摘要：“十四五”時(shí)期，在全球經(jīng)濟增速放緩、中美科技競爭升級等因素的疊加影響下，加之中國企業(yè)在部分領(lǐng)域逐漸逼近世界科技前沿，中國企業(yè)創(chuàng )新發(fā)展的外部環(huán)境將發(fā)生深刻變化。創(chuàng )新人才供給不足、知識產(chǎn)權保護制度發(fā)展滯后、創(chuàng )新要素配置導向偏差、持續深入嵌入全球創(chuàng )新體系受阻等問(wèn)題將對中國企業(yè)進(jìn)一步攀升國際創(chuàng )新鏈條產(chǎn)生不利影響。建議政府多方施策，推動(dòng)結構性產(chǎn)業(yè)政策向創(chuàng )新導向政策轉變，制定實(shí)施更加有利于企業(yè)創(chuàng )新的共性技術(shù)供給政策和高端人才引進(jìn)政策，同時(shí)建設更具協(xié)同性的新興技術(shù)治理政策體系，強化新興技術(shù)標準和創(chuàng )新生態(tài)建設的多邊合作，為企業(yè)主體創(chuàng )新塑造更好的國內國際環(huán)境。

關(guān)鍵詞：企業(yè)創(chuàng )新；創(chuàng )新政策；多邊合作

基金：中國社會(huì )科學(xué)院登峰戰略?xún)?yōu)勢學(xué)科（企業(yè)管理學(xué)）和國家社會(huì )科學(xué)基金重點(diǎn)項目“新型舉國體制下促進(jìn)使命導向型重大創(chuàng )新的政府行為模式與邊界研究”（20AGL005）的資助。

 

“十三五”時(shí)期，中國企業(yè)創(chuàng )新能力明顯提升，成為促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)模式從投資拉動(dòng)向創(chuàng )新驅動(dòng)轉型的關(guān)鍵主體。“十四五”時(shí)期，在全球經(jīng)濟增速放緩、中美科技競爭升級、逆全球化趨勢抬頭等多重因素的疊加影響下，中國企業(yè)創(chuàng )新發(fā)展的外部環(huán)境將發(fā)生深刻變化。面對此百年未有的大變局，政府有必要多方發(fā)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策資源配置從結構導向轉為創(chuàng )新導向，建設更具協(xié)同性的新興技術(shù)治理政策體系，強化新興技術(shù)標準和創(chuàng )新生態(tài)構建的多邊合作，加快填補產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)供給缺口，以此推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新體系與服務(wù)體系進(jìn)一步改善，從而支持企業(yè)主體夯實(shí)創(chuàng )新能力基礎、在全球科技版圖中爭取更重要位置。

一、“十三五”時(shí)期中國企業(yè)主體創(chuàng )新發(fā)展現狀

“十三五”時(shí)期，以高新技術(shù)企業(yè)為代表的創(chuàng )新型企業(yè)主體對中國經(jīng)濟增長(cháng)表現出顯著(zhù)的帶動(dòng)作用，各年度規模以上高技術(shù)制造業(yè)增加值增速都超過(guò)同期規模以上工業(yè)企業(yè)增加值增速和GDP增速3個(gè)百分點(diǎn)以上。即便新冠肺炎疫情沖擊了中國企業(yè)經(jīng)營(yíng)，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)也率先回升，很快實(shí)現了逆勢增長(cháng)。整體來(lái)看，“十三五”時(shí)期中國企業(yè)主體在創(chuàng )新活動(dòng)規模、創(chuàng )新投入、外部創(chuàng )新合作和創(chuàng )新產(chǎn)出等方面表現出如下特點(diǎn)。

（一）創(chuàng )新活動(dòng)規模擴張

隨著(zhù)創(chuàng )新在市場(chǎng)競爭和核心競爭力培育方面的重要性日益凸顯，從事創(chuàng )新活動(dòng)的企業(yè)主體數量和比重均呈現上升態(tài)勢。據2020年國家統計局企業(yè)創(chuàng )新調查結果顯示，2019年全國規模以上企業(yè)中有45.15%開(kāi)展了不同類(lèi)型的創(chuàng )新活動(dòng)，比2016年增加6.05個(gè)百分點(diǎn)；有41.7%實(shí)現了不同類(lèi)型的創(chuàng )新，比2016年增加5.6個(gè)百分點(diǎn)。在愈加普及的創(chuàng )新活動(dòng)背后，是快速增長(cháng)的企業(yè)研發(fā)機構和機構人員規模。2019年，規模以上企業(yè)辦研發(fā)機構數量達到95459個(gè)，人員規模達到341.63萬(wàn)人。

在創(chuàng )新活動(dòng)更加普及的同時(shí)，中國企業(yè)主體創(chuàng )新仍然以組織創(chuàng )新和營(yíng)銷(xiāo)創(chuàng )新為主，產(chǎn)品創(chuàng )新和工藝創(chuàng )新的普及程度較低。2019年，在規模以上企業(yè)中，有34.68%實(shí)現了組織創(chuàng )新或營(yíng)銷(xiāo)創(chuàng )新，但只有25.63%實(shí)現了產(chǎn)品或工藝創(chuàng )新（圖1），僅有8.48%同時(shí)實(shí)現了四類(lèi)創(chuàng )新（組織創(chuàng )新、營(yíng)銷(xiāo)創(chuàng )新、產(chǎn)品創(chuàng )新、工藝創(chuàng )新）。與2016年相比，實(shí)現組織創(chuàng )新或營(yíng)銷(xiāo)創(chuàng )新的規模以上企業(yè)比重增長(cháng)了10.48%，但實(shí)現產(chǎn)品或工藝創(chuàng )新的規模以上企業(yè)比重只增長(cháng)了3.63%。以此而言，中國企業(yè)主體管理創(chuàng )新（如組織創(chuàng )新和營(yíng)銷(xiāo)創(chuàng )新）的普及率增速遠高于技術(shù)創(chuàng )新（如產(chǎn)品創(chuàng )新和工藝創(chuàng )新）的普及率增速。

