摘要：新中國成立以來(lái)，中國的區域發(fā)展戰略經(jīng)歷了改革開(kāi)放前的均衡發(fā)展，以及改革開(kāi)放以來(lái)由非均衡發(fā)展到協(xié)調發(fā)展三個(gè)階段的轉變，既一脈相承又各有側重，表現出鮮明的時(shí)代特征與階段性特點(diǎn)，為推動(dòng)中國區域經(jīng)濟發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗。回顧和總結70年來(lái)中國區域經(jīng)濟發(fā)展的演變歷程和歷史特征，對新時(shí)期推進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展具有重要的理論和現實(shí)意義。實(shí)踐表明，在區域發(fā)展戰略選擇上要著(zhù)重處理好效率與公平、政府與市場(chǎng)、均衡與非均衡、中央與地方四個(gè)方面的關(guān)系。總的來(lái)說(shuō)，新中國成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以后，中國的區域經(jīng)濟發(fā)展取得了令人矚目的成就，各地區發(fā)展態(tài)勢良好，區域協(xié)調發(fā)展取得明顯成效，但區域發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題依然突出。面向新時(shí)代，要以習近平中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略，推動(dòng)形成基本公共服務(wù)均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當的區域協(xié)調發(fā)展新格局。

關(guān)鍵詞：均衡；非均衡；區域協(xié)調發(fā)展

 

新中國成立70年，中國的區域經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)時(shí)期。前30年是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，區域經(jīng)濟發(fā)展主要由國家重工業(yè)發(fā)展戰略所推動(dòng)，采取的是均衡發(fā)展戰略。國家建設和投資的重點(diǎn)在內陸地區。改革開(kāi)放以后，在鄧小平建設有中國特色的社會(huì )主義理論的指導下，中國開(kāi)始實(shí)施向東傾斜的非均衡發(fā)展戰略，從而促進(jìn)了沿海經(jīng)濟的高速增長(cháng)和繁榮。20世紀90年代以來(lái)，隨著(zhù)我國區域差距的不斷擴大，我國的區域發(fā)展戰略開(kāi)始由非均衡轉向協(xié)調發(fā)展階段，國家相繼提出了西部大開(kāi)發(fā)、振興東北、中部崛起和東部率先發(fā)展等戰略，區域空間布局趨于均衡。特別是黨的十八大以來(lái)，國家在全面實(shí)施“四大板塊”的區域發(fā)展總體戰略基礎上，重點(diǎn)實(shí)施了“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長(cháng)江經(jīng)濟帶建設三大戰略，取得明顯成效，區域發(fā)展協(xié)調性增強。但同時(shí)，區域經(jīng)濟發(fā)展中不平衡不充分問(wèn)題也越來(lái)越突出，如區域差距依然較大，區域發(fā)展分化現象逐漸顯現，空間開(kāi)發(fā)無(wú)序問(wèn)題仍較嚴重，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的體制機制還不健全等等。這些問(wèn)題的長(cháng)期存在迫切要求進(jìn)一步創(chuàng )新和完善區域發(fā)展戰略，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展仍將是我國區域發(fā)展戰略的重心。黨的十九大報告從我國區域發(fā)展新形勢和社會(huì )主要矛盾變化的新要求出發(fā)，首次明確提出要實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略，不僅具有充分的科學(xué)依據，而且也是對區域發(fā)展戰略，特別是黨的十八大以來(lái)區域協(xié)調發(fā)展理論和實(shí)踐的全面概括和高度提升，是新時(shí)代推動(dòng)我國區域發(fā)展的重大戰略部署和行動(dòng)指南。

一、改革開(kāi)放以前的均衡發(fā)展階段（1949～1978年）

為了解決舊中國遺留下來(lái)的地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡問(wèn)題以及出于國防安全的考慮，改革開(kāi)放以前中國的區域經(jīng)濟發(fā)展基本上采取的是均衡的發(fā)展戰略，國家投資建設的重點(diǎn)在內地，這對區域經(jīng)濟布局產(chǎn)生了重要影響，推動(dòng)了工業(yè)、交通布局由沿海向內地拓展。通過(guò)兩次大規模的戰略西移，奠定了中西部地區工業(yè)化的物質(zhì)基礎，保證了邊疆社會(huì )穩定，維護了民族團結和國家統一。

1.發(fā)展歷程

從1949年到1978年，國家投資的地區布局經(jīng)歷了兩次大規模的“西進(jìn)”：

（1）156項工程建設時(shí)期（1949～1963年）。經(jīng)過(guò)三年的恢復時(shí)期，1953年開(kāi)始實(shí)施的“一五”計劃，確立了以重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展為主導的新中國工業(yè)化的發(fā)展方向。由蘇聯(lián)援助建設的“156項工程”，是我國“一五”時(shí)期（1953～1957年）工業(yè)建設的中心。156項工程主要是重工業(yè)項目，這些項目建設的主要目的是為我國建立比較完整的基礎工業(yè)體系和國防工業(yè)體系，以奠定新中國工業(yè)化的初步基礎。以156個(gè)建設項目為中心的工業(yè)建設到1957年取得了前所未有的成就。

在156項工程的分布中，中央政府根據區域均衡發(fā)展、資源分布、重點(diǎn)發(fā)展內地工業(yè)及充分考慮國防安全等建設原則，確定了工業(yè)化建設的區域布點(diǎn)安排。從全國看，156項工程，主要配置在東北地區、中部地區和西部地區。根據當時(shí)沿海與內地的劃分，150個(gè)施工項目中內地安排了118項，約占全部項目的79%，沿海地區只占約21%。

“一五”期間156項工程分布雖然比較分散，但這些項目大多配置在原來(lái)發(fā)展基礎較好的大中城市。156項工程主要成組分布在新興工業(yè)區、核心城市和重要的配套城市中。其中，在18個(gè)重點(diǎn)城市里布點(diǎn)了88項。同期，為156項工程配套的694個(gè)限額工業(yè)項目也以城市為基地開(kāi)工建設。到1957年，新中國先后建成了以大中城市為核心的8大工業(yè)區。

以156項工程為中心的大規模經(jīng)濟建設，初步奠定了中國工業(yè)化發(fā)展的基礎。在這個(gè)時(shí)期，中西部地區迅速建成了一批工業(yè)城市，尤其是重型工業(yè)城市及綜合性工業(yè)城市。這些工業(yè)城市及工業(yè)區在內陸地區形成了若干個(gè)具有區域性乃至全國性的“增長(cháng)極”，這就為未來(lái)中西部地區工業(yè)化與城市化的持續發(fā)展構建了較為堅實(shí)的基地和載體。

（2）三線(xiàn)建設時(shí)期（1964～1978年）。根據中共中央的部署，“三線(xiàn)建設的目標，是要采取多快好省的方法，在縱深地區，即在西南和西北地區（包括湘西、鄂西、豫西）建立一個(gè)比較完整的工業(yè)體系”。三線(xiàn)建設是中國經(jīng)濟史上又一次大規模的工業(yè)遷移過(guò)程，也是我國中西部地區工業(yè)化的重要助推器。

