摘要：“十四五”時(shí)期，我國轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的任務(wù)更加艱巨，只有更加堅定地、主動(dòng)地、戰略性地確立競爭政策的基礎性地位，才能有效提升中國經(jīng)濟的韌性和活力。未來(lái)我國加快確立競爭政策基礎性地位，應在切實(shí)消除制約競爭政策發(fā)揮基礎性作用的體制機制障礙的基礎上，圍繞“創(chuàng )造基礎條件、健全組織治理、完善政策體系、提升執行能力”四個(gè)方面，有序推進(jìn)各項改革的銜接和落地。

關(guān)鍵詞：競爭政策；基礎性地位；體制機制改革

基金：中國社會(huì )科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所賀俊研究員主持的國家社科基金重大項目“貿易壁壘下突破性創(chuàng )新政策體系建構研究”（項目編號：20&ZD108）的資助。

近年來(lái)，黨中央和國務(wù)院發(fā)布的幾乎所有涉及體制改革的政策文件都強調要進(jìn)一步強化競爭政策的基礎性地位，同時(shí)，國內外幾乎所有的有關(guān)中國體制改革和產(chǎn)業(yè)政策的學(xué)術(shù)研究都認為，在中國發(fā)展模式由投資驅動(dòng)向創(chuàng )新驅動(dòng)轉變的過(guò)程中，結構性產(chǎn)業(yè)政策主導的政策體系要相應地向競爭政策主導的政策體系轉變。雖然政策界和學(xué)術(shù)界在確立競爭政策的基礎性地位問(wèn)題上已經(jīng)取得了高度一致，但在到底如何實(shí)現競爭政策基礎性地位的問(wèn)題上，尚未給出破解思路。

切實(shí)強化競爭政策基礎性地位的緊迫性

對于切實(shí)強化競爭政策的基礎性地位，當前首要的問(wèn)題不是“必要性”問(wèn)題，而是“緊迫性”問(wèn)題。如果不能真正認識到強化競爭政策基礎性地位的緊迫性，強化競爭政策基礎性地位就可能長(cháng)期處于“雷聲大、雨點(diǎn)小”的狀態(tài)。“十四五”時(shí)期，我國轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的任務(wù)更加艱巨，面臨的國際競爭環(huán)境更加惡劣，只有更加堅定地、主動(dòng)地、戰略性地確立競爭政策的基礎性地位，才能有效提升中國經(jīng)濟的韌性和活力，有效應對國內外各種風(fēng)險和挑戰。切實(shí)強化競爭政策在我國經(jīng)濟政策體系中的基礎性地位，具有重要意義。

首先，加快確立競爭政策基礎性地位是中國繼續深度融入全球多邊體系、實(shí)現更高水平開(kāi)放的要求。中美貿易摩擦驅動(dòng)全球貿易和投資秩序深度調整，未來(lái)無(wú)論是WTO改革還是TPCPP、美墨加協(xié)定等多邊組織的發(fā)展，都反映出更高標準、更高要求的多邊貿易和投資規則的形成和有效實(shí)施已經(jīng)是大勢所趨，中國要想在新的全球治理體系中尋求更加積極主動(dòng)的位置，從而持續分享全球經(jīng)濟開(kāi)放合作的紅利，就必須在未來(lái)幾年里主動(dòng)建立起與國際規則接軌的開(kāi)放、公平、透明的政策體系和規則，否則可能錯失參與和推動(dòng)全球新一輪貿易和投資秩序調整的機會(huì )和主動(dòng)權。“十四五”時(shí)期是既有的全球多邊規則體系加快調整、新的多邊規則體系加快形成的關(guān)鍵時(shí)期，形成公平、公正、公開(kāi)的市場(chǎng)競爭秩序，也是中國能夠深度融入、主動(dòng)適應新的全球多邊規則的前提。