圖1 全國規模以上企業(yè)不同類(lèi)型創(chuàng )新活動(dòng)情況（2016—2019年）

資料來(lái)源：《全國企業(yè)創(chuàng )新調查年鑒（2020）》

 

（二）研發(fā)投入持續增長(cháng)

在科技競爭壓力增大的市場(chǎng)因素和創(chuàng )新支持力度加大的政策因素共同作用下，企業(yè)部門(mén)的總體研發(fā)投入明顯增加，在全社會(huì )研發(fā)投入中已經(jīng)占據穩定而重要的位置，其中高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入占全社會(huì )研發(fā)投入的比重保持在18%左右。具體地，從研發(fā)經(jīng)費投入來(lái)看，2019年全國企業(yè)內部研發(fā)支出1.69萬(wàn)億元，較2016年增長(cháng)39.34%；其中，規模以上企業(yè)內部研發(fā)支出1.40萬(wàn)億元，較2016年增長(cháng)27.65%。從研發(fā)投入強度來(lái)看，2019年全國規模以上企業(yè)的內部研發(fā)支出占企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的比重達到1.31%，較2016年上升了0.41個(gè)百分點(diǎn)。從研發(fā)人員投入來(lái)看，2019年全國企業(yè)研發(fā)人員全時(shí)當量為366.84萬(wàn)人年，較2016年增長(cháng)21.79%；其中，規模以上企業(yè)研發(fā)人員全時(shí)當量為315.18萬(wàn)人年，較2016年增長(cháng)16.63%。

隨著(zhù)內部研發(fā)投入增長(cháng)和研發(fā)規模擴大，中國企業(yè)群體與美國等發(fā)達國家企業(yè)群體的研發(fā)投入差距繼續縮小。從研發(fā)投入總量來(lái)看，根據OECD（2021）的最新數據，從2011年到2015年，中國企業(yè)研發(fā)投入與美國企業(yè)研發(fā)投入的相對比例從63.48%提高到79.01%；從2016年到2019年，這一比例進(jìn)一步突破80%，達到82.69%。從全球領(lǐng)軍企業(yè)來(lái)看，中國企業(yè)正逐步提升自身在全球創(chuàng )新鏈上的影響力和競爭力。歐盟委員會(huì )發(fā)布的“2500家全球研發(fā)投入最高公司”年度榜單顯示，2008年金融危機以來(lái)，榜上中國企業(yè)比重穩步增加（圖2），且研發(fā)投入增速遠高于全球平均增速。2008年^①，中國只有15家企業(yè)上榜，僅為美國的2.82%；2019年，中國上榜企業(yè)達到536家，為美國的69.16%。盡管中國上榜企業(yè)研發(fā)投入總額與美國上榜企業(yè)差距仍然較大（2018年僅占后者的34.17%），但華為、阿里巴巴等少數中國創(chuàng )新型企業(yè)巨頭研發(fā)投入極高，已占據前百位的領(lǐng)先位置。

①2008年榜單統計對象是全球研發(fā)投入最高的1350家企業(yè)。

圖2 “2500家全球研發(fā)投入最高公司”中美兩國上榜企業(yè)比較

資料來(lái)源：歷年The EU Industrial R&D Investment Scoreboard

 

（三）創(chuàng )新合作日益活躍

隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)范式革新提速，中國企業(yè)外部創(chuàng )新合作實(shí)踐越來(lái)越普遍，但在規模和力度上還難以與內部創(chuàng )新活動(dòng)相比。一方面，眾多企業(yè)選擇通過(guò)開(kāi)放式創(chuàng )新整合外部創(chuàng )新資源，在分散創(chuàng )新風(fēng)險的同時(shí)，加快創(chuàng )新速度。從2016年到2019年，全國開(kāi)展創(chuàng )新合作的規模以上企業(yè)數量從12.02萬(wàn)家增加到16.42萬(wàn)家，增幅達到36.63%（圖3）；開(kāi)展創(chuàng )新合作的企業(yè)占全部規模以上企業(yè)的比重也從16.5%增加到20.40%。另一方面，從2016年到2019年，外部研發(fā)經(jīng)費支出占中國規模以上企業(yè)創(chuàng )新費用的比重始終保持在4%左右，而內部研發(fā)經(jīng)費支出占比則穩定在60%以上，表明中國企業(yè)開(kāi)展外部創(chuàng )新合作的整體意愿變化不大。

圖3 全國規模以上企業(yè)創(chuàng )新合作情況（2016—2019年）

資料來(lái)源：《全國企業(yè)創(chuàng )新調查年鑒（2020）》

 

在外部創(chuàng )新合作中，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈上下游開(kāi)展的創(chuàng )新合作更加活躍，供應商與客戶(hù)始終是中國企業(yè)最主要的外部合作創(chuàng )新伙伴。根據國家統計局最新數據，2019年，在有外部創(chuàng )新合作活動(dòng)的規模以上企業(yè)中，有45.73%與客戶(hù)開(kāi)展了合作，39.06%與供應商開(kāi)展了合作。值得注意的是，開(kāi)放式創(chuàng )新平臺已經(jīng)成為中國企業(yè)匯集創(chuàng )意與資源、激發(fā)顛覆性創(chuàng )新的最重要途徑。《2020大企業(yè)開(kāi)放創(chuàng )新研究報告》顯示，中國大企業(yè)主要采取建設創(chuàng )新性平臺、與高校等科研機構合作、戰略并購、建設創(chuàng )新實(shí)驗室、設立孵化器、開(kāi)展股權投資等途徑整合外部資源，其中又以建設創(chuàng )新性平臺最為普遍（表1）：建設創(chuàng )新性平臺高居所有開(kāi)放式創(chuàng )新途徑的首位，被高達88.46%的大企業(yè)采用；相比之下，與高校等科研機構合作雖然居于開(kāi)放式創(chuàng )新途徑的第二位，但僅被73.08%的大企業(yè)采用。