長(cháng)達十幾年的三線(xiàn)建設出現了兩次高潮。1964～1966年以大西南為重點(diǎn)的三線(xiàn)建設是第一次高潮，也是三線(xiàn)建設的初期階段。1969～1972年是三線(xiàn)建設的第二次高潮，三線(xiàn)建設的多數項目都是在這一時(shí)期投入或建成的。1964年到1978年的三線(xiàn)建設，使中西部地區的經(jīng)濟實(shí)力顯著(zhù)增強。許多工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力從無(wú)到有，均有不同程度的增長(cháng)。隨著(zhù)一大批國家重點(diǎn)建設項目和大小三線(xiàn)建設企業(yè)的興建、遷建，不僅直接帶動(dòng)了中西部地區基礎工業(yè)的發(fā)展，而且使中西部地區的工業(yè)結構逐步趨于合理，對于改變中西部地區的工業(yè)布局和推動(dòng)地區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展具有至關(guān)重要的推動(dòng)作用。由于三線(xiàn)建設奠定了較好的物質(zhì)技術(shù)基礎，中西部地區工業(yè)生產(chǎn)在“文革”的動(dòng)亂年代仍然取得了較快的發(fā)展。

三線(xiàn)建設時(shí)期，由于人們的認識水平和當時(shí)的國內外環(huán)境等主、客觀(guān)原因，三線(xiàn)建設的布局以國防為原則，取代了經(jīng)濟原則，存在許多片面性。三線(xiàn)建設的新項目、大項目，都要按照“分散、靠山、隱蔽”的原則選址建設，使得當時(shí)的項目建設大都遠離城市、遠離交通要道、布點(diǎn)分散，造成交通不便、信息閉塞，加之許多項目彼此孤立，互不配套，致使許多項目的生產(chǎn)能力難以正常發(fā)揮，出現投資大，效益低；大企業(yè)，小社會(huì )；軍工為主，孤立發(fā)展，缺乏聯(lián)動(dòng)等不良后果。從“七五”計劃開(kāi)始中央決定對三線(xiàn)企業(yè)進(jìn)行調整和搬遷。由于各種問(wèn)題的存在，三線(xiàn)企業(yè)在中西部經(jīng)濟發(fā)展中的作用大打折扣。

2.主要成就與特點(diǎn)

由于中國的計劃經(jīng)濟不是建立在資本主義經(jīng)濟高度發(fā)達基礎之上的，因此計劃經(jīng)濟體制所面臨的任務(wù)主要是如何加快工業(yè)化，即解決工業(yè)化的資金問(wèn)題、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)問(wèn)題、城市化問(wèn)題。計劃經(jīng)濟的上述任務(wù)，在一定程度上使得計劃經(jīng)濟本身的作用不是體現在能否準確地計算社會(huì )生產(chǎn)與需求之間的平衡和資源的最佳配置，而是表現為最大限度地動(dòng)員社會(huì )資源，加速工業(yè)化步伐，實(shí)現趕超戰略[武力：《中國計劃經(jīng)濟的重新審視與評價(jià)》，《當代中國史研究》2003年第4期。]。區域非均衡發(fā)展戰略的實(shí)施奠定了內地工業(yè)的發(fā)展基礎，有效地改善了內地與沿海發(fā)展不平衡狀況。計劃經(jīng)濟時(shí)期，我國工業(yè)發(fā)展的成就正如葉劍英1979年在代表中共中央的講話(huà)中指出：“我們在舊中國遺留下來(lái)的‘一窮二白’的基礎上，建立了獨立的比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系。”“目前，全國工業(yè)企業(yè)達到三十五萬(wàn)個(gè)，（僅）全民所有制企業(yè)的固定資產(chǎn)達到三千二百億元，相當于舊中國近百年積累起來(lái)的工業(yè)固定資產(chǎn)的二十五倍。從我們完成國民經(jīng)濟恢復任務(wù)的一九五二年算起，到一九七八年，我國工業(yè)發(fā)展盡管有過(guò)幾次起落，平均每年的增長(cháng)速度仍然達到百分之十一點(diǎn)二。”[葉劍英：《在慶祝中華人民共和國成立三十年大會(huì )的講話(huà)》，《人民日報》1979年9月30日。]

計劃經(jīng)濟體制下，中央政府集人、財、物的調控權和支配權于一身，為國家資源配置的唯一經(jīng)濟主體。中央政府的經(jīng)濟決策和行為主要是為了國家利益，這雖然有利于集中財力，從“全國一盤(pán)棋”出發(fā)，統籌規劃區域發(fā)展，但由于其否定地方、企業(yè)的利益主體地位、否定市場(chǎng)機制的作用，地方政府與企業(yè)的積極性得不到發(fā)揮。因此，區域均衡的戰略目標很難最終實(shí)現。總的來(lái)說(shuō)，計劃經(jīng)濟時(shí)期區域發(fā)展具有以下特點(diǎn)：

第一，片面追求區域均衡目標。從整個(gè)生產(chǎn)力布局來(lái)看，片面強調區域平衡發(fā)展，國家在投資的地區分配和項目選取上，過(guò)分強調縮小地區差距，有時(shí)甚至采取“一平二調”的超經(jīng)濟強制措施。應該說(shuō)，這種均衡戰略對于改變中西部的極端落后狀況有明顯作用，在一定程度上緩解了區域經(jīng)濟的不平衡狀況，在內地建立了一批初具規模、行業(yè)較為齊全的工業(yè)基地，這在當時(shí)的歷史條件下，具有重要的戰略意義和經(jīng)濟意義。但由于忽視了生產(chǎn)力布局的效率原則，抑制了沿海地區既有工業(yè)優(yōu)勢的有效發(fā)揮，從而影響了整個(gè)宏觀(guān)經(jīng)濟效果。這種忽視效率的均衡目標必然導致一種低水平的平衡發(fā)展。

第二，形成高度垂直的區域分工結構。由于實(shí)行高度集中的指令性計劃管理模式，區域的一切經(jīng)濟活動(dòng)都是由國家計劃予以安排，地方?jīng)]有或基本上沒(méi)有自主權。因此，區域經(jīng)濟的組織和運行以垂直分工體系為主，各地區自成體系，區域間的橫向聯(lián)系很微弱。區域與區域之間實(shí)際上是地方政府之間的純行政性的區際關(guān)系，是一種以中央政府為中介的縱向的間接關(guān)系。在全國的總棋盤(pán)上，由于地方?jīng)]有自己獨立的經(jīng)濟利益，所以在經(jīng)濟發(fā)展中缺乏積極性。中央與地方、地方與地方之間的矛盾與沖突也被暫時(shí)掩蓋起來(lái)了。

第三，強調區域發(fā)展自成體系。在均衡發(fā)展目標的指導下，全國實(shí)行工業(yè)擴散方針，鼓勵一切有條件的省和自治區發(fā)展獨立自主的工業(yè)體系，鼓勵一切有條件的行政地區和縣發(fā)展五小工業(yè)。各地區搞“大而全”“小而全”，形成高度雷同的地區經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構，彼此在低水平上重復生產(chǎn)、重復建設，造成地區優(yōu)勢難以發(fā)揮，區域間基本上沒(méi)有形成合理的、有效率的分工格局。從1958年起，中央曾經(jīng)以行政區劃為基礎劃分為七個(gè)經(jīng)濟協(xié)作區：東北、華北、西北、西南、華東、華中和華南（1961年華中和華南合并為中南區，全國形成六大經(jīng)濟區），并設立專(zhuān)門(mén)機構負責協(xié)調區內各省間的經(jīng)濟聯(lián)系，組織各種經(jīng)濟協(xié)作，在一定程度上推進(jìn)了我國區域分工與合作的發(fā)展。但是由于高度集中的計劃管理體制以縱向聯(lián)系為主，橫向的區域分工合作難以順利開(kāi)展，全國經(jīng)濟發(fā)展緩慢。