其次，加快確立競爭政策基礎性地位是建設高標準市場(chǎng)體系的要求。地方政府間的激烈競爭和多種所有制企業(yè)間的激烈競爭，是過(guò)去四十余年中國經(jīng)濟高速增長(cháng)的一個(gè)重要原因。“十四五”時(shí)期是我國建設高標準市場(chǎng)體系的關(guān)鍵時(shí)期，而高標準市場(chǎng)體系的兩個(gè)核心規定，一是要素市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)的市場(chǎng)化定價(jià)，二是要素市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)的公平競爭。前者要求政府減少對價(jià)格形成機制的行政干預，主要由市場(chǎng)供求決定價(jià)格水平，后者則要求強化競爭政策的基礎性地位，保證各種所有制和不同規模的企業(yè)能夠在要素市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)公平地參與競爭。雖然不斷強化微觀(guān)主體間競爭是創(chuàng )造“中國奇跡”的重要經(jīng)驗，甚至在高鐵這樣的國家高度管制的行業(yè)也通過(guò)創(chuàng )造“有控制的競爭”推動(dòng)了技術(shù)趕超，但地方政府間激烈的招商引資競爭卻并不利于實(shí)現創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展；而隨著(zhù)競爭性領(lǐng)域民營(yíng)企業(yè)的大規模進(jìn)入，民營(yíng)企業(yè)如何在基礎設施產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)實(shí)現自由進(jìn)入并能夠與國有企業(yè)進(jìn)行公平競爭，成為未來(lái)中國可持續增長(cháng)的重要條件，以上兩個(gè)條件都需要通過(guò)強化競爭政策基礎性地位來(lái)約束和倒逼推動(dòng)形成。

最后，加快確立競爭政策基礎性地位是我國把握新技術(shù)經(jīng)濟范式機會(huì )窗口、實(shí)現數字經(jīng)濟領(lǐng)先的要求。隨著(zhù)以數字化、智能化、網(wǎng)絡(luò )化為核心的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革由導入期進(jìn)入加速拓展期，人工智能、大數據、云計算、無(wú)人駕駛、遠程醫療、基因編輯等新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)必然成為未來(lái)中國經(jīng)濟增長(cháng)的新動(dòng)能。然而，與傳統產(chǎn)業(yè)后發(fā)趕超具有明確的國外成熟技術(shù)和商業(yè)模式對標不同，新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)沒(méi)有現成的技術(shù)可以引進(jìn)，沒(méi)有成功的商業(yè)模式可以模仿，基于公平競爭的多樣化的研發(fā)探索和產(chǎn)業(yè)化競爭是自主知識產(chǎn)權和原始創(chuàng )新能力形成的有效路徑，更適合傳統產(chǎn)業(yè)后發(fā)趕超模式的結構性產(chǎn)業(yè)政策主導的政策范式，必須適時(shí)向更有效支撐新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的競爭政策主導的政策范式轉變。當量子計算、人工智能等新興通用目的技術(shù)和根技術(shù)發(fā)展尚處于萌芽階段時(shí)，大量企業(yè)特別是中小企業(yè)和創(chuàng )業(yè)企業(yè)的多樣化技術(shù)探索對于推動(dòng)主導技術(shù)的涌現和成熟至關(guān)重要，這時(shí)，競爭政策就要通過(guò)限制大企業(yè)的壟斷行為來(lái)促進(jìn)競爭，保持新興技術(shù)競爭強度和產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)性。

未來(lái)幾年仍然是我國經(jīng)濟可以保持中高速增長(cháng)的時(shí)期，“十四五”期間我國通過(guò)促進(jìn)消費、擴大投資釋放經(jīng)濟增長(cháng)潛力的空間仍然較大，可預期的適度高速增長(cháng)，為推進(jìn)配套改革、消化改革成本、減小改革阻力，從而有效強化競爭政策基礎性地位提供了足夠寬松和有利的宏觀(guān)環(huán)境。當前，社會(huì )各界呼吁建設更加公平的市場(chǎng)競爭環(huán)境的聲音日益強烈，加快推進(jìn)我國微觀(guān)經(jīng)濟政策體系由結構性政策主導向競爭政策主導轉變，具有良好的宏觀(guān)經(jīng)濟和社會(huì )環(huán)境，是民心所向，大勢所趨。

切實(shí)強化競爭政策基礎性地位面臨的根本性障礙

強化競爭政策基礎性地位的難點(diǎn)，也是建設高標準市場(chǎng)體系攻堅克難的關(guān)鍵，就是要逐步調整已經(jīng)不能適應新發(fā)展階段、新產(chǎn)業(yè)要求和新國際環(huán)境的體制機制和政策體系，特別是那些曾經(jīng)不同程度地發(fā)揮了積極作用而可能已經(jīng)形成政策慣性、對其進(jìn)行調整可能損害到部分主體利益而形成改革阻力的體制機制和政策體系，構建起更加符合新的政治經(jīng)濟技術(shù)范式要求、能夠更有力保障國家利益和改善人民福祉的體制機制和政策體系。因此，必須清晰認識、充分評估強化競爭政策基礎性地位改革和各項工作推進(jìn)所面臨的障礙：