表1 大企業(yè)采用各種外部協(xié)作創(chuàng )新途徑的比例（2019年）

資料來(lái)源：《2020大企業(yè)開(kāi)放創(chuàng )新研究報告》

 

（四）創(chuàng )新產(chǎn)出量質(zhì)齊升

在創(chuàng )新活動(dòng)愈加普及、創(chuàng )新投入強度增大的背景下，中國企業(yè)主體創(chuàng )新產(chǎn)出的數量與質(zhì)量顯著(zhù)提升。從產(chǎn)出數量來(lái)看，2015年至2019年，中國規模以上企業(yè)年度專(zhuān)利申請數從63.85萬(wàn)件增加到105.98萬(wàn)件，其中發(fā)明專(zhuān)利申請數從24.57萬(wàn)件增加到39.88萬(wàn)件，發(fā)明專(zhuān)利申請占所有專(zhuān)利申請的比重保持在40%左右。此外，2015年至2019年，中國規模以上企業(yè)擁有的有效發(fā)明專(zhuān)利數從57.38萬(wàn)件快速增加到121.81萬(wàn)件，五年間增長(cháng)率超過(guò)100%。從產(chǎn)出質(zhì)量來(lái)看，根據數據寶發(fā)布的《A股研發(fā)投入排行榜》和《A股研發(fā)強度排行榜》，A股相關(guān)公司知識產(chǎn)權的產(chǎn)出也同步大幅增長(cháng)。截至2020年底，A股上市公司擁有的核心專(zhuān)利（發(fā)明專(zhuān)利）數量48.75萬(wàn)件，同比增長(cháng)10%；總專(zhuān)利數量合計168萬(wàn)件，同比增長(cháng)6.8%。核心專(zhuān)利數量增幅遠高于總專(zhuān)利數量增幅，顯示出A股上市公司在研發(fā)質(zhì)量上的巨大進(jìn)步。

從創(chuàng )新產(chǎn)出質(zhì)量看，國際專(zhuān)利申請成果體現出中國企業(yè)不斷上升的知識產(chǎn)權實(shí)力和競爭力。根據國家知識產(chǎn)權局發(fā)布的數據，2019年中國通過(guò)世界知識產(chǎn)權組織《專(zhuān)利合作條約》（PCT）途徑提交5.899萬(wàn)件專(zhuān)利申請，比2018年增長(cháng)10.8%；超過(guò)美國的5.784萬(wàn)件，成為提交國際專(zhuān)利申請量最多的國家。當年，中國共有13家企業(yè)進(jìn)入PCT專(zhuān)利申請全球50強，有4家企業(yè)進(jìn)入PCT專(zhuān)利申請全球前十強，成為擁有PCT專(zhuān)利申請前十強企業(yè)最多的國家。除了通過(guò)國際組織機制在海外積極申請專(zhuān)利，中國企業(yè)直接在國外申請專(zhuān)利的動(dòng)作也越來(lái)越頻繁。美國商業(yè)專(zhuān)利數據庫（IFI Claims）發(fā)布的數據顯示，2018年，中國企業(yè)在美獲得專(zhuān)利數量逆勢增長(cháng)，中國也成為當年獲得的美國專(zhuān)利數量相比2017年實(shí)現增長(cháng)的唯一主要經(jīng)濟體（表2）。2019年和2020年，中國保持了在美國申請并獲得專(zhuān)利的高增長(cháng)態(tài)勢，連續兩年成為獲得美國專(zhuān)利數量增速最快的經(jīng)濟體。

表2 各國各年度在美獲得專(zhuān)利數量（2016—2020年）

資料來(lái)源：IFI Claims Patent Services

 

二、“十四五”時(shí)期中國企業(yè)主體創(chuàng )新面臨的問(wèn)題與形勢

“十四五”時(shí)期，中國企業(yè)在部分領(lǐng)域逐漸逼近世界科技前沿，創(chuàng )新發(fā)展的外部環(huán)境也在發(fā)生鮮明變化。一方面，中美貿易摩擦對中國企業(yè)持續嵌入全球創(chuàng )新體系、利用全球創(chuàng )新資源、進(jìn)入全球創(chuàng )新產(chǎn)品與服務(wù)市場(chǎng)帶來(lái)重大挑戰。另一方面，隨著(zhù)全球產(chǎn)業(yè)技術(shù)范式變革、新興技術(shù)創(chuàng )新應用步伐加快，新興技術(shù)和新興業(yè)態(tài)也給創(chuàng )新治理帶來(lái)了新問(wèn)題。在這樣的大背景下，當前中國企業(yè)在創(chuàng )新資源供給、創(chuàng )新收益獲取方面還面臨著(zhù)一些系統性、制度性障礙，對其進(jìn)一步提升創(chuàng )新能力和動(dòng)力、攀升國際創(chuàng )新鏈條造成了不利影響。