二、改革開(kāi)放初期的區域非均衡發(fā)展階段（1979～1990年）

改革開(kāi)放初期實(shí)施向東傾斜的區域非均衡發(fā)展戰略具有時(shí)代必然性，既是對改革開(kāi)放以前30年區域均衡發(fā)展戰略的深刻反思，也是以鄧小平為核心的中央提出的“兩個(gè)大局”戰略構想在區域發(fā)展中的具體實(shí)踐。“兩個(gè)大局”思想是一個(gè)有機聯(lián)系的整體，第一個(gè)大局的著(zhù)力點(diǎn)是讓條件較好的地區先富起來(lái)，以便示范、帶動(dòng)和幫助其他地區。第二個(gè)大局的著(zhù)力點(diǎn)是要縮小地區差距，最終實(shí)現共同富裕。實(shí)踐證明，在當時(shí)的歷史環(huán)境下實(shí)施區域非均衡發(fā)展戰略是正確的，具有積極的作用，不僅促進(jìn)東部率先發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)了整個(gè)國民經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，而且推動(dòng)了我國市場(chǎng)化改革的進(jìn)程和全方位對外開(kāi)放格局的形成；同時(shí)，也為實(shí)現第二大局的戰略目標和實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略提供了堅實(shí)的基礎。

1.理論基礎

這一階段，特別是“七五”時(shí)期，中國的區域非均衡發(fā)展戰略主要以“梯度發(fā)展理論”為核心。梯度發(fā)展戰略以效率優(yōu)先為基本指導思想，在理論上有兩大突破：一是打破了片面強調均衡布局的傳統布局模式，承認地區間發(fā)展非均衡的現實(shí)，強調遵循由非均衡到均衡的客觀(guān)發(fā)展規律，從而使尊重客觀(guān)規律和實(shí)事求是成為制定經(jīng)濟發(fā)展戰略的首要出發(fā)點(diǎn)；二是強調集中資金和資源實(shí)行重點(diǎn)發(fā)展，同時(shí)在地區間形成產(chǎn)業(yè)結構轉換的連續關(guān)系，從而使產(chǎn)業(yè)空間分布與地區經(jīng)濟互相聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)結構與產(chǎn)業(yè)布局相結合，經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)政策相結合，較好地反映了當時(shí)中國特定經(jīng)濟發(fā)展階段的客觀(guān)發(fā)展要求。改革開(kāi)放初期，在計劃經(jīng)濟向市場(chǎng)經(jīng)濟過(guò)渡的初始階段，這種戰略對促進(jìn)我國經(jīng)濟發(fā)展的作用是巨大的。

由于理論本身具有很大的局限性，20世紀80年代末到90年代初期，梯度發(fā)展戰略受到嚴峻挑戰。首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，大量資本、技術(shù)、人才紛紛流向經(jīng)濟發(fā)展基礎好、資本回報率高、市場(chǎng)發(fā)育程度高的東部地區，而東部地區對中西部地區的技術(shù)推移帶動(dòng)效應十分有限。區域差距拉大使落后地區陷入馬太效應的惡性循環(huán)，地區間沖突日益激化。其次，中西部地區自身條件的不完善給梯度發(fā)展戰略的實(shí)施增加了難度和阻力，中西部地區特別是西部地區的基礎設施落后、資源開(kāi)發(fā)嚴重滯后不僅阻礙了東部地區技術(shù)、經(jīng)濟的推移，而且影響了國民經(jīng)濟的發(fā)展后勁。因此，區域戰略調整勢在必行。特別是，針對區域總體差距不斷擴大的現狀，中國區域發(fā)展戰略開(kāi)始由非均衡發(fā)展轉向協(xié)調發(fā)展。

2.實(shí)踐效果

應該說(shuō)，20世紀80年代以來(lái)，中國區域發(fā)展的宏觀(guān)政策的演變是與國家改革開(kāi)放政策的階段性變化相匹配的。同時(shí)，由于我國在區域經(jīng)濟發(fā)展中實(shí)行非均衡發(fā)展戰略，在中央實(shí)施分權的改革過(guò)程中，各地區獲得的發(fā)展機會(huì )和發(fā)展條件是不一樣的，這也是導致區域發(fā)展中一些問(wèn)題的根源。

1985年，國務(wù)院召開(kāi)長(cháng)江、珠江三角洲和閩南三角地區座談會(huì )，明確提出了傾斜發(fā)展戰略。在“七五”計劃實(shí)施過(guò)程中，國家經(jīng)濟和改革政策發(fā)生了明顯的向東傾斜，使東部地區呈現加速發(fā)展態(tài)勢。“八五”時(shí)期雖有所調整，但依靠改革和率先利用市場(chǎng)機制發(fā)展起來(lái)的沿海經(jīng)濟帶再次出現了增長(cháng)的高潮。

總的來(lái)說(shuō)，這種傾斜政策主要體現在以下四個(gè)方面：（1）在東部地區相繼建立了5個(gè)經(jīng)濟特區，14個(gè)沿海開(kāi)放城市，260個(gè)沿海經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區，26個(gè)經(jīng)濟技術(shù)區，13個(gè)保稅區及40個(gè)新技術(shù)開(kāi)發(fā)區。這些地區不同程度地享有較大的財政、稅收、投資決策權、外貿自主權、利用外資審批權等方面的特殊權限。（2）加大對東部沿海地區的投資。“六五”期間，國家投向各個(gè)地區的基本建設基金中，東部占了42.71%，中、西部分別占36.74%和20.55%。整個(gè)“七五”計劃的固定資產(chǎn)投資中，東部占56.5%，中部占28.8%，西部占14.7%。隨著(zhù)投資體制改革的深入，投資主體逐漸多元化，國家在外資外貿政策上，增加了沿海地區的外匯使用額度和外匯貸款。1984～1990年?yáng)|、中、西三大地帶占吸收外資總額的比重分別為88.2%，6.0%，和5.8%。（3）財政體制改革也使東部受惠很多。80年代的財政包干制，一省一率，一省一額，地方財政上繳比重省際差別較大。1994年財政體制確定的中央對地方財政轉移支付制度，包括中央對地方稅收返還和專(zhuān)項補助兩項內容。中央對地方稅收返還是根據1993年地方財政的既得利益來(lái)決定返還基數，并且與各地區消費稅、增值稅的增長(cháng)掛鉤，即各地區增值稅、消費稅每增長(cháng)1％，中央對地方稅收返還就在基數基礎上增長(cháng)0.3％，這意味著(zhù)中央對地方稅收返還并沒(méi)有改變原有的財政資金在各地區的不公平分配格局[黃肖廣：財政體制改革與地方保護主義”《經(jīng)濟研究》1996年第2期。]。（4）價(jià)格政策上，我國農產(chǎn)品、能源、原材料等基礎產(chǎn)品的價(jià)格相對于加工產(chǎn)品仍偏低，行業(yè)收益的不平衡意味著(zhù)地區收益差異，因此，價(jià)格政策對以加工業(yè)為主的沿海地區優(yōu)惠。不合理的價(jià)格體系也造成的事實(shí)上的產(chǎn)業(yè)傾斜。由于中央政策的傾斜，東部從中得到了巨額的無(wú)形投入，1985年到1992年，東部?jì)H由于其工業(yè)企業(yè)享受稅收減免等優(yōu)惠政策，相對于中西部所得的優(yōu)惠，就由19億元增加到225億元，年均增加30億元，比1992年新疆、青海、寧夏三省區工業(yè)企業(yè)上繳稅收的總和（28.1億元）還要多[周述實(shí)：“社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下我國東部與中西部區域經(jīng)濟關(guān)系的重構”，《社科縱橫》，1995年第6期。]。