首先，長(cháng)期實(shí)施強結構性產(chǎn)業(yè)政策可能形成政策慣性和認知障礙。改革開(kāi)放以來(lái)，我國長(cháng)期地、大范圍地使用財政補貼、稅收優(yōu)惠、政府擔保貸款、產(chǎn)業(yè)投資基金、低價(jià)工業(yè)用地等結構性產(chǎn)業(yè)政策來(lái)支持特定地區、特定產(chǎn)業(yè)和特定企業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。在我國經(jīng)濟發(fā)展的初期，這些結構性產(chǎn)業(yè)政策總體上對促進(jìn)企業(yè)投資、擴大制造業(yè)規模起到了顯著(zhù)的積極作用。但也正因此，盡管各級政府已經(jīng)看到了大范圍強結構性產(chǎn)業(yè)政策對于轉變發(fā)展方式的抑制作用，但由于長(cháng)期強結構性產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟發(fā)展并存形成的“光環(huán)效應”、各級政府部門(mén)對既有政策工具箱的習慣性依賴(lài)等原因，強化競爭政策基礎性地位實(shí)際上受到了傳統政策惰性和認知模式的強有力抵制。

其次，強化競爭政策基礎性地位對經(jīng)濟增長(cháng)可能形成短期沖擊，從而造成政策主體的短視行為。雖然長(cháng)期看，強化競爭政策基礎性地位有利于形成公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，從而提高經(jīng)濟的區域間、部門(mén)間、企業(yè)間配置效率，并通過(guò)激勵創(chuàng )新提高經(jīng)濟發(fā)展的動(dòng)態(tài)效率。但短期內，更加嚴格的反壟斷可能會(huì )抑制民營(yíng)壟斷企業(yè)（特別是互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)）和大型國有企業(yè)的投資意愿，對政府補貼和優(yōu)惠政策的約束可能會(huì )提高制造業(yè)投資成本，強化知識產(chǎn)權保護有可能導致大量依靠技術(shù)模仿生存的中小企業(yè)的較大規模退出，從而抑制短期投資和國民經(jīng)濟的增長(cháng)。此外，更加公平的競爭政策甚至還可能進(jìn)一步削弱落后地區的政策吸引力，造成區域發(fā)展差距的拉大，導致更加嚴重的區域發(fā)展不均衡。由于強化競爭政策基礎性地位對短期經(jīng)濟利益可能形成結構性損害，各級政府出于短期政治績(jì)效或經(jīng)濟利益的考慮，可能會(huì )采取抵制競爭政策落地的立場(chǎng)和態(tài)度。

最后，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調的細化措施和組織流程保障缺失，造成強化競爭政策的操作性障礙。目前有關(guān)進(jìn)一步強化競爭政策基礎性地位的戰略部署總體上還停留在規劃層面，進(jìn)一步強化競爭政策基礎性地位的具體任務(wù)和細化政策措施實(shí)際上是空白，進(jìn)一步強化競爭政策基礎性地位的責任主體不明確，導致強化競爭政策基礎性地位無(wú)法落地實(shí)施。從組織保障看，目前我國的產(chǎn)業(yè)管理總體上是趕超導向的，科技部負責科技趕超，工信部和發(fā)改委負責產(chǎn)業(yè)趕超，作為競爭政策主要實(shí)施主體的國家市場(chǎng)監管總局缺乏與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門(mén)進(jìn)行有效協(xié)調的組織渠道和工作機制。因此，當競爭政策與結構性產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過(guò)程中發(fā)生沖突時(shí)，雖然名義上競爭政策是結構性產(chǎn)業(yè)政策的前置性政策，但現實(shí)中常常是競爭政策讓位于結構性產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，造成競爭政策基礎性地位停留于口號。

強化競爭政策基礎性地位是一項高度復雜的系統性改革工程。發(fā)達的市場(chǎng)經(jīng)濟國家競爭政策體系的建立和完善是一個(gè)歷經(jīng)百年逐步演進(jìn)的過(guò)程，其政策體系、治理結構和實(shí)施方式既遵循某些共同的規律，又呈現出極大的差異性。轉型、發(fā)展兩大基本國情決定了，我國切實(shí)確立競爭政策的基礎性地位并無(wú)成熟的模式可循。切實(shí)強化競爭政策基礎性地位，就要敢于打破既有的利益格局和權力結構，勇于承擔政策試錯的挑戰和能力轉型的成本。