（一）創(chuàng )新人才供給不足問(wèn)題凸顯

創(chuàng )新人才供給不足成為現階段阻礙中國企業(yè)主體創(chuàng )新的顯著(zhù)原因，是各地區、各產(chǎn)業(yè)、不同規模企業(yè)創(chuàng )新面臨的普遍障礙。據2019年全國企業(yè)創(chuàng )新調查顯示，29.5%的被調查企業(yè)將“缺乏人才或人才流失”列為阻礙創(chuàng )新的首要因素；且不論企業(yè)規模、所在地區和所在產(chǎn)業(yè)，該因素都是影響企業(yè)創(chuàng )新的最重要障礙。整體而言，企業(yè)規模越大，在創(chuàng )新活動(dòng)中面臨人才缺乏障礙的比例越高（44.3%）。即使企業(yè)位于教育水平較高、人才內向流動(dòng)活躍的東部地區，在創(chuàng )新活動(dòng)中面臨人才缺乏障礙的比例也非常高（30.1%），甚至高于一般意義上人才供給更加不足的中西部地區。值得注意的是，信息產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)作為新工業(yè)革命和數字經(jīng)濟發(fā)展的最重要支撐部門(mén)（賀俊，2021），人才缺乏問(wèn)題尤為嚴重（表3）。2019年，中國信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)企業(yè)有42%將“缺乏人才或人才流失”視為創(chuàng )新的主要障礙，居于所有產(chǎn)業(yè)部門(mén)首位；緊隨其后的是制造業(yè)企業(yè)，有37.%認為“缺乏人才或人才流失”已經(jīng)成為創(chuàng )新的主要障礙。

表3 將“缺乏人才或人才流失”視為創(chuàng )新主要阻礙因素的企業(yè)比重（2019年）

資料來(lái)源：《全國企業(yè)創(chuàng )新調查年鑒（2020）》

 

尤其值得注意的是，在中國企業(yè)主體技術(shù)水平靠近全球前沿、有條件的企業(yè)開(kāi)始從事產(chǎn)業(yè)驅動(dòng)型基礎研究的情況下，產(chǎn)學(xué)研機構之間存在人才流動(dòng)的制度性障礙，卻使得企業(yè)主體難以建立穩定的基礎研究人才隊伍。2019年，國務(wù)院發(fā)展研究中心對北京、江蘇、廣東三地的調研顯示，即使是建有國家實(shí)驗室、已經(jīng)嵌入國家基礎研究體系的企業(yè)，也普遍缺乏基礎研究人才。首先，基礎研究人才集中在高校、科研院所等公共科研機構。編制、人事關(guān)系、職稱(chēng)評定等制度限制，使得這些高端人才一旦向體制外流動(dòng)，則很難再回歸體制內發(fā)展通道。其次，公共科研機構培養、引進(jìn)基礎研究人才以學(xué)術(shù)成就為評價(jià)標準，與企業(yè)的科研人才需要存在差距。向體制外流動(dòng)的基礎研究人才在進(jìn)入企業(yè)后，常常不符合企業(yè)實(shí)際需要。最后，由于企業(yè)缺少引進(jìn)高端人才資質(zhì)認定、優(yōu)秀科研人員職稱(chēng)評定的自主權，加之高端人才的全球流動(dòng)日益頻繁，企業(yè)難以有效穩定其基礎研究隊伍（呂薇和王明輝，2019）。

（二）知識產(chǎn)權保護制度發(fā)展滯后

隨著(zhù)知識產(chǎn)權成為企業(yè)競爭焦點(diǎn)，知識產(chǎn)權保護的客體范圍隨著(zhù)技術(shù)創(chuàng )新和商業(yè)模式創(chuàng )新而不斷擴大，無(wú)論是在國內市場(chǎng)，還是在國際市場(chǎng)，中國企業(yè)都進(jìn)入了知識產(chǎn)權摩擦高峰期。然而，當前中國知識產(chǎn)權制度變革和知識產(chǎn)權保護實(shí)踐滯后于改進(jìn)需求，在新興技術(shù)領(lǐng)域和商業(yè)模式保護、跨領(lǐng)域融合創(chuàng )新成果保護、知識產(chǎn)權協(xié)同治理機制等方面都存在欠缺。第一，新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式加速涌現，其可專(zhuān)利性與可保護性存在爭議。例如，人工智能是企業(yè)創(chuàng )新的重要方向，加快發(fā)展人工智能事關(guān)中國能否抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革機遇，但迄今為止，中國未在立法層面和政策層面上對人工智能創(chuàng )造物的版權問(wèn)題作出回應。第二，隨著(zhù)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合，工業(yè)化與信息化融合，融合創(chuàng )新產(chǎn)生的跨界知識成果在專(zhuān)利保護、數據權屬等方面都需要產(chǎn)業(yè)垂直管理部門(mén)、知識產(chǎn)權管理部門(mén)、知識產(chǎn)權保護部門(mén)之間系統性的戰略安排。如何在融合創(chuàng )新的各類(lèi)主體之間合理分配知識產(chǎn)權，同時(shí)預防壟斷，是中國知識產(chǎn)權制度面臨的重大挑戰。

需要指出的是，盡管中國知識產(chǎn)權保護制度還有待完善，但目前的知識產(chǎn)權保護力度已經(jīng)能夠有效支撐企業(yè)創(chuàng )新協(xié)作，知識產(chǎn)權糾紛已經(jīng)不再是企業(yè)外部創(chuàng )新協(xié)作的主要障礙。根據《2020大企業(yè)開(kāi)放創(chuàng )新研究報告》披露的2019年調查結果，在中國大企業(yè)與中小企業(yè)的創(chuàng )新合作中，75%的受訪(fǎng)企業(yè)認為創(chuàng )業(yè)公司的技術(shù)與大企業(yè)現有業(yè)務(wù)和系統的兼容性是協(xié)同創(chuàng )新的主要難題，而僅有6.25%的受訪(fǎng)者認為知識產(chǎn)權糾紛是大中小企業(yè)協(xié)同創(chuàng )新的主要障礙（表4）。