從政策實(shí)施的效果來(lái)看，區域非均衡戰略雖然沒(méi)有達到預期的目標，但對促進(jìn)當時(shí)區域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用。改革開(kāi)放以來(lái)，國家簡(jiǎn)政放權的實(shí)施，強化了地區經(jīng)濟的利益和自主機制，各地區經(jīng)濟發(fā)展十分活躍，我國東、中、西部地區發(fā)展速度都很快，使區域經(jīng)濟成為國民經(jīng)濟快速增長(cháng)的重要帶動(dòng)力量。特別是東部地區，憑借自身的優(yōu)勢和特殊政策優(yōu)惠等條件，獲得了更快的發(fā)展，從而進(jìn)入了經(jīng)濟高速增長(cháng)的軌道，也帶動(dòng)了全國的經(jīng)濟發(fā)展。但同時(shí)，這種非均衡發(fā)展在客觀(guān)上也加劇了東西部發(fā)展的不平衡。1980～1994年，東中西三大地區年均增長(cháng)率之比為10.69∶8.72∶8.08，東部地區的GDP年增長(cháng)率為10.09%，比1953～1978年高4.34個(gè)百分點(diǎn)[歷無(wú)畏：“中國區域經(jīng)濟發(fā)展政策分析”，《社會(huì )科學(xué)》，1998年第3期。]。在地區差距日益擴大的背景下，在地方利益推動(dòng)下，以重復建設、重復引進(jìn)為特征的地區經(jīng)濟結構趨同趨勢明顯。同時(shí)，改革措施的不完善導致地方保護主義與市場(chǎng)分割日益嚴重，區際利益沖突和貿易摩擦加劇。為此，20世紀90年代開(kāi)始，中央對區域政策進(jìn)行了重大調整。

三、20世紀90年代以來(lái)的區域協(xié)調發(fā)展階段

1.區域協(xié)調發(fā)展戰略的演變

從國家戰略的層面來(lái)看，我國的區域協(xié)調發(fā)展戰略大體上可以分為幾個(gè)不同的階段：1991～1998年的區域協(xié)調發(fā)展戰略啟動(dòng)階段、1999年至黨的十八大前的區域協(xié)調發(fā)展戰略全面實(shí)施階段、黨的十八大以來(lái)區域協(xié)調發(fā)展戰略深化階段。

（1）區域協(xié)調發(fā)展戰略啟動(dòng)階段（1991～1998年）。自“八五”時(shí)期以來(lái)，我國開(kāi)始對區域發(fā)展戰略進(jìn)行調整，把促進(jìn)地區經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展提到了重要的戰略高度，并確立了地區經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的指導方針。“八五”計劃就明確提出要“促進(jìn)地區經(jīng)濟朝著(zhù)合理分工、各展其長(cháng)、優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展的方向前進(jìn)”。1995年，根據兩個(gè)大局的構想，在制定到2010年的15年規劃中，中央明確把“堅持區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，逐步縮小地區發(fā)展差距”作為之后15年經(jīng)濟和社會(huì )必須貫徹的重要方針之一。1997年，黨的十五大報告中對促進(jìn)地區協(xié)調發(fā)展又作了明確規定，特別強調，要“從多方面努力，逐步縮小地區發(fā)展差距”，“促進(jìn)地區經(jīng)濟合理布局和協(xié)調發(fā)展”。

（2）區域協(xié)調發(fā)展戰略全面實(shí)施階段（1999到黨的十八大前）。自1999年以來(lái)，為了促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展，我國先后制定和實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)戰略（1999年）、東北地區等老工業(yè)基地振興戰略（2003年）、促進(jìn)中部地區崛起戰略（2004年）、鼓勵東部地區率先發(fā)展戰略（2006年），以及主體功能區戰略（2007年）等，由此我國區域協(xié)調發(fā)展戰略的總體思路基本形成，進(jìn)入全面實(shí)施的新階段。國家“十一五”規劃明確提出以四大板塊為主體的區域經(jīng)濟發(fā)展總體戰略：堅持實(shí)施推進(jìn)西部開(kāi)放、振興東北地區等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發(fā)展的區域發(fā)展總體戰略，健全區域協(xié)調互動(dòng)機制，形成合理的區域發(fā)展格局。2007年，黨的十七大明確提出，要繼續實(shí)施區域發(fā)展總體戰略，深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，全面振興東北等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區崛起，積極支持東部地區率先發(fā)展。加強國土規劃，按照形成主體功能區的要求，完善區域政策，調整積極布局。2010年，溫總理在政府工業(yè)報告中強調要“實(shí)施區域發(fā)展總體戰略，重在發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，有針對性地解決各地發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題；重在扭轉區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展差距擴大的趨勢，增強發(fā)展的協(xié)調性”。

（3）區域協(xié)調發(fā)展戰略深化階段（黨的十八大至今）。黨的十八大將基本建成促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的體制機制作為全面建成小康社會(huì )的重要目標。十八大以來(lái)，中央從戰略和全局的高度，在繼續深入實(shí)施區域發(fā)展總體戰略的同時(shí)，謀劃布局并推動(dòng)實(shí)施了“一帶一路”建設、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展三大戰略，統籌東中西、協(xié)調南北方，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局。通過(guò)三大戰略引領(lǐng)，實(shí)現四大板塊和三大戰略融合，推動(dòng)形成沿海沿江沿線(xiàn)經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展。同時(shí)，提出了完善并創(chuàng )新區域政策，縮小政策單元，重視跨區域、次區域規劃，提高區域政策精準性。黨的十九大報告首次明確提出要堅定實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略，并將其作為決勝全面建成小康社會(huì )，開(kāi)啟全面建設社會(huì )主義現代化國家新征程的七大戰略之一，其內涵十分豐富，不僅涵蓋了目前實(shí)施的各種區域性戰略措施，而且更加全面和優(yōu)化。

2.取得的成就與問(wèn)題

區域協(xié)調發(fā)展戰略的全面實(shí)施，使各區域的比較優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，呈現出增長(cháng)較快、結構優(yōu)化、協(xié)調性增強的良好態(tài)勢。特別是黨的十八大以來(lái)，在三大戰略的引領(lǐng)帶動(dòng)下，區域協(xié)調發(fā)展取得顯著(zhù)成效，區域經(jīng)濟發(fā)展格局明顯優(yōu)化。