切實(shí)強化競爭政策基礎性地位的破解思路

切實(shí)強化競爭政策基礎性地位，首先要明確競爭政策基礎性地位的內涵和邊界。競爭政策的基礎性地位，應兼顧競爭政策的前置性和發(fā)展導向：一方面，競爭政策是否實(shí)現“基礎性地位”的評判標準？當競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策在制定和實(shí)施過(guò)程中發(fā)生沖突時(shí)，是產(chǎn)業(yè)政策服從于競爭政策，還是競爭政策讓位于產(chǎn)業(yè)政策？只有當競爭政策成為產(chǎn)業(yè)政策制定、實(shí)施的前置性政策和約束性政策，我們才可以說(shuō)競爭政策實(shí)現了“基礎性地位”。另一方面也要注意，不能把競爭政策“基礎性地位”絕對化，考慮到我國后發(fā)趕超的基本國情，競爭政策雖然以維護公平競爭為直接目標，但競爭政策根本上應服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和消費者福利改善；在極特定的情形下（如集成電路產(chǎn)業(yè)后發(fā)趕超的初期），短期的公平競爭可能演化為過(guò)度競爭，從而損害創(chuàng )新者的利益和抱負，如果政策協(xié)調不當可能導致競爭政策基礎性地位的“濫用”。因此，競爭政策基礎性地位的確立是一個(gè)在堅持基本制度穩定性前提下的相機決策事項，組織結構和政策體系必須在總體保持剛性和穩定性的基礎上，保留必要的靈活性和自由裁量權。

在明確以上原則的前提下，未來(lái)我國加快確立競爭政策基礎性地位，應在切實(shí)消除制約競爭政策發(fā)揮基礎性作用的體制機制障礙基礎上，圍繞“創(chuàng )造基礎條件、健全組織治理、完善政策體系、提升執行能力”四個(gè)方面，有序推進(jìn)各項改革的銜接和落地：

一是創(chuàng )造基礎條件。競爭政策是促進(jìn)形成公平競爭市場(chǎng)體制的重要因素，但競爭政策并不是影響公平競爭市場(chǎng)環(huán)境建設成效的全部因素，不是所有的競爭問(wèn)題都可以通過(guò)完善競爭政策來(lái)解決，競爭政策有效發(fā)揮作用需要深層次改革鋪路和配套制度跟進(jìn)。在我國體制轉型過(guò)程中，競爭政策基礎性作用的有效發(fā)揮，必須以消除制約競爭政策發(fā)揮基礎性作用的體制機制障礙為前提，以配套的制度性改革到位為條件，包括但不限于：在國家層面，通過(guò)完善我國的立法、司法和執法體系，確保反壟斷法、反不正當競爭法等法律法規有法可依、有法必依；在地方政府層面，通過(guò)完善地方政府政績(jì)考核體系、深化財政稅收體制改革，將區域間競爭的政策導向由提供補貼優(yōu)惠政策向創(chuàng )造公平競爭環(huán)境轉變；在企業(yè)層面，通過(guò)進(jìn)一步優(yōu)化國有經(jīng)濟布局、完善國有資本監督管理體制和管理人員考核評估機制，確保多種所有制企業(yè)的公平競爭。這些基礎制度和配套制度的供給，已經(jīng)超越了競爭政策實(shí)施主體的權力邊界，需要更高層的設計和權力配置。