表4 大中小企業(yè)協(xié)同創(chuàng )新的主要挑戰（2019年）

資料來(lái)源：《2020大企業(yè)開(kāi)放創(chuàng )新研究報告》

 

（三）創(chuàng )新要素配置導向存在偏差

創(chuàng )新政策是規避市場(chǎng)失靈、引導創(chuàng )新要素合理化配置、緩解市場(chǎng)失靈問(wèn)題的必要手段。然而，在中國既有的選擇性產(chǎn)業(yè)政策框架下，政策思路往往注重產(chǎn)業(yè)項目集聚，而忽視創(chuàng )新要素集聚；注重產(chǎn)業(yè)規模和數量的擴張，而忽視產(chǎn)業(yè)附加值和產(chǎn)出效率的提高。現有的產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng )新政策（特別是地方政策）在引導創(chuàng )新要素合理配置的導向上存在一定偏差。

第一，部分城市過(guò)早“去工業(yè)化”，導致工業(yè)發(fā)展空間萎縮，存在制造業(yè)生產(chǎn)鏈與創(chuàng )新鏈脫節的危險。2015年到2020年，中國經(jīng)濟服務(wù)化趨勢明顯，工業(yè)增加值占GDP比重從40.84%下降到37.82%。工業(yè)增加值占比下降雖是產(chǎn)業(yè)結構調整正常的表現，但過(guò)快下降勢頭卻是一些地方政府片面追求服務(wù)業(yè)增加值高占比帶來(lái)的不正常結果。一些大城市有意推動(dòng)“騰籠換鳥(niǎo)”，壓縮工業(yè)用地面積，限制制造業(yè)新增項目落地，先進(jìn)制造業(yè)項目因為用地問(wèn)題而被擱置或外遷，致使具有本地優(yōu)勢的創(chuàng )新鏈缺少產(chǎn)業(yè)化支撐。

第二，尖端研究領(lǐng)域投入不足，真正體現綜合國力和國際競爭力的高精尖產(chǎn)品和裝備創(chuàng )新供給不足。“十三五”時(shí)期，盡管政府在不同時(shí)期多次出臺引導政策，但低水平重復建設和周期性產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題仍然比較突出。產(chǎn)業(yè)政策執行“一刀切”、產(chǎn)業(yè)準入條件不科學(xué)、新興產(chǎn)業(yè)規劃導向作用、要素價(jià)格市場(chǎng)化改革滯后等因素共同作用，致使光伏、工業(yè)機器人等新興產(chǎn)業(yè)出現過(guò)熱現象，反而影響了工業(yè)投資在不同創(chuàng )新領(lǐng)域的合理配置。

第三，創(chuàng )新政策制定與實(shí)施的精準度、協(xié)同性、靈活性不足，造成政策資源投入未能按照預期進(jìn)入創(chuàng )新型企業(yè)。首先，部分政策在具體的執行落實(shí)層面和企業(yè)需求脫節，很多中小型創(chuàng )新企業(yè)難以全面享受到資金扶持、稅收減免、融資支持等優(yōu)惠政策。例如，不少地方政府設立了各類(lèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，但這些基金為追求收益、防范風(fēng)險，對投資項目設立了過(guò)高門(mén)檻，操作過(guò)程繁瑣，沒(méi)有發(fā)揮政府資金引導作用。其次，政策措施之間協(xié)調性較弱。很多規劃、政策密集出臺，但后續的配套資金、扶持政策跟進(jìn)速度不夠，而且各部門(mén)各地區相關(guān)政策之間存在交叉，政出多門(mén)的現象時(shí)有發(fā)生。

（四）持續嵌入全球創(chuàng )新體系受阻

受中美貿易摩擦升級影響，中國企業(yè)全球創(chuàng )新合作受阻的情況越來(lái)越嚴重，持續深度嵌入全球創(chuàng )新體系面臨重大挑戰。拜登政府上臺之后，雖然先后叫停了特朗普政府對抖音和微信的封殺令，但對中國的科技競爭戰略進(jìn)一步升級。2021年6月，美國參議院通過(guò)的《2021年美國創(chuàng )新與競爭法案》，將此前多項對華科技競爭與打壓相關(guān)法案整合為“一攬子”法案，旨在推動(dòng)全球前沿技術(shù)創(chuàng )新體系“去中國化”：

一是在立法層面更加系統地封鎖美中在基礎研究、前沿技術(shù)領(lǐng)域的科技合作和人才流動(dòng)，切斷美國尖端人才和技術(shù)對華溢出渠道。此前，美國政府對美中科技合作的單邊保護主義傾向雖然越來(lái)越明顯，但多數措施（如縮短中國留學(xué)生簽證有效期、限制“千人計劃”專(zhuān)家申請美國防部科研項目等）屬于臨時(shí)的分散措施。《法案》則重點(diǎn)針對基礎研究和前沿領(lǐng)域，以高端人才計劃為對象，以聯(lián)邦科研資金為“指揮棒”，對限制美中科技交流與合作作出了系統性安排，意在封鎖美中科研人員、科研機構、乃至高技術(shù)企業(yè)之間的合作通道。