（1）區域經(jīng)濟增長(cháng)呈現出相對均衡的格局。1999年以來(lái)，我國各地區經(jīng)濟持續保持穩定增長(cháng)的態(tài)勢，除了東北地區近年來(lái)出現嚴重的下滑以外，四大區域[四大區域按照東部10省市（北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南）、東北3省（遼寧、吉林、黑龍江）、中部6省（山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南）和西部12省市區（內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）來(lái)劃分。]的經(jīng)濟增長(cháng)速度趨于下降。2008年以來(lái)，受?chē)H金融危機的影響，四大區域經(jīng)濟增速同比有所回落，其中東部地區降幅較大，但仍保持了較高的增長(cháng)，特別是中、西部和東北地區經(jīng)濟增速全面超過(guò)了東部地區，打破了東部地區增速一直快于其他地區的傳統增長(cháng)格局（見(jiàn)表1）。從GDP占全國的比重來(lái)看，東部地區增速雖然有所下降，但仍占有較大的比重，2016年達到了52.3%，超過(guò)了一半；中部和西部地區GDP占全國的比重略有上升，各占到20%左右。近年來(lái)，隨著(zhù)我國經(jīng)濟轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，各區域經(jīng)濟增速也由高速轉為中高速，東部地區自2012年起結束了1991年以來(lái)的持續兩位數高速增長(cháng)階段，正處于轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長(cháng)動(dòng)力的攻關(guān)期，經(jīng)濟增長(cháng)的可持續性明顯增強。

表1 1999～2016年各地區GRP增長(cháng)速度及人均GRP相對水平的變化

資料來(lái)源：根據《中國統計年鑒》計算。

 

同時(shí)，隨著(zhù)區域經(jīng)濟格局的變化，我國區域的相對差距也呈現出縮小的趨勢。改革開(kāi)放以來(lái)，我國的地區差距經(jīng)歷了一個(gè)先減小后持續擴大的歷程。2000年以后，隨著(zhù)我國內陸地區經(jīng)濟發(fā)展逐步加快，雖然總的地區差距仍然在擴大，但擴大的速度已經(jīng)逐漸減緩，特別是2004年出現了地區差距減小的跡象。從表1可以看出，2007～2016年，東部地區人均GRP相對水平在不斷下降，而中、西部地區一直處于上升趨勢，東北地區是先升后降。這與2003年以來(lái)，我國各地區人均GRP相對水平的變化趨勢基本吻合。可以說(shuō)，從人均GRP來(lái)看，我國的區域差距有縮小的趨勢。

（2）區域空間布局由集中走向分散，趨于均衡。從空間布局來(lái)看，我國區域經(jīng)濟呈現出一種有序的均衡態(tài)勢，由集中走向分散，改變了長(cháng)期以來(lái)各種要素和產(chǎn)業(yè)高度集中在東部沿海地區的局面。首先，區域投資的空間流向呈現出北上西進(jìn)態(tài)勢。從四大區域固定資產(chǎn)投資份額來(lái)看，由于受區域戰略和政策調整的直接影響，“十一五”以來(lái)東北地區和中、西部地區的投資增長(cháng)速度遠遠大于東部地區（見(jiàn)表2），特別是國家加大了對中西部地區在基礎設施和民生領(lǐng)域的投資，對于推動(dòng)中西部地區發(fā)展，促進(jìn)區域經(jīng)濟協(xié)調具有重要的現實(shí)意義。其次，近些年來(lái)，我國東南沿海的產(chǎn)業(yè)也在加快向中西部轉移，且轉移的規模不斷加大，層次也在不斷提高。產(chǎn)業(yè)轉移有利于產(chǎn)業(yè)按照內在經(jīng)濟聯(lián)系進(jìn)行空間布局，打破行政體制的約束，形成合理的分工格局，這對改善區域布局、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。最后，黨的十八以來(lái)，“三大戰略”和“四大板塊”疊加效應日益顯現，各種優(yōu)勢區域的增長(cháng)潛力得到充分發(fā)揮，沿江、沿路形成了一批新的增長(cháng)極和增長(cháng)帶，出現多元化的區域競爭格局，不斷地推動(dòng)我國區域協(xié)調發(fā)展向縱深推進(jìn)。

表2 2006～2017年各地區全社會(huì )固定資產(chǎn)投資增長(cháng)速度（單位：%）

資料來(lái)源：根據《中國統計年鑒》計算。

 

（3）重點(diǎn)優(yōu)勢區域的集聚作用增強。城市群和經(jīng)濟圈等一些重點(diǎn)優(yōu)勢區域的集聚作用增強，在區域經(jīng)濟發(fā)展中起著(zhù)主導作用。近年來(lái)，我國的區域經(jīng)濟向城市群和大都市圈集中的趨勢增強。目前，三大經(jīng)濟圈仍然是區域經(jīng)濟增長(cháng)的重要引擎。2017年，長(cháng)三角、珠三角、京津冀三大城市圈的地區生產(chǎn)總值分別占全國的19.3%、8.9%和9.7%，三者合計占比為37.8%，在區域經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用。與此同時(shí)，一些重點(diǎn)優(yōu)勢區域和城市群成為新的區域經(jīng)濟增長(cháng)極。如武漢城市圈、長(cháng)株潭城市群、皖江城市群、成渝城市群、廣西北部灣經(jīng)濟區、中原城市群等中西部地區，近年來(lái)在國家區域政策的積極推動(dòng)下，增長(cháng)潛力不斷釋放，輻射帶動(dòng)作用增強，成為區域經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。

（4）區域協(xié)調發(fā)展機制逐步建立，區域合作和一體化進(jìn)程加快。區域合作已經(jīng)成為我國統籌區域發(fā)展、解決區域差距、協(xié)調區域發(fā)展的重要方式之一。近年來(lái)，隨著(zhù)一些重大舉措不斷出臺，我國區域合作取得了一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。區域合作機制正趨于完善，合作的領(lǐng)域和內容也在不斷拓展和深化。國家“十一五”規劃還首次把以經(jīng)濟區發(fā)展為內容的區域規劃放在了重要的位置，其目的就是破除行政壁壘，促使行政區經(jīng)濟走向真正意義上的區域經(jīng)濟。長(cháng)三角、珠三角和京津冀三大經(jīng)濟圈的許多省市也都明確提出加快本經(jīng)濟圈區域經(jīng)濟一體化發(fā)展的協(xié)作領(lǐng)域和具體措施，并且在交通、能源、金融、環(huán)保、科技等領(lǐng)域通過(guò)合作取得了多項成果。長(cháng)江沿岸中心城市市長(cháng)聯(lián)席會(huì )、泛珠三角區域經(jīng)濟合作機制、環(huán)渤海地區經(jīng)濟市長(cháng)聯(lián)席會(huì )、武漢經(jīng)濟協(xié)作區、中原經(jīng)濟區、淮海經(jīng)濟合作區等各種合作組織不斷壯大，在區域合作中日益發(fā)揮重要作用。此外，對口支援在區域合作中繼續發(fā)揮重要作用，如在四川地震災區恢復重建中，“一省幫一縣”政策發(fā)揮了巨大作用。2010年，為了加快新疆發(fā)展、維護新疆穩定，中央對進(jìn)一步加強和推進(jìn)對口支援新疆工作做出了部署，這對于促進(jìn)民族團結和社會(huì )和諧穩定、推進(jìn)新疆跨越式發(fā)展具有重要意義，這也是新時(shí)期促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的又一戰略舉措。