二是健全組織治理。確立競爭政策在經(jīng)濟政策體系中的基礎性地位，就是要用競爭政策來(lái)統領(lǐng)和協(xié)調其他各項經(jīng)濟政策，就是要實(shí)現所有的經(jīng)濟主體（包括各級政府、各類(lèi)企業(yè)和消費者）及其經(jīng)濟活動(dòng)都受到競爭政策的約束。以競爭政策為基礎協(xié)調相關(guān)政策，核心是在經(jīng)濟政策的制定和實(shí)施治理體系中，切實(shí)強化競爭政策制定主體和實(shí)施主體的權威性和獨立性，從根本上保證競爭政策的權威性和穩定性，從而確保當結構性產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策在制定和實(shí)施過(guò)程中發(fā)生矛盾時(shí)，以競爭政策的有效性作為優(yōu)先原則和通常慣例。要著(zhù)力強化公平競爭審查機構的獨立性和權威性，加強公平競爭審查機構的人員配備和資金支持。為有效解決競爭政策與結構性產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調問(wèn)題，建議競爭政策執法部門(mén)直接參與到產(chǎn)業(yè)政策制定工作中，從源頭上實(shí)現產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的沖突問(wèn)題，將競爭政策與結構性產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調由“事后”移到“事前”，從而對目前的產(chǎn)業(yè)政策公平競爭審查（事后協(xié)調）形成有效補充。建立競爭政策制定實(shí)施部門(mén)和產(chǎn)業(yè)政策制定實(shí)施部門(mén)的日常對話(huà)和工作制度，強化公平競爭意識，形成維護公平競爭長(cháng)效機制。鼓勵各級政府部門(mén)靈活采用競爭政策執法部門(mén)委托第三方審查、政策制定部門(mén)自我審查或者自行委托第三方審查、國家市場(chǎng)監管總局進(jìn)行事后監督的審查模式，形成全方位的公平競爭審查工作體系。

三是完善政策體系。建立事前、事中、事后的“點(diǎn)、線(xiàn)、面”全覆蓋競爭政策體系，提升競爭政策的科學(xué)化和精細度。研究制定強化競爭政策基礎性地位指導意見(jiàn)，完善我國競爭政策頂層設計。明確我國競爭政策體系，明確國務(wù)院反壟斷委員會(huì )以及相關(guān)政府部門(mén)和各級政府在各項競爭政策制定和執行中的權限和義務(wù)，明確“十四五”及未來(lái)十年我國強化競爭政策基礎性地位的總體思路、重點(diǎn)任務(wù)和推進(jìn)時(shí)間表。針對濫用市場(chǎng)支配地位的認定、反壟斷法對行政壟斷的約束力等難點(diǎn)問(wèn)題，開(kāi)展重點(diǎn)集中研究，抓緊推進(jìn)《反壟斷法》修訂，完善配套立法。組織國內外權威經(jīng)濟學(xué)家、反壟斷法律專(zhuān)家和產(chǎn)業(yè)專(zhuān)家，完善重點(diǎn)行業(yè)《反壟斷法》和《反不正當競爭》行為指南，進(jìn)一步細化我國公平競爭審查的各項條款，提高競爭政策對政府政策制定和企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的指導性。暢通企業(yè)和消費者投訴、維權機制，完善執法程序，大幅提高反壟斷法和反不正當競爭法的執法效率和效力。加強對不同產(chǎn)業(yè)競爭狀況、不同類(lèi)型結構性產(chǎn)業(yè)政策工具對公平競爭影響的研究，在此基礎上逐步細化我國公平競爭審查制度的各項條款和配套文件，明確各級政府存量政策公平競爭評估和清理的時(shí)間表和任務(wù)書(shū)。

四是提升執行能力。根據反壟斷、反不正當競爭、公平競爭審查等具有高度專(zhuān)業(yè)性和復雜性的特點(diǎn)，全面提升我國競爭政策制定和實(shí)施主體的專(zhuān)業(yè)素養和業(yè)務(wù)能力。建立與競爭政策基礎性地位相匹配的競爭政策實(shí)施主體專(zhuān)業(yè)人員配置和財政資金投入機制，確保競爭政策基礎性地位的實(shí)現能夠得到有力的人員和資金保障。完善競爭政策實(shí)施主體引入、用人、培養人的激勵機制和終身學(xué)習體系建設，不斷提升各級執法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。進(jìn)一步優(yōu)化我國反壟斷執法機構人員的知識結構，提高反壟斷執法的專(zhuān)業(yè)化、規范化水平。著(zhù)力促進(jìn)我國反壟斷和產(chǎn)業(yè)組織學(xué)科發(fā)展，鼓勵專(zhuān)業(yè)的反壟斷和競爭研究機構發(fā)展，為持續完善我國競爭政策提供強有力的學(xué)科和人才支持。

參考文獻

①賀俊：《制造強國建設的關(guān)鍵維度和戰略要點(diǎn)》，《改革》，2021年第2期。

賀俊.競爭政策基礎性地位與中國經(jīng)濟活力[J].人民論壇,2021(24):74-77.