二是重點(diǎn)限制中國企業(yè)在美開(kāi)展產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)研發(fā)活動(dòng)與新興產(chǎn)業(yè)投資活動(dòng)，提高美國國內關(guān)鍵共性技術(shù)轉化落地速度和供應鏈復原能力，在避免美中產(chǎn)業(yè)硬“脫鉤”、維持供應鏈穩定的同時(shí)，遲滯中國新興技術(shù)學(xué)習和產(chǎn)業(yè)化的步伐。例如，針對新興領(lǐng)域關(guān)鍵共性技術(shù)開(kāi)發(fā)和擴散應用，《法案》重點(diǎn)圍繞2014年啟動(dòng)、旨在促進(jìn)先進(jìn)制造共性技術(shù)發(fā)展的“美國制造計劃”，一方面要求聯(lián)邦政府采取多樣化措施，促進(jìn)該計劃產(chǎn)出的共性技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)品技術(shù)盡快在美國國內落地投產(chǎn)，另一方面要求商務(wù)部建立正式的審查程序，禁止中國企業(yè)參與“美國制造計劃”項目或該計劃支持的制造業(yè)創(chuàng )新中心。

三是全方位加強美國在新興技術(shù)國際標準制定、標準治理、競爭規則體系構建中的主導權，壓制中國企業(yè)在全球新興產(chǎn)業(yè)格局中日益增強的影響力。《法案》對此提出，在國內戰略上，標準化工作應優(yōu)先聚焦于新興技術(shù)領(lǐng)域，明確各領(lǐng)域標準制定的核心機構、關(guān)鍵人才以及必須爭取的國際領(lǐng)導職位。在工作機制上，確保政府與私營(yíng)部門(mén)之間有效協(xié)同，協(xié)助私營(yíng)機構制定標準化戰略、戰略性地參與國際標準制定、并爭取相關(guān)組織的領(lǐng)導職位。在國際合作上，確保美國和傳統盟國在國際標準制定和標準治理方面保持協(xié)作，建立基于新標準體系的全球競爭規則和排斥中國企業(yè)的國際貿易壁壘。

綜上可見(jiàn)，美國持續升級的對華科技打壓，旨在破壞中國利用全球人才、知識產(chǎn)權等創(chuàng )新要素實(shí)現技術(shù)趕超的路徑。同時(shí)，與特朗普政府在“美國優(yōu)先”外交政策下與中國單邊脫鉤的戰略不同，拜登政府積極落實(shí)重返多邊主義、強調全球治理的外交政策，為美國在更大范圍內孤立中國關(guān)鍵領(lǐng)域科技企業(yè)打造有利的國際環(huán)境。例如，白宮在2020年10月提出要構建針對中國的科技民主聯(lián)盟，歐洲并未立即作出回應；但11月拜登開(kāi)始權力移交后，歐盟隨之發(fā)布《歐盟—美國全球變化新議程》，倡導在新興技術(shù)領(lǐng)域打造科技民主聯(lián)盟，并建議成立跨大西洋貿易和技術(shù)理事會(huì )。這些舉措很可能會(huì )逐步推動(dòng)全球創(chuàng )新體系走向“去中國化”，極其不利于中國與全球創(chuàng )新鏈形成“你中有我、我中有你”的國際分工合作格局，對中國企業(yè)深度嵌入全球創(chuàng )新體系帶來(lái)嚴峻挑戰。

三、“十四五”時(shí)期促進(jìn)中國企業(yè)創(chuàng )新發(fā)展的政策建議

針對中國企業(yè)在“十四五”時(shí)期創(chuàng )新發(fā)展面臨的關(guān)鍵問(wèn)題和形勢變化，中國政府有必要從大國博弈角度出發(fā)，推動(dòng)結構性產(chǎn)業(yè)政策向創(chuàng )新導向政策轉變，制定實(shí)施更加有利于企業(yè)創(chuàng )新的共性技術(shù)供給政策和高端人才引進(jìn)政策，同時(shí)建設更具協(xié)同性的新興技術(shù)治理政策體系，強化新興技術(shù)標準和創(chuàng )新生態(tài)的多邊合作，為企業(yè)主體創(chuàng )新塑造更好的國內國際環(huán)境。

（一）推動(dòng)政策資源從產(chǎn)業(yè)導向轉為創(chuàng )新導向

第一，政策資源配置的指向應由特定產(chǎn)業(yè)轉向技術(shù)創(chuàng )新。對于優(yōu)先發(fā)展的戰略性產(chǎn)業(yè)，政府的作用更多是倡導和協(xié)調，而不過(guò)多動(dòng)用財政補貼、稅收優(yōu)惠等貨幣政策直接干預資源配置。政策資源配置的標準指向新“技術(shù)”而不是新“產(chǎn)業(yè)”，將財政補貼、稅收優(yōu)惠等貨幣政策資源導向通用技術(shù)和共性技術(shù)，引導企業(yè)向創(chuàng )新性領(lǐng)域投資。促進(jìn)傳統的產(chǎn)業(yè)增長(cháng)政策讓位于產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新政策，以創(chuàng )新政策統領(lǐng)產(chǎn)業(yè)政策體系。

第二，產(chǎn)業(yè)政策的基本取向應當適時(shí)從過(guò)去以促進(jìn)制造業(yè)做大規模轉向切實(shí)提升制造業(yè)的創(chuàng )新能力，特別是原始創(chuàng )新能力。在服務(wù)業(yè)比重逐步提高而制造業(yè)比重不斷下降的背景下，應當認識到，制造業(yè)的獨特性和重要性主要體現在其相對于第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的活動(dòng)和產(chǎn)品的復雜性方面。對于制造業(yè)和三次產(chǎn)業(yè)結構變動(dòng)的理解，應當超越二、三產(chǎn)業(yè)孰重孰輕之爭，以推進(jìn)制造業(yè)創(chuàng )新發(fā)展為根本目標，加快制造業(yè)企業(yè)由大到強的轉變。