總的來(lái)說(shuō)，在國家政策的有力支持下，近年來(lái)，我國區域協(xié)調發(fā)展取得了歷史性的成，。但長(cháng)期非均衡發(fā)展也積累了諸多矛盾和問(wèn)題，區域協(xié)調發(fā)展仍然面臨著(zhù)重大的挑戰。一是，我國區域發(fā)展差距依然較大，而且這種非均衡的格局還將持續很長(cháng)時(shí)間。東部地區與中西部地區不僅在絕對差距上呈擴大之勢，而且在基本公共服務(wù)水平、城鄉居民收入和消費水平、市場(chǎng)化程度等方面差距也在拉大，二是空間開(kāi)發(fā)無(wú)序、低水平重復建設問(wèn)題仍十分嚴重，區域產(chǎn)業(yè)結構嚴重趨同，資源和要素空間配置效率低下，生產(chǎn)力布局總體上還不盡合理，三是人與自然和諧共處的關(guān)系遭到破壞，四是促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的機制體制還不健全，五是扶貧攻堅任務(wù)依然艱巨等等。因此，今后相當長(cháng)一段時(shí)間內，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展仍然是我國區域政策的重心。黨的十八大以來(lái)取得的經(jīng)驗也表明，只要政府采取適當的政策措施，就可以減緩地區差距擴大的趨勢，實(shí)現區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的目標。

四、新中國成立70年中國區域經(jīng)濟發(fā)展的歷史啟示

從我國區域發(fā)展戰略的演變可以看出，黨在不同歷史時(shí)期，根據區域實(shí)際和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的需要，與時(shí)俱進(jìn)，不斷調整和創(chuàng )新區域發(fā)展戰略，積極探索中國特色區域發(fā)展道路，積累了寶貴的經(jīng)驗。黨在不同時(shí)期提出和實(shí)施的區域發(fā)展戰略都具有顯著(zhù)的時(shí)代特征，具體內容雖然不同，但卻一脈相承，都是馬克思主義區域思想同中國實(shí)際相結合的產(chǎn)物，都堅持了區域發(fā)展的共同主題，集中體現了縮小地區差距，實(shí)現共同富裕這一社會(huì )主義的本質(zhì)要求。世界各國在發(fā)展中普遍存在不平衡問(wèn)題。近年來(lái)，在國家區域總體戰略的指引下，我國區域經(jīng)濟取得長(cháng)足進(jìn)步，區域發(fā)展協(xié)調性不斷增強。由國家主導制定區域發(fā)展戰略規劃，特別是跨省區、跨大區域層面的區域規劃；在區域發(fā)展中既有規劃，又有具體的實(shí)施措施，是我國促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的一個(gè)重要特色和一種重要手段。堅持在社會(huì )主義制度下發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟，既充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，同時(shí)又堅持黨的領(lǐng)導，更好地發(fā)揮政府作用，使二者有機結合，是我國制度優(yōu)勢在區域經(jīng)濟發(fā)展中的具體體現。總的來(lái)說(shuō)，我國區域經(jīng)濟發(fā)展在理論和實(shí)踐中著(zhù)重要處理好四個(gè)方面的關(guān)系：

1.效率和公平的關(guān)系

在區域戰略目標的選擇上要正確處理好效率與公平的關(guān)系問(wèn)題。新中國成立最初的30年，我國在地區發(fā)展上實(shí)行的是“公平優(yōu)先”的均衡發(fā)展模式，盡管在集中資源加快建立獨立完整的工業(yè)體系方面發(fā)揮了重要作用，并基本保持了高積累下的社會(huì )穩定，但它的最大缺陷是不能長(cháng)久實(shí)現社會(huì )主義所追求的高效率，不僅未能解決地區發(fā)展不平衡的問(wèn)題，而且還導致了整個(gè)宏觀(guān)經(jīng)濟的低效率。改革開(kāi)放以后，轉而實(shí)行以“效率優(yōu)先”為發(fā)展目標的非均衡發(fā)展模式。這種發(fā)展模式雖然帶來(lái)了國民經(jīng)濟的高速增長(cháng)，但也引發(fā)了區域差距的持續擴大，不利于國民經(jīng)濟持續發(fā)展和社會(huì )穩定。因此，如何協(xié)調“效率優(yōu)先”與“兼顧公平”的關(guān)系一直是我國區域經(jīng)濟戰略調整中的一個(gè)重要問(wèn)題。

作為區域經(jīng)濟發(fā)展的兩大目標，效率與公平兩者之間相互依存且具有內在的統一性[曾菊新：《空間經(jīng)濟：系統與結構》，武漢出版社，1996年版，第293頁(yè)。]。公平是效率提高的社會(huì )條件，效率是實(shí)現公平的物質(zhì)基礎。公平要求區際人均收入差距保持在合理的界限內，這有利于保持社會(huì )穩定，為提高效率創(chuàng )造良好的社會(huì )環(huán)境。而只有效率提高了，社會(huì )財富增加了，才能實(shí)現公平分配。因此，犧牲效率的公平不是真正的公平；缺乏公平的效率不能帶來(lái)持久的效率。從區域發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，在特定的時(shí)空條件下可能會(huì )出現公平與效率的矛盾，改革開(kāi)放以來(lái)，中國區域經(jīng)濟運行總體效率不斷提高與區域差異日益擴大的現象，表明了效率的提高和公平的增長(cháng)并不同步。我國現階段實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略，立足發(fā)揮各地區比較優(yōu)勢和縮小區域發(fā)展差距，努力實(shí)現基本公共服務(wù)均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民生活水平大體相當的區域協(xié)調發(fā)展目標，正是體現了效率與公平的有機統一。

2.政府與市場(chǎng)的關(guān)系

在區域運行機制上要正確地運用市場(chǎng)調節機制與政府宏觀(guān)調控雙重手段。我國是一個(gè)區域差異性特征較明顯的大國，實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展，必須采取必要的調控措施，建立有效的協(xié)調發(fā)展機制。從我國區域發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，計劃經(jīng)濟時(shí)期，政府在資源配置中起到了決定性作用，主要依靠指令性計劃制定區域發(fā)展目標，由中央集中統一管理全國的物資分配，采用超強的行政手段對經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)行直接調控，在當時(shí)的歷史條件下雖然取得了一定的成效，但受制于計劃調節的弊端，造成了巨大的資源浪費和效率損失。可見(jiàn)，政府對經(jīng)濟生活的過(guò)度干預會(huì )導致失靈和低效。同樣地，在特定的條件和范圍內，市場(chǎng)也存在失靈或成本過(guò)高的問(wèn)題。改革開(kāi)放初期的實(shí)踐也表明，“市場(chǎng)力所起的作用是趨向于增加而不是減少區域差異”[G.繆爾達爾：《經(jīng)濟理論與不發(fā)達地區》，達爾沃思出版社，1957年版，第26頁(yè)。]。因此，在制度創(chuàng )新過(guò)程中，政府行為顯得尤為重要。

