類(lèi)社會(huì )未來(lái)發(fā)展挑戰的使命型創(chuàng )新是創(chuàng )造市場(chǎng)的巨大動(dòng)力[43]43]。與一般性公共支出相比，使命型的創(chuàng )新政策對美國國內生產(chǎn)總值（財政乘數）和研發(fā)領(lǐng)域的私人投資（群體效應）產(chǎn)生更大的積極影響[44]44]。此外，一些看似市場(chǎng)行為或創(chuàng )新企業(yè)家的個(gè)人成果，其背后蘊藏了政府的功勞。以蘋(píng)果手機為例，從圖2可見(jiàn)蘋(píng)果手機的觸屏技術(shù)、因特網(wǎng)、智能語(yǔ)音助手和全球定位系統都直接或間接與政府的研發(fā)資金支持或項目開(kāi)展有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系[17]17]。

 

圖2 蘋(píng)果手機來(lái)自政府資助的技術(shù)基礎

 

2.5 基于系統開(kāi)放性：政府的促進(jìn)開(kāi)放合作作用

開(kāi)放性促進(jìn)系統吸收外部環(huán)境的有效養分，是系統成長(cháng)的重要支撐。21世紀以來(lái)科技創(chuàng )新活動(dòng)的復雜性進(jìn)一步提升，單槍匹馬靠“自己”單干的科技創(chuàng )新已經(jīng)過(guò)時(shí)[45]45]。跨學(xué)科、跨領(lǐng)域集成創(chuàng )新的涌現對不同區域、不同創(chuàng )新主體之間的互聯(lián)互通提出了更高要求，國家創(chuàng )新體系開(kāi)放程度持續提升、越來(lái)越國際化。國家創(chuàng )新體系的開(kāi)放性通過(guò)突破國家邊界的限制，充分吸收全球領(lǐng)先的創(chuàng )新技術(shù)、創(chuàng )新人才等資源要素，更好地保障并提升自身在全球范圍內的創(chuàng )新競爭力。突破國家或組織界限擴大創(chuàng )新主體與外界的交流合作，不是系統自然的發(fā)展結果，需要政府提供支持和制度保障。針對系統開(kāi)放性，政府應為創(chuàng )新主體與相關(guān)領(lǐng)域的鏈接提供先進(jìn)技術(shù)、人才等創(chuàng )新要素的引進(jìn)、合作與交流的政策與平臺等。

當前，不論發(fā)達國家或發(fā)展中國家都積極通過(guò)與各國的開(kāi)放合作，汲取知識、技術(shù)、人才等優(yōu)質(zhì)創(chuàng )新資源，推動(dòng)本國創(chuàng )新競爭力的提升。美國吸收外界創(chuàng )新資源的最顯著(zhù)特征是對全球創(chuàng )新人才的搶占。美國是典型的移民國家，移民在美國經(jīng)濟發(fā)展中扮演著(zhù)舉足輕重的角色，2015年的《美國國家創(chuàng )新戰略》肯定了高技術(shù)移民對提高生產(chǎn)效率積極正向的影響。美國對技術(shù)人才的引進(jìn)沒(méi)有獨立的人才引進(jìn)政策，而是穿插在移民、教育等其他政策之中，渠道較為多元化，包括為技術(shù)人才降低移民的門(mén)檻、推行H1-B等非移民簽證計劃，以世界一流高校和科研資源吸引全球優(yōu)秀留學(xué)生和科研工作者等。此外，美國還通過(guò)國際科技合作戰略與英國、法國、德國、俄國、日本、中國、韓國等國家在相關(guān)科技領(lǐng)域展開(kāi)合作。日本在20世紀六七十年代追趕時(shí)期的國際合作主要聚焦在引進(jìn)歐美等發(fā)達國家的先機技術(shù)，隨著(zhù)其科技實(shí)力和國際競爭力的提升，日本在科技創(chuàng )新方面的國際合作方式更加多元，形成了包括技術(shù)、人才、信息、市場(chǎng)等資源在內的多層次多領(lǐng)域國際合作，合作對象更加廣泛，既包括歐美等發(fā)達國家，也包括大量發(fā)展中國家，并根據合作對象確定合作的領(lǐng)域與方式。發(fā)達國家以高新技術(shù)合作為主，發(fā)展中國家以發(fā)揮日本技術(shù)優(yōu)勢、拓展研究范圍為主。

3 研究總結

Kwon等[46]46]通過(guò)建模仿真對比分析了美國和日本國家創(chuàng )新體系的優(yōu)劣勢，認為日本在消費者需求變化快且創(chuàng )新需求高的行業(yè)占有優(yōu)勢，而美國在顛覆性創(chuàng )新至關(guān)重要的行業(yè)占有優(yōu)勢，但其共同點(diǎn)是政府都在創(chuàng )新實(shí)踐中發(fā)揮了重要且多元的作用。本文從系統視角出發(fā)，梳理總結美國、日本的創(chuàng )新實(shí)踐及相關(guān)研究文獻顯示：政府制定戰略引導國家創(chuàng )新體系的發(fā)展方向，投入創(chuàng )新要素夯實(shí)創(chuàng )新基礎，制定創(chuàng )新激勵政策、營(yíng)造創(chuàng )新環(huán)境激發(fā)創(chuàng )新活力，加快產(chǎn)學(xué)研一體化發(fā)展提升創(chuàng )新效率，資助重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng )新促進(jìn)多元創(chuàng )新涌現，推進(jìn)開(kāi)放合作吸引全球優(yōu)質(zhì)創(chuàng )新資源。政府不僅針對市場(chǎng)失靈、系統失靈出臺應對政策和措施，而且擔當國家創(chuàng )新體系這艘大船的掌舵人，通過(guò)多元化手段推進(jìn)國家創(chuàng )新能力邁向新的臺階。

中國科技創(chuàng )新取得的豐碩成果離不開(kāi)政府的大力支持和引導，政府制定了覆蓋研發(fā)到產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng )新全鏈條的創(chuàng )新政策體系，同時(shí)持續加大科技創(chuàng )新經(jīng)費投入，但仍然存在創(chuàng )新投入方向和投入結構不合理、專(zhuān)利申請數量高而轉化率低、核心技術(shù)自主創(chuàng )新能力仍然較弱等問(wèn)題，政府在創(chuàng )新體系中的作用亟待完善和進(jìn)一步提升。本文認為政府還需從以下幾個(gè)方面充分發(fā)揮作用：第一，提高創(chuàng )新投入精準化，重點(diǎn)關(guān)注基礎研究和關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域；第二，推進(jìn)創(chuàng )新激勵靈活化，進(jìn)一步完善產(chǎn)學(xué)研一體化發(fā)展網(wǎng)絡(luò )；第三，完善知識產(chǎn)權保護制度，注重專(zhuān)利轉化應用需求；第四，培育創(chuàng )新文化，營(yíng)造創(chuàng )新氛圍；第五，加速開(kāi)放創(chuàng )新，推進(jìn)創(chuàng )新資源引進(jìn)與國際合作。

 

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