第三，構建更加科學(xué)、靈活的產(chǎn)業(yè)政策和創(chuàng )新政策工具組合，而不是過(guò)度依賴(lài)財政補貼或稅收優(yōu)惠等少數政策工具。稅收優(yōu)惠基于企業(yè)的研發(fā)投入，有助于降低政策實(shí)施對企業(yè)創(chuàng )新活動(dòng)的微觀(guān)信息要求，但可能扭曲企業(yè)的創(chuàng )新投資結構。財政補貼基于企業(yè)的創(chuàng )新價(jià)值，有助于緩解稅收優(yōu)惠帶來(lái)的激勵扭曲，但存在補貼資金被挪作他用、評審專(zhuān)家尋租等風(fēng)險。產(chǎn)業(yè)基金基于企業(yè)的財務(wù)回報，有助于提高政策資金使用效率，但難以有效促進(jìn)投資周期長(cháng)、投資風(fēng)險大的共性技術(shù)創(chuàng )新。未來(lái)應根據不同政策措施的優(yōu)缺點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化政策工具組合，更加精準有效地響應動(dòng)態(tài)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和多樣的創(chuàng )新促進(jìn)需求。

（二）完善共性技術(shù)供給和高端人才引進(jìn)政策

第一，依托海外高層次人才、而不是依托既有的科研院所，全新設立中國工業(yè)技術(shù)研究院，作為中國制造業(yè)共性技術(shù)供給的重要機構。借鑒國際成熟共性技術(shù)研究機構的普遍規則，該院應采取“公私合作”的運營(yíng)模式，運營(yíng)經(jīng)費大約1/3來(lái)自于國家財政，1/3來(lái)自于各級政府的競爭性采購，1/3來(lái)自于市場(chǎng)。研究人員收入宜以具有競爭力的固定報酬為主，項目收入僅作為研究人員的報酬補充，避免研究?jì)热莺晚椖吭O置的過(guò)度商業(yè)化；研究院的機構設置按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、而不是學(xué)科體系設置，研究人員的考評以社會(huì )貢獻、而不是純粹的學(xué)術(shù)成果為主，以此保證研究成果的應用服務(wù)功能。建議設立配套的引導資金，支持該院向技術(shù)領(lǐng)先的創(chuàng )業(yè)企業(yè)、科技型中小企業(yè)等具有較強社會(huì )外部性的企業(yè)擴散研發(fā)成果。

其次，選取重點(diǎn)行業(yè)重建有利于共性技術(shù)研發(fā)和擴散的公共創(chuàng )新載體平臺體系。下定決心解決阻礙公共創(chuàng )新載體平臺體系發(fā)揮作用的體制機制問(wèn)題，在容錯制度、知識產(chǎn)權轉移轉化制度等方面尋求突破，為各個(gè)載體和平臺發(fā)揮主動(dòng)性、探索實(shí)施更加符合自身定位的運營(yíng)模式松綁，從根本上提高參與主體的積極性和整個(gè)公共創(chuàng )新載體平臺體系的市場(chǎng)活力。針對不同類(lèi)型公共創(chuàng )新載體平臺面臨的制度障礙分類(lèi)施策，避免“一刀切”的制度或固化落后的制度影響公共創(chuàng )新載體平臺的制度創(chuàng )新。積極吸收國內外創(chuàng )新中心涌現的先進(jìn)體制機制，一方面加強事后監督與評估考核，倒逼公共創(chuàng )新載體平臺提高質(zhì)量，一方面為各級決策者和管理者松綁放權，為制度創(chuàng )新打造良好的創(chuàng )新環(huán)境。

第三，構建基于國際規則的高端人才平臺和移民環(huán)境。近期美國在遏制高科技人才對華流動(dòng)上頻繁采取措施，進(jìn)一步加劇了中美科技人才爭奪的制度非對稱(chēng)性。建議中國從制度建設入手，扭轉引才弱勢。首先，聚焦基礎研究領(lǐng)域和中國具備領(lǐng)先潛力的關(guān)鍵新興領(lǐng)域，集中力量突破美方限制，提升引才精準度和引才質(zhì)量。其次，加快推動(dòng)科技體制改革，形成符合國際治理規范和激勵規范的科研制度，構建符合全球高端人才規則偏好的國際化引才平臺。最后，對用才、留才環(huán)節加以精心設計和長(cháng)期跟蹤，縮小中國在多元文化、工作環(huán)境、居留環(huán)境上的對美差距，確保人才“引得進(jìn)、過(guò)得好、留得住”。

（三）建設更加協(xié)同的新興技術(shù)治理政策體系

第一，建立集中統一領(lǐng)導的數字經(jīng)濟工作機制。

數字經(jīng)濟是當前新興技術(shù)應用的最主要方向，而其發(fā)展需要網(wǎng)信工信、外交外宣、軍民融合、科技標準、發(fā)改財政、國資國企的一致行動(dòng)。在美國大力構建數字經(jīng)濟舉國體制的同時(shí)，中國仍然缺少統一的對美反制政策體系。建議在國家層面設立數字經(jīng)濟安全與促進(jìn)領(lǐng)導小組，以分管副總理為最高領(lǐng)導，以工信部為牽頭機構，由工信部、國家發(fā)展改革委、網(wǎng)信辦、科技部、財政部、商務(wù)部、國資委、外交部等部委主管領(lǐng)導組成。領(lǐng)導小組應著(zhù)力強化中國數字經(jīng)濟部署的部際協(xié)同，對5G、集成電路、人工智能等數字經(jīng)濟關(guān)鍵技術(shù)和戰略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑進(jìn)行跨產(chǎn)業(yè)統籌和統一領(lǐng)導。