我國不同時(shí)期區域發(fā)展戰略的調整實(shí)際上是不斷地確立政府和市場(chǎng)各自發(fā)揮作用的范圍和條件的過(guò)程。同時(shí)，改革開(kāi)放以來(lái)，中國的區域差距趨向于擴大，雖然在很大程度上是由于市場(chǎng)力所導致的結果，但也說(shuō)明了政府在縮小區域經(jīng)濟差距方面，還缺乏有效的調控手段。因此，完善區域經(jīng)濟調控體系是區域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵。政府發(fā)揮對區域經(jīng)濟發(fā)展的宏觀(guān)調控作用，必須以尊重市場(chǎng)經(jīng)濟客觀(guān)規律為前提，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，形成既各具特色又有機統一的區域政策體系，促進(jìn)各經(jīng)濟區域間的合理分工與協(xié)調發(fā)展。

3.均衡與非均衡的關(guān)系

在區域空間布局上要正確認識均衡與非均衡的關(guān)系。在區域經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中，均衡和非均衡是貫穿始終的一對矛盾統一體，兩者相互交替，循環(huán)往復，不斷地推動(dòng)區域經(jīng)濟發(fā)展從低水平向高水平遞進(jìn)。與經(jīng)濟學(xué)中的均衡概念不同，區域經(jīng)濟發(fā)展中的均衡更應看作是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，它是非均衡發(fā)展的最終結果，而非主觀(guān)設定的目標。舊的均衡不斷被打破，新的均衡不斷建立；同時(shí)，區域發(fā)展的總體均衡中也包含局部的非均衡。在現實(shí)區域發(fā)展中，由于各地的時(shí)空背景、基礎條件和發(fā)展潛力等客觀(guān)因素的差異，非均衡是絕對的，在資源一定的條件下，經(jīng)濟力和社會(huì )力的作用只會(huì )加大這種差距。雖然也存在著(zhù)市場(chǎng)力作用和政府干預使非均衡逐漸趨向于均衡的可能性，但只有經(jīng)過(guò)非均衡發(fā)展過(guò)程，才能達到高水平、高效率的空間均衡。因此，一個(gè)國家和地區在制定區域發(fā)展政策和規劃時(shí)，不能簡(jiǎn)單地推行齊頭并進(jìn)的均衡發(fā)展模式。否則，只會(huì )導致區際低水平、低效率的均衡發(fā)展和普遍性貧窮。實(shí)踐證明，建國后我國實(shí)行區域均衡推進(jìn)和平均分配的選擇是低效的，在不具備客觀(guān)經(jīng)濟條件下，強行實(shí)施區域均衡發(fā)展戰略是難以取得成效的。

在實(shí)踐中，由于多種因素的影響，區域發(fā)展戰略的選擇不僅要注重經(jīng)濟效率，而且要充分考慮其政治意義和社會(huì )影響。從全局和長(cháng)遠來(lái)看，地區之間的發(fā)展水平處于相對均衡狀態(tài)時(shí)，社會(huì )經(jīng)濟的總體發(fā)展效益才能進(jìn)入最佳狀況，否則，低發(fā)展水平地區將會(huì )制約高發(fā)展水平地區的發(fā)展，從而最終制約全國的發(fā)展水平。區域條件的差異和區際發(fā)展的不均衡是我國獨特的國情，因此，在區域發(fā)展戰略選擇中必須將空間非均衡運行與區際協(xié)調發(fā)展相統一。區域發(fā)展的這種均衡與非均衡發(fā)展規律也就構成了我國實(shí)施區域協(xié)調發(fā)展戰略的重要理論基礎。

4.中央與地方的關(guān)系

在區域管理模式上要正確處理好中央與地方的關(guān)系。集權與分權是新中國區域發(fā)展始終面臨的問(wèn)題。區域戰略的階段性調整都伴隨著(zhù)中央與地方關(guān)系的變動(dòng)。建國以來(lái)，中央與地方的權力關(guān)系經(jīng)歷了幾次重大調整。1978年以前，中央政府與地方政府之間的管理權限大體上經(jīng)歷了兩個(gè)半“收—放”循環(huán)。兩次地方分權，結果都導致宏觀(guān)經(jīng)濟的失控，使國民經(jīng)濟陷入了“一放就亂、一亂就收、一收就死”的惡性循環(huán)。1994年的分稅制改革在很大程度上重塑了中央與地方的關(guān)系，對區域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。從中國區域發(fā)展70年的實(shí)踐來(lái)看，適度分權有利于調動(dòng)地方的積極性，而合理集權則有利于維護中央的權威，保證國家的整體利益和區域平衡協(xié)調發(fā)展。改革和調整中央與地方關(guān)系必須堅持集權與分權相結合。既要防止因中央集權過(guò)多，導致地方經(jīng)濟的積極性和靈活性受到抑制，活力不足；又要防止因權力下放過(guò)多，產(chǎn)生“諸侯經(jīng)濟”。為此，中央與地方之間要進(jìn)行科學(xué)合理的職責權限劃分。同時(shí)，中央的權力集中，必須與自身的管理能力相一致。向地方放權的程度應與中央調控能力的提高成正比。只有這樣，才能保護中央與地方積極性的充分發(fā)揮。

五、對未來(lái)中國區域經(jīng)濟發(fā)展的展望

區域差異大、發(fā)展不平衡是我國的基本國情，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展也一直是我國區域發(fā)展長(cháng)期堅持的目標。在我國社會(huì )主義經(jīng)濟建設的各個(gè)歷史時(shí)期，中央都十分重視區域協(xié)調發(fā)展問(wèn)題。從上個(gè)世紀50年代提出要處理好沿海和內地的發(fā)展，到20世紀80年代提出“兩個(gè)大局”的戰略構想，再到21世紀初開(kāi)始全面實(shí)施區域發(fā)展總體戰略，經(jīng)過(guò)不同時(shí)期的逐步探索，區域協(xié)調發(fā)展體系不斷完善。黨的十九大報告從戰略層面對區域協(xié)調發(fā)展做出了重要部署，從統籌國際國內兩個(gè)大局的高度，從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面為我國區域協(xié)調發(fā)展描繪了美好藍圖。

1.以“3+4”的區域發(fā)展總體布局框架為核心，推動(dòng)形成區域協(xié)調發(fā)展新格局

將繼續深入實(shí)施“3+4”的區域協(xié)調發(fā)展總體布局，重點(diǎn)突出三大戰略的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，通過(guò)培育新的增長(cháng)極和增長(cháng)帶，為區域發(fā)展擴展新空間，重點(diǎn)建設沿江沿海沿線(xiàn)經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶，形成區域協(xié)調發(fā)展的重要支撐。

（1）重點(diǎn)推進(jìn)“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展三大戰略。以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。通過(guò)體制機制創(chuàng )新來(lái)打破條塊分割，消除隱形壁壘，破除制約協(xié)同發(fā)展的深層次矛盾和問(wèn)題。重點(diǎn)是推進(jìn)交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)轉型升級三大領(lǐng)域率先突破。高起點(diǎn)規劃、高標準建設雄安新區，努力打造貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的創(chuàng )新發(fā)展示范區。以共抓大保護、不搞大開(kāi)發(fā)為導向推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展。堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把保護和修復長(cháng)江生態(tài)環(huán)境擺在首要位置，提升長(cháng)江黃金水道功能，加快構建高質(zhì)量綜合立體交通走廊，以城市群為主推進(jìn)新型城鎮化建設，引導產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局和分工協(xié)作，培育世界級產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)長(cháng)江上中下游地區協(xié)同發(fā)展、東中西互動(dòng)合作。