第二，建立溝通有效的專(zhuān)家咨詢(xún)和決策支持機制。

建議數字經(jīng)濟安全與促進(jìn)領(lǐng)導小組下設產(chǎn)業(yè)鏈安全委員會(huì )、技術(shù)委員會(huì )、基礎設施委員會(huì )、商業(yè)應用委員會(huì )、公共應用委員會(huì )、人才保障委員會(huì )等專(zhuān)業(yè)委員會(huì )和專(zhuān)家組，以及數字經(jīng)濟國家基金等其他支持性機構。建議改變此前中央政府主要通過(guò)臨時(shí)性小范圍研討、分散了解數字經(jīng)濟不同領(lǐng)域技術(shù)發(fā)展和競爭動(dòng)態(tài)的做法，在委員會(huì )和專(zhuān)家組之間建立常態(tài)化的面對面對話(huà)機制，及時(shí)掌握數字經(jīng)濟發(fā)展的最新動(dòng)態(tài)，從被動(dòng)應對美國戰略調整向前瞻性地引導中美博弈走向轉變。

第三，進(jìn)一步提高企業(yè)在數字經(jīng)濟戰略決策過(guò)程中的參與度。

目前，中國數字經(jīng)濟的戰略決策主體以政府部門(mén)和行業(yè)公共科研機構為主；企業(yè)參與主要體現在事后的政策實(shí)施環(huán)節，在事前決策中的參與方式以不定期接受政府咨詢(xún)?yōu)橹鳎斐刹糠终呶茨芘c產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是跨產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的實(shí)時(shí)需求精準對接。鑒于企業(yè)對科技和產(chǎn)業(yè)競爭環(huán)境變化最為敏感，建議吸納更多領(lǐng)軍企業(yè)和核心節點(diǎn)企業(yè)的戰略性領(lǐng)軍人才進(jìn)入“定方向、定調子”的事前戰略決策流程，保證相關(guān)決策能夠有效及時(shí)響應快速變化的中美數字經(jīng)濟博弈現實(shí)。

（四）強化新興技術(shù)標準和創(chuàng )新生態(tài)多邊合作

第一，推動(dòng)新興技術(shù)發(fā)展導向從“全面趕超”向“不對稱(chēng)優(yōu)勢+全球創(chuàng )新鏈”轉變。

目前，中國科技政策和產(chǎn)業(yè)政策事實(shí)上以“全面趕超”為導向，在美國大力宣揚“中國安全威脅”的輿論環(huán)境下，極易造成各國對中國掌握全球新興技術(shù)治理權的憂(yōu)慮。對此，中國應盡快確立“不對稱(chēng)優(yōu)勢+全球創(chuàng )新鏈”的創(chuàng )新發(fā)展導向，對照WTO改革要求和CPTPP等多邊規則，清理調整國內不合規的產(chǎn)業(yè)政策，確保中國符合繼續融入全球多邊體系的條件；同時(shí)釋放中國對外合作并非單一輸出“中國標準”的清晰信號，打造更加有利的國際合作環(huán)境。

第二，加強國際新興技術(shù)標準和安全標準合作。

首先，以維護現有國際標準組織、尤其是中國已掌握一定話(huà)語(yǔ)權的國際標準組織的權威性為首要目標，從國家整體利益出發(fā)，策略性地謀求領(lǐng)導席位和專(zhuān)業(yè)席位，避免因局部利益影響中美科技和新興產(chǎn)業(yè)競爭大局。其次，針對美國試圖開(kāi)發(fā)推廣新技術(shù)路線(xiàn)、分裂全球統一標準的企圖，中國應一方面避免標準分裂造成全球市場(chǎng)碎片化，一方面前瞻性地瞄準多路線(xiàn)布局的技術(shù)制高點(diǎn)，加強整體研發(fā)攻關(guān)和專(zhuān)利布局，形成專(zhuān)利反制能力。最后，倡導發(fā)起多國參與的國際數字安全聯(lián)盟，依托ITU、3GPP等國際通信技術(shù)組織成立安全實(shí)驗室，開(kāi)展國際公認的安全評估，形成基于技術(shù)的數字安全原則、安全標準和話(huà)語(yǔ)體系，打破美國單方主導的政治化數字安全體系。

第三，在新興技術(shù)的特定優(yōu)勢領(lǐng)域與各國共建“脫美”微生態(tài)。

當前，中國面臨著(zhù)不少技術(shù)“卡脖子”問(wèn)題，特別是基礎軟件、集成電路等數字經(jīng)濟關(guān)鍵技術(shù)的“卡脖子”問(wèn)題。長(cháng)期來(lái)看，要解決這類(lèi)“卡脖子”問(wèn)題，除了既有產(chǎn)業(yè)體系內的自立與反制措施外，更具戰略性的做法應當是在新興技術(shù)和數字經(jīng)濟領(lǐng)域尋求顛覆性突破，與歐洲協(xié)力構建“脫美”微生態(tài)。首先，以新興領(lǐng)域為突破口，充分利用中國數字平臺優(yōu)勢、市場(chǎng)規模優(yōu)勢和應用場(chǎng)景優(yōu)勢，輔以技術(shù)標準和技術(shù)協(xié)議的主導權分享，吸引德、法等歐洲工業(yè)強國與中國合作，加快發(fā)展面向企業(yè)用戶(hù)的產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，培育中歐主導的平臺體系。其次，在“數字一帶一路”倡議下，面向中東、非洲、東南亞、拉美等地區發(fā)展中國家的現實(shí)需求，充分利用中國在信息基礎設施和消費者數字應用領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢和成本優(yōu)勢，通過(guò)對數字基礎設施建設以及電子商務(wù)、移動(dòng)支付、數字媒體等的一攬子投資，擴大數字經(jīng)濟合作的廣度和深度。

 

參考文獻

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