（2）統籌協(xié)調東中西部和東北四大板塊發(fā)展。將繼續推進(jìn)“四大板塊”與三大戰略的對接，加強跨區域重要經(jīng)濟軸帶與經(jīng)濟區發(fā)展布局的統籌協(xié)調，促進(jìn)區域聯(lián)動(dòng)發(fā)展。新時(shí)期，西部大開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)是加大開(kāi)放力度，要結合“一帶一路”建設，不斷提升基礎設施建設和基本公共服務(wù)水平，加強生態(tài)環(huán)境保護，促進(jìn)生產(chǎn)要素集聚，著(zhù)力培育新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)和增長(cháng)極。東北振興的重點(diǎn)是完善體制機制，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，深入推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革，積極推進(jìn)結構調整，支持資源型地區經(jīng)濟轉型發(fā)展，培育提升內生發(fā)展動(dòng)力。中部地區要充分發(fā)揮區位的獨特優(yōu)勢，加強與東、西部地區合作互動(dòng)，加快綜合交通運輸體系建設，有序承接產(chǎn)業(yè)轉移，加快發(fā)展城市群。東部地區要繼續發(fā)揮引擎和帶動(dòng)作用，率先推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)邁向全球價(jià)值鏈中高端，培育世界級先進(jìn)制造業(yè)集群。積極推進(jìn)新型城鎮化，建設具有國際影響力的城市群。

（3）建立更加有效的區域協(xié)調發(fā)展機制。圍繞實(shí)現基本公共服務(wù)均等化、基礎設施程度比較均衡、人民生活水平大體相當的目標，繼續全面深化改革，加快破除地區間利益藩籬和政策壁壘，推動(dòng)形成區域統一市場(chǎng)，促進(jìn)城鄉區域間要素自由流動(dòng)，建立更加有效的區域協(xié)調發(fā)展機制。創(chuàng )新區域合作機制，按照優(yōu)勢互補、互利共贏(yíng)的原則，協(xié)調好合作各主體的利益訴求，形成多層次、多領(lǐng)域的區域協(xié)調機制和高效靈活的運轉機制。優(yōu)化區域互助機制，深入實(shí)施東西部扶貧協(xié)作，進(jìn)一步完善對口支援制度和措施。健全區際利益補償機制。要堅持誰(shuí)受益、誰(shuí)補償原則，完善多元化橫向生態(tài)補償機制，建立糧食主產(chǎn)區與主銷(xiāo)區之間利益補償機制，健全資源輸出地與輸入地之間的利益補償機制。加快推進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展立法，健全并完善法律法規體系。

2.圍繞“一帶一路”建設，構建區域開(kāi)放新格局

黨的十九大提出要“優(yōu)化區域開(kāi)放布局”，就是要改變長(cháng)期以來(lái)我國對外開(kāi)放東快西慢、沿海強內陸弱的區域格局，逐步形成沿海內陸沿邊分工協(xié)作、互動(dòng)發(fā)展的全方位開(kāi)放新格局。要以“一帶一路”建設為重點(diǎn)，擴大統籌空間，“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”；“加大西部開(kāi)放力度”，“以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作為重點(diǎn)，全面推進(jìn)內地同香港、澳門(mén)互利合作”。在深化沿海開(kāi)放的同時(shí)，推動(dòng)內陸和沿邊地區從開(kāi)放的洼地變?yōu)殚_(kāi)放的高地，與京津冀協(xié)同發(fā)展、長(cháng)江經(jīng)濟帶建設等國家戰略統籌推進(jìn)，促進(jìn)國內各地區開(kāi)放型經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，形成“陸海內外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟的開(kāi)放格局”。

加強“一帶一路”建設與國家重大區域戰略的統籌對接。強化東部地區的龍頭引領(lǐng)和中西部?jì)汝懜沟氐膽鹇灾巫饔茫涌焱七M(jìn)“一帶一路”核心區、戰略支點(diǎn)、開(kāi)放門(mén)戶(hù)及對外大通道建設。重點(diǎn)建設自貿試驗區、國家級開(kāi)發(fā)區、邊境經(jīng)濟合作區、跨境經(jīng)濟合作區等開(kāi)放平臺，打造一批貿易投資樞紐城市，扶持特色產(chǎn)業(yè)開(kāi)放發(fā)展。賦予自貿試驗區更大改革自主權，推進(jìn)海南全面深化改革開(kāi)放，著(zhù)力推動(dòng)自由貿易試驗區建設，探索建設中國特色自由貿易港。發(fā)揮港澳臺在對外開(kāi)放和“一帶一路”建設中的獨特優(yōu)勢，科學(xué)規劃粵港澳大灣區建設。以粵港澳大灣區建設為突破點(diǎn)，深化內地與港澳臺合作發(fā)展。

3.以城市群為主體，構建大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的城鎮新格局

提高城市群質(zhì)量，發(fā)揮城市群在區域協(xié)調發(fā)展中的支撐和引領(lǐng)作用。強化規劃引導，建立健全城市群發(fā)展協(xié)調機制，推進(jìn)大中小城市網(wǎng)絡(luò )化建設，優(yōu)化城鎮空間規模結構，增強中心城市輻射帶動(dòng)功能，合理控制超大特大城市規模，加快發(fā)展中小城市，引導特色小鎮健康發(fā)展，促進(jìn)形成大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的格局。創(chuàng )新體制機制，以人的城鎮化為核心，統籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，加快農業(yè)轉移人口市民化，促進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展。優(yōu)化提升東部地區城市群，將京津冀、長(cháng)三角、珠三角三大城市群建成具有國際影響力的世界級城市群。同時(shí)，在中西部地區培育一批城市群和區域性中心城市，形成新的區域增長(cháng)極，促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展。

4.完善和落實(shí)主體功能區的規劃和政策，構建國土開(kāi)發(fā)新格局

主體功能區作為國土空間開(kāi)發(fā)保護的基礎制度，是加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國的重要內容，也是促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展的重大舉措。雖然黨的十八大以來(lái)，隨著(zhù)生態(tài)文明建設的推進(jìn)，主體功能區制度逐步健全，國土空間布局得到優(yōu)化，但從具體實(shí)踐來(lái)看，目前主體功能區制度在區域劃分、構建科學(xué)指標體系、差別化區域政策的制定和實(shí)施、職能機構設置、評價(jià)體系和考核機制、與其他現行規劃和政策的銜接等方面還存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。推進(jìn)主體功能區建設是一項長(cháng)期艱巨的任務(wù)，現階段關(guān)鍵是要完善和落實(shí)主體功能區的規劃和相關(guān)配套政策，推動(dòng)各地區依據主體功能定位發(fā)展，加快主體功能區戰略格局在市縣層面精準落地。要繼續開(kāi)展主體功能區建設試點(diǎn)示范，探索新模式新路徑。健全不同主體功能區差異化協(xié)同發(fā)展長(cháng)效機制。加快推動(dòng)主體功能區立法，強化主體功能區建設的制度保障。

